基層政府公共政策執(zhí)行績效考評研究述評

于兆吉， 王文娟

(沈陽工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院， 沈陽 110870)

公共政策執(zhí)行是指政策執(zhí)行者運用各種經(jīng)濟(jì)政治資源，通過建立組織機(jī)構(gòu)、采取解釋宣傳等各種行動將政策觀念轉(zhuǎn)化為實際效果，從而實現(xiàn)既定政策目標(biāo)的過程。公共政策的全部績效是通過政策制定和政策執(zhí)行兩部分來體現(xiàn)的，所以公共政策一經(jīng)制定，執(zhí)行效果就成為其績效重點。由于我國公共政策執(zhí)行力較弱，更需要對這一問題加強(qiáng)研究。近年來，公共政策執(zhí)行方面的研究蓬勃發(fā)展，研究成果數(shù)量巨大、關(guān)系結(jié)構(gòu)復(fù)雜。在理論與實踐需求的驅(qū)動下，要想從中選擇一種適合我國基層政府實際情況的方法，對公共政策執(zhí)行的績效進(jìn)行有效評價，就必須了解公共政策執(zhí)行及其績效考評機(jī)制，準(zhǔn)確把握其發(fā)展過程與趨勢?；诖耍疚膹墓舱邎?zhí)行的角度出發(fā)，以構(gòu)建完善的基層政府公共政策執(zhí)行績效考評體系為目標(biāo)，提出相關(guān)研究中存在的問題并進(jìn)行研究展望，以期為提高基層政府執(zhí)政能力提供理論參考。

一、國內(nèi)外政府公共政策執(zhí)行研究現(xiàn)狀

1. 國外關(guān)于政府公共政策執(zhí)行的研究

從政府公共政策執(zhí)行研究興起至今，國外學(xué)界從不同的視角出發(fā)提出了很多政策執(zhí)行理論，以時間尺度為標(biāo)準(zhǔn)，可以把相關(guān)研究劃分為以下三個階段[1-5]：

1973—1980年是政府公共政策執(zhí)行研究的第一階段，其研究重點在于比較細(xì)致地描述在一個或多個地區(qū)執(zhí)行某項特定政策的過程。這一時期的研究內(nèi)容包括：研究角度從政策觀念轉(zhuǎn)化為實際效果的項目設(shè)置，如用博弈論來分析政策執(zhí)行的過程；研究重點從政策決策轉(zhuǎn)移到具體政策的執(zhí)行上；注重外部環(huán)境對政策執(zhí)行過程的影響。雖然有上述貢獻(xiàn)，但是第一階段研究也存在一些缺點：這些研究多數(shù)停留在對特定執(zhí)行案例的敘述上，而且大部分研究的是失敗案例，因而在理論的發(fā)展和政府公共政策執(zhí)行知識的積累上貢獻(xiàn)甚微。

20世紀(jì)80年代是政府公共政策執(zhí)行研究的第二階段，其研究重點在于對復(fù)雜的政府公共政策執(zhí)行現(xiàn)象進(jìn)行分析，探討影響政府公共政策執(zhí)行的主要因素。這一時期的研究內(nèi)容包括：認(rèn)為政策執(zhí)行與政策制定是一個統(tǒng)一的整體，通過對行動和政策之間關(guān)系的深入研究，探討政策執(zhí)行與政策制定的內(nèi)在聯(lián)系，如構(gòu)建一個以循環(huán)為主要特色的政策執(zhí)行分析框架——“雷恩-拉賓諾維茨模型”；對多樣化的政府公共政策執(zhí)行進(jìn)行理論探討。第二階段研究也存在不足之處：盡管已經(jīng)指出了影響政府公共政策執(zhí)行的很多因素，但要把它們運用到復(fù)雜多樣的政策領(lǐng)域中去，仍然存在著諸多困難；雖然強(qiáng)調(diào)了公共政策執(zhí)行的作用，但是缺乏對于政府在不同層次上的各種公共政策執(zhí)行力之間差異的系統(tǒng)研究。

