論公益征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

王洪平 房紹坤

(煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院,山東煙臺(tái) 264005)

論公益征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

王洪平 房紹坤

(煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院,山東煙臺(tái) 264005)

財(cái)產(chǎn)價(jià)值的確定是確立征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的前提和基礎(chǔ)。財(cái)產(chǎn)價(jià)值包括主觀價(jià)值與客觀價(jià)值兩個(gè)方面。正是基于不同的財(cái)產(chǎn)價(jià)值確定基礎(chǔ),形成了市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償、重置成本補(bǔ)償、加成補(bǔ)償、收益價(jià)值補(bǔ)償?shù)炔煌难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?；谕耆a(bǔ)償原則的要求,征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不應(yīng)是某一個(gè)單一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),而應(yīng)是一個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的體系,視補(bǔ)償情形而作個(gè)案選擇。

征收補(bǔ)償;市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn);重置成本標(biāo)準(zhǔn);加成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);收益價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)

公益征收補(bǔ)償應(yīng)采“完全補(bǔ)償”原則。根據(jù)完全補(bǔ)償原則,征收補(bǔ)償應(yīng)達(dá)到的理想水平,是使被征收人所處的地位在征收前后的比較上沒有不同。①房紹坤、王洪平.:《論民事?lián)p害賠償與征收損失補(bǔ)償之合流——以征收損失補(bǔ)償?shù)脑瓌t為核心》,《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年第2期。換言之,“應(yīng)將被征收人置于如同征收未曾發(fā)生時(shí)的應(yīng)有狀態(tài)”。②Olson v.United States,292 U.S.246(1934).單就財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償而言,補(bǔ)償是否完全應(yīng)有一定的衡量標(biāo)準(zhǔn),并且該衡量標(biāo)準(zhǔn)所衡量的應(yīng)是被征收人因征收而遭受的“損失”,而非征收人因征收而獲取的“所得”。被征收人的損失是指財(cái)產(chǎn)價(jià)值損失,而財(cái)產(chǎn)價(jià)值有“主觀價(jià)值”與“客觀價(jià)值”之分。因此,征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立與選擇,首先應(yīng)明確是主觀價(jià)值損失補(bǔ)償,還是客觀價(jià)值損失補(bǔ)償。

一、財(cái)產(chǎn)價(jià)值的確定

對(duì)于“財(cái)產(chǎn)價(jià)值”概念的理解,可以有兩個(gè)方面:一是財(cái)產(chǎn)的主觀價(jià)值,二是財(cái)產(chǎn)的客觀價(jià)值。財(cái)產(chǎn)的主觀價(jià)值是指從財(cái)產(chǎn)所有人角度評(píng)價(jià)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值,也正是在此意義上,財(cái)產(chǎn)的主觀價(jià)值又可被稱為“物主價(jià)值”(value to the owner)。財(cái)產(chǎn)的客觀價(jià)值是指財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值或市場(chǎng)價(jià)格。法律上財(cái)產(chǎn)價(jià)值的確定,并非由馬克思主義意義上的“無(wú)差別的人類勞動(dòng)”所決定?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的奠基人亞當(dāng)·斯密把商品的價(jià)值確立為兩個(gè)方面:一是“交換價(jià)值”(value in exchange),二是“使用價(jià)值”(value in use)。亞當(dāng)·斯密意義上的交換價(jià)值實(shí)際上就是我們通常所說(shuō)的市場(chǎng)價(jià)格,而市場(chǎng)價(jià)格顯然是由供求決定的。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為,供求法則會(huì)導(dǎo)致“使用價(jià)值”與“交換價(jià)值”的嚴(yán)重背離?！笆褂脙r(jià)值很大的東西,往往具有極小的交換價(jià)值,甚或沒有;反之,交換價(jià)值很大的東西,往往具有極小的使用價(jià)值,甚或沒有。例如,水的用途極大,但我們不能用水購(gòu)買任何物品,也不會(huì)拿任何物品與水交換。反之,鉆石雖幾乎無(wú)使用價(jià)值可言,但需有大量其他物品才能與之交換?！雹踇美]約瑟夫·E·斯蒂格利茨、卡爾·E·沃爾什:《經(jīng)濟(jì)學(xué)》(上冊(cè)),黃險(xiǎn)峰、張帆譯,中國(guó)人民大學(xué)出版2005年版,第83頁(yè)。財(cái)產(chǎn)的使用價(jià)值主要由財(cái)產(chǎn)的使用人(通常為財(cái)產(chǎn)的所有人)主觀確定,因而財(cái)產(chǎn)的使用價(jià)值即為財(cái)產(chǎn)的主觀價(jià)值。而正是財(cái)產(chǎn)的使用價(jià)值與交換價(jià)值的悖離,使得財(cái)產(chǎn)的主觀價(jià)值與由交換價(jià)值決定的市場(chǎng)價(jià)值發(fā)生偏離。詳言之,對(duì)于財(cái)產(chǎn)所有人而言,主觀價(jià)值極大的東西,卻可能只具有較低的交換價(jià)值;而交換價(jià)值極大的東西,卻可能只具有較低的主觀價(jià)值。因此,對(duì)于征收補(bǔ)償而言,雖然同樣采取“完全補(bǔ)償”的原則,但若對(duì)財(cái)產(chǎn)價(jià)值概念作不同的理解,就會(huì)出現(xiàn)完全不同的補(bǔ)償結(jié)果。易言之,對(duì)于交換價(jià)值(亦即市場(chǎng)價(jià)格)大于主觀價(jià)值的物品,若依財(cái)產(chǎn)的客觀價(jià)值確定補(bǔ)償額,則補(bǔ)償是完全的,財(cái)產(chǎn)所有人不會(huì)遭受額外的主觀價(jià)值損失;而對(duì)于主觀價(jià)值高于客觀價(jià)值的物品,若依財(cái)產(chǎn)的客觀價(jià)值確定補(bǔ)償額,則補(bǔ)償權(quán)利人將不可避免地遭受某些主觀價(jià)值損失,其最終獲得的補(bǔ)償就難說(shuō)“完全”。