1990年至今是政府公共政策執(zhí)行研究的第三階段。在第一階段和第二階段研究的基礎(chǔ)上，一些西方學(xué)者開始研究政府間的政策執(zhí)行，其先進(jìn)性表現(xiàn)在：明確地界定公共政策執(zhí)行研究的主要概念；把影響政府公共政策執(zhí)行的諸多因素明細(xì)化；開發(fā)政府公共政策執(zhí)行模型及用于檢驗假設(shè)的績效評價模型，如史密斯模型、互動理論模型、系統(tǒng)模型及綜合模型等。第三階段的研究也存在不足之處：大部分學(xué)者把重點放在對政府公共政策執(zhí)行及其績效考評這一整體概念的研究上，考慮的問題雖具有全局性，卻缺乏針對性。

目前，很少有學(xué)者對基層政府公共政策執(zhí)行績效考評這一領(lǐng)域進(jìn)行專門的系統(tǒng)研究，但國外學(xué)者對公共政策執(zhí)行的影響因素進(jìn)行了比較全面的研究，為深入研究基層政府公共政策執(zhí)行績效考評提供了堅實可靠的理論基礎(chǔ)。

2. 國內(nèi)關(guān)于政府公共政策執(zhí)行的研究

我國的政策學(xué)研究自20世紀(jì)80年代開始起步。此后的十多年間，學(xué)者們翻譯了一系列國外相關(guān)著作，但其中較少涉及政府公共政策執(zhí)行方面的研究內(nèi)容。20世紀(jì)90年代初，國內(nèi)學(xué)者開始對公共政策執(zhí)行進(jìn)行研究。1991年，丁煌在《中國行政管理》上發(fā)表的《政策執(zhí)行》一文[6]，是國內(nèi)公共政策執(zhí)行研究成果的代表。很多有關(guān)公共政策執(zhí)行的研究成果包含在相關(guān)的教科書中，如鄭新立的《現(xiàn)代政策研究全書》[7]56-78，張金馬的《政策科學(xué)導(dǎo)論》[8]32-48，蘭秉潔、刁田丁的《政策學(xué)》[9]23-33，孫光的《現(xiàn)代政策科學(xué)》[10]89-107，陳慶云的《公共政策分析》[11]56-78等。

這一時期，國內(nèi)的研究重點仍然放在政策制定的內(nèi)容及其過程上，主要研究政策制定的原則、規(guī)范、理論、模型和方法等。有些學(xué)者簡單地把公共政策過程看作決策過程，而忽略了涉及眾多因素和參量的復(fù)雜的政策執(zhí)行過程。2001年，《江蘇社會科學(xué)》刊出了西方政策執(zhí)行研究、公共政策執(zhí)行的風(fēng)險因素、公共政策執(zhí)行的重大意義、公共政策執(zhí)行的能力等一系列相關(guān)主題的文章，從一定程度上體現(xiàn)出公共政策執(zhí)行研究已經(jīng)引起了國內(nèi)學(xué)術(shù)界的重視。

從目前己有的學(xué)術(shù)成果來看，我國對政府公共政策執(zhí)行的研究主要集中于以下幾個方面：通過介紹西方公共政策執(zhí)行理論的演變過程，來強(qiáng)調(diào)研究政策執(zhí)行的重要性[12]；研究政府公共政策執(zhí)行所面臨的問題，這類論文在有關(guān)學(xué)術(shù)成果中占絕大多數(shù)；探討影響政府公共政策執(zhí)行效果的因素；研究政府公共政策執(zhí)行的障礙、對策及建議[13-14]。

二、國內(nèi)外基層政府公共政策執(zhí)行績效考評發(fā)展現(xiàn)狀

目前，國內(nèi)外很少有學(xué)者對基層政府公共政策執(zhí)行績效考評這一領(lǐng)域進(jìn)行專門的系統(tǒng)研究，相關(guān)研究主要分散于政策執(zhí)行和執(zhí)行力構(gòu)建等方面的研究成果中。借鑒這兩個方面的研究成果，結(jié)合評估指標(biāo)體系研究的一般范式，對我國基層政府公共政策執(zhí)行績效考評進(jìn)行科學(xué)合理的深入研究是非常有必要的。