財(cái)產(chǎn)價(jià)值的主觀確定或客觀確定,既是一個(gè)政策選擇上的價(jià)值判斷問(wèn)題,也是一個(gè)技術(shù)操作上的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。以主觀價(jià)值為基礎(chǔ)確立補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),主要是出于給予補(bǔ)償權(quán)利人以完全補(bǔ)償?shù)墓娇紤],不使被征收人因補(bǔ)償不足而再次遭受“特別犧牲”;①補(bǔ)償權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)被征收,為第一次遭受“特別犧牲”;而當(dāng)其損失不能被完全補(bǔ)償,是為再次意義上的“特別犧牲”。第一次特別犧牲導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)權(quán)的“存續(xù)保障”被剝奪,而再次的特別犧牲則導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)權(quán)的“價(jià)值保障”被剝奪。而以客觀價(jià)值為基礎(chǔ)確立補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),則主要是出于現(xiàn)實(shí)操作上的技術(shù)考慮,因?yàn)樨?cái)產(chǎn)的主觀價(jià)值往往難以界定,無(wú)法形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),而客觀的市場(chǎng)價(jià)值則較易確定。當(dāng)然,客觀價(jià)值雖易確定,但在很大程度上存在補(bǔ)償不足的弊端,并且對(duì)于并不存在一個(gè)可比對(duì)的第三人市場(chǎng)的場(chǎng)合,客觀價(jià)值同樣是無(wú)法確定的。所以,不論是主觀確定還是客觀確定,都各有其優(yōu)缺點(diǎn)。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定上,當(dāng)采取的價(jià)值基礎(chǔ)不同時(shí),就會(huì)形成不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。具體而言,在比較法上采用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要有“市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)、“重置成本”標(biāo)準(zhǔn)、“加成補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)和“收益價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)四大類標(biāo)準(zhǔn)。

二、“市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)

“市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)(marketmeasure of value),即通常所謂的“市價(jià)”標(biāo)準(zhǔn)。所謂市價(jià)標(biāo)準(zhǔn),是指在一個(gè)自由且公開的市場(chǎng)上,就被征收的財(cái)產(chǎn)而言,一個(gè)自愿的賣方(財(cái)產(chǎn)所有人)所愿賣出的價(jià)格以及一個(gè)自愿的買方所愿支付的價(jià)格。②See Westchester County Park Comm’n v.United States,143 F.2d 688,692(2d Cir.1944).此外,《澳大利亞土地征收法》第55條,用專條的形式,就市場(chǎng)價(jià)值的含義做出了類似規(guī)定。