西方各國經(jīng)過多年的實踐已經(jīng)形成了較為成熟的政府績效考評理論。在學(xué)術(shù)界，出現(xiàn)了一些關(guān)于政府績效考評的理論著作，如克倫拉斯和赫伯特·西蒙合作出版的《市政活動評價》，對行政效率改進(jìn)和考評提出了非常有益的建議；戴維·奧斯本和特德·蓋布勒合著的《改革政府》一書中，以“業(yè)績測量的力量”為題，闡明了績效考評對提高政府績效的重要作用[15]13-15；阿里·哈拉契米主編的《政府業(yè)績與質(zhì)量——問題與經(jīng)驗》一書，對美國、荷蘭、英國、加拿大等國從中央、省(州)到地方市鎮(zhèn)等不同層級政府的職能業(yè)績與質(zhì)量測評進(jìn)行了理論思考，并總結(jié)出一些實踐經(jīng)驗和解決問題的途徑[16]24-29；凱瑟琳·紐科默等主編的《迎接業(yè)績導(dǎo)向型政府的挑戰(zhàn)》，對美國聯(lián)邦政府、州政府和其他公共部門實施業(yè)績測量的理念、方法與結(jié)果進(jìn)行了探索、分析和介紹等[17]87-96。然而這些理論和模型并沒有系統(tǒng)地建立起一個績效考核體系，來科學(xué)合理地評估基層政府的公共政策執(zhí)行力。

近年來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和政府改革的不斷深入，政府績效考評在理論界受到了高度重視，其作為一種有用的管理工具也已經(jīng)走上了理論舞臺。在這方面的理論研究我國起步較晚，很多學(xué)者的研究聚焦于政府績效考評的價值取向、考評主體、考評方法、考評機(jī)制、考評結(jié)果使用等方面。在行政效率的概念、基本要素、測量方法和標(biāo)準(zhǔn)上，周世述等學(xué)者進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述，為我國行政效率理論研究作出了開拓性貢獻(xiàn)。周志忍認(rèn)為，產(chǎn)出的非市場性是政府機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵特征之一，為了避免浪費性的重復(fù)生產(chǎn)，允許一個機(jī)構(gòu)對特定服務(wù)提供進(jìn)行壟斷，但其結(jié)果卻是使這些機(jī)構(gòu)消除了競爭壓力，同時降低了效率。吳建南、孔曉勇借鑒平衡記分卡理論，從政府內(nèi)部進(jìn)程、內(nèi)部財務(wù)、學(xué)習(xí)和成長3個方面分析了影響公眾滿意的績效決定因素。張成福認(rèn)為，績效難以量化、地區(qū)差異性、信息交流溝通以及管理者的能力影響著績效管理水平的提高。于兆吉、毛強(qiáng)認(rèn)為，價值取向影響和制約著地方政府績效評估，構(gòu)成地方政府績效評估行為和體系的深層結(jié)構(gòu)，是地方政府績效評估的精髓所在[18]。

三、相關(guān)研究中存在的問題

1. 政府公共政策執(zhí)行研究存在的問題

從研究范疇上來看，現(xiàn)有成果大多把研究范圍局限在政策執(zhí)行的手段、資源、環(huán)境、動力、偏差及影響因素等領(lǐng)域，對政策執(zhí)行過程中客觀存在的利益主體互動關(guān)系涉獵較少，且缺少對我國特有PEST影響下政策執(zhí)行及績效考評問題的研究。從研究方法上來看，現(xiàn)有成果對政策執(zhí)行的研究較多停留在行為分析、定性分析等一般方法層面，而綜合運用利益分析、博弈分析、制度分析、實證分析和績效評估的研究成果較少。從研究對象上來看，現(xiàn)有研究大多是從政府公共政策執(zhí)行的全局出發(fā)的，缺少基層政府公共政策執(zhí)行方面有針對性的研究。

2. 基層政府公共政策執(zhí)行績效考評研究存在的問題

目前，對于基層政府公共政策執(zhí)行績效考評的研究處于起步階段，尚無研究者專門針對基層政府公共政策執(zhí)行績效考評建立起評價體系和模型。現(xiàn)有的定性研究大多沒有考慮績效本身與公共政策執(zhí)行之間的內(nèi)在聯(lián)系，在基層政府績效管理研究方面相對不足，對績效管理制度基礎(chǔ)的研究也略顯蒼白。雖然當(dāng)前我國努力通過采用新的管理理念、運用績效管理手段等提高政府管理的效率，以滿足市場經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，推動社會的全面發(fā)展，但是在政府績效管理理念和相關(guān)制度方面卻仍然缺乏深入細(xì)致的研究，在根據(jù)基層政府公共政策執(zhí)行的影響因素建立評價指標(biāo)體系并運用新的評價方法對其進(jìn)行綜合評價方面也有所欠缺。

四、基層政府公共政策執(zhí)行過程中存在的問題

(1) 政策制定者與執(zhí)行者的利益差異影響著基層政府公共政策執(zhí)行。政策制定是從全局的角度出發(fā)集中進(jìn)行的，考慮的重點是整體利益；而政策執(zhí)行是從局部分散進(jìn)行的，考慮的重點是局部利益。正是政策制定者與執(zhí)行者之間存在的這種整體利益與局部利益的差異，制約著基層政府公共政策的執(zhí)行。

(2) 基層政府公共政策執(zhí)行受到信息有效性的制約。要提高基層政府公共政策的規(guī)范性和政策執(zhí)行的實際效果，就要在政策的執(zhí)行者和接受者之間建立起良好的信息渠道，以提高公共政策執(zhí)行的有效性。

(3) 基層政府公共政策執(zhí)行缺少政策評估環(huán)節(jié)。政策評估在公共政策執(zhí)行中很重要，但是在基層政府公共政策執(zhí)行中一直沒有受到足夠的重視。公共政策執(zhí)行往往注重政策的制定和宣傳，而忽視了政策評估的重要性，這容易造成決策的低效，影響到政策績效和執(zhí)行效果，所以，建立健全政策評估制度是很有必要的。

(4) 基層政府公共政策執(zhí)行中的政策搪塞問題。所謂政策搪塞，是指在執(zhí)行政策過程中政策執(zhí)行者并未采取實用的具體措施，只作政策宣傳而不務(wù)實際，導(dǎo)致大量政策資源的浪費，對社會產(chǎn)生嚴(yán)重不良影響的現(xiàn)象。

(5) 基層政府公共政策執(zhí)行中的政策擴(kuò)大執(zhí)行問題。所謂政策擴(kuò)大執(zhí)行，是指公共政策執(zhí)行者從自己的利益出發(fā)，在執(zhí)行時自行在原政策內(nèi)容的基礎(chǔ)上增添若干新的內(nèi)容，這些新增內(nèi)容更有利于少數(shù)利益集團(tuán)，從而導(dǎo)致被執(zhí)行的政策內(nèi)容超出原政策內(nèi)容的現(xiàn)象。

(6) 基層政府公共政策執(zhí)行中的政策機(jī)械執(zhí)行問題。我國基層政府在公共政策執(zhí)行過程中普遍存在機(jī)械執(zhí)行的問題。任何公共政策都是在特定環(huán)境條件下，由政策制定主體為處理相應(yīng)的公共問題而制定的，它不僅應(yīng)具有針對性、時效性、區(qū)域性、行業(yè)性、部門性，而且應(yīng)具有不同程度的靈活性，所以，政策機(jī)械執(zhí)行也影響到基層政府公共政策執(zhí)行的績效。

以上問題都是影響基層政府公共政策執(zhí)行從而制約其績效的因素，它們?yōu)榛鶎诱舱邎?zhí)行評估指標(biāo)體系的建立提供了基本理論依據(jù)，也為評估框架構(gòu)建、評估原則確立、評估指標(biāo)設(shè)計、新評價方法的權(quán)重應(yīng)用以及綜合評價方法的運用提供了可靠依據(jù)。

五、研究展望

縱觀我國的政府績效評估，盡管近年來有了較大的發(fā)展，但作為其重要內(nèi)容的基層政府公共政策執(zhí)行績效考評尚未引起政府管理者和學(xué)者們的足夠重視，沒有充分認(rèn)識到它對于提高政府績效的重要意義。通過對基層政府公共政策執(zhí)行績效考評的初步研究，可以在某種程度上彌補(bǔ)這一特定領(lǐng)域研究的不足，為強(qiáng)化基層政府政策執(zhí)行和提高基層政府的執(zhí)政能力提供理論參考。在今后的研究中，應(yīng)通過學(xué)習(xí)和借鑒及時跟蹤該領(lǐng)域的研究進(jìn)展和實踐特點，并結(jié)合我國實際加以消化和吸收，不斷改進(jìn)和提高我國的公共政策執(zhí)行績效考評工作，從而促進(jìn)政府績效的不斷提高。

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