美國(guó)法官理查德·波斯納對(duì)市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作了如下闡述:“只要給予了市場(chǎng)價(jià)值的補(bǔ)償,就滿足了公正補(bǔ)償?shù)囊?。……因?憲法意義上的補(bǔ)償并非指完全補(bǔ)償(full compensation),因?yàn)槭袌?chǎng)價(jià)值不由財(cái)產(chǎn)所有人確定,而是由邊際第三人確定的?！雹跜onistion Corp.v.Village of Hoffman Estates,844 F 2d 461,464(7th Cir.1988).如此理解的市價(jià)標(biāo)準(zhǔn),為美國(guó)判例的主流觀點(diǎn)。由此所決定,市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)最大特點(diǎn)在于,其認(rèn)為對(duì)于因征收而導(dǎo)致的任何附隨損失(incidental losses),都是不應(yīng)給予補(bǔ)償?shù)摹６@樣的附隨損失,往往都是一些從財(cái)產(chǎn)所有人角度評(píng)價(jià)的主觀價(jià)值損失。例如,因征收而導(dǎo)致的商譽(yù)(good will)損失就不能獲得補(bǔ)償。主張對(duì)附隨損失不應(yīng)給予補(bǔ)償?shù)闹匾碛稍谟?這些損失都是一些特別損失(speculative losses),而對(duì)于此等損失予以確認(rèn)是極其困難的,因而對(duì)于這些并不確定的附隨損失無(wú)法予以準(zhǔn)確評(píng)定;而市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是一種客觀標(biāo)準(zhǔn),其要求準(zhǔn)確評(píng)定征收損失的內(nèi)在法理不容動(dòng)搖。④Comment.EminentDomain Valuations in anAge ofRedevelopment:IncidentalLosses.The Yale Law Journal,Vol.67,No.1,(Nov.,1957): 71.在Ki mball Laundry Co.v.United States⑤338 U.S.1,5(1949).案中,美國(guó)大法官弗蘭福特(Frankfurter)還提出了如下理由:“財(cái)產(chǎn)價(jià)值產(chǎn)生于主觀需要與態(tài)度,因而對(duì)于財(cái)產(chǎn)所有人而言的價(jià)值在很大程度上不同于對(duì)于征收人而言的價(jià)值。但對(duì)于大多數(shù)物品而言,畢竟存在一種一般性需求,該種需求賦予了物品以一種交換價(jià)值。與因人而異的、對(duì)于特定的被征收人而言的價(jià)值相反,交換價(jià)值具有一種外部有效性(external validity),從而使得交換價(jià)值成為一種衡量補(bǔ)償義務(wù)的公平標(biāo)準(zhǔn)。因被征收人的特別需要而產(chǎn)生的非交換價(jià)值(nontransferable values)損失,就像因警察權(quán)(police power)⑥“警察權(quán)”是美國(guó)憲法學(xué)上特有的一個(gè)概念,其與通常理解的警察治安權(quán)等不同。聯(lián)邦或州政府基于警察權(quán)的正當(dāng)行使,可以對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)采取限制措施,對(duì)所有人因此而遭受的損失,不產(chǎn)生補(bǔ)償義務(wù)。的行使而導(dǎo)致的損失一樣,被視為普通公民義務(wù)的一個(gè)部分。”簡(jiǎn)言之,弗蘭福特大法官認(rèn)為,財(cái)產(chǎn)所有人的主觀性價(jià)值損失屬于公民對(duì)國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的一種無(wú)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù),從而無(wú)權(quán)請(qǐng)求補(bǔ)償。

綜上所述,市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)立足于客觀的市場(chǎng)價(jià)值來(lái)確定補(bǔ)償數(shù)額,具有明確、確定、統(tǒng)一的優(yōu)點(diǎn),但其缺陷也是明顯的,即對(duì)于附隨損失不予補(bǔ)償所導(dǎo)致的一個(gè)直接后果就是補(bǔ)償不足。附隨損失雖然因人而異且不易確定,但其與征收之間的因果關(guān)系是存在的,并且作為一種征收損失也是確實(shí)可以確定的,因而對(duì)其一律不予補(bǔ)償是有違完全補(bǔ)償原則與精神的。此外,對(duì)于那些不具有公開市場(chǎng)的物的征收,市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)根本無(wú)法發(fā)揮作用。如就我國(guó)農(nóng)村集體所有土地的征收而言,我國(guó)根本就不存在一個(gè)集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng),國(guó)家通過(guò)征收的方式取得集體土地的所有權(quán)是唯一的“流轉(zhuǎn)”方式,因而集體土地所有權(quán)是不存在任何“市價(jià)”的。既然不存在市價(jià),又如何運(yùn)用市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確定補(bǔ)償數(shù)額呢?或許正是因?yàn)槭袃r(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有這樣或那樣的缺陷,在域外立法例上,沒有一個(gè)國(guó)家的征收立法將市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確立為征收補(bǔ)償?shù)奈ㄒ粯?biāo)準(zhǔn)。如《澳大利亞土地征收法》在其第55條有關(guān)征收補(bǔ)償數(shù)額確定的原則性規(guī)定中,在確立了完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t之后,又對(duì)確定補(bǔ)償數(shù)額時(shí)須考慮的因素及不得考慮的因素作了列舉性的規(guī)定,其中“市場(chǎng)價(jià)值”僅僅是須考慮的因素之一。再如《德國(guó)建設(shè)法典》第95條,其于第1款規(guī)定“對(duì)因征收所生權(quán)利損失之補(bǔ)償額度以被征收地或其他事物之交易價(jià)值(第194條)為基準(zhǔn)”之后,于同條的第2、3、4款中又規(guī)定了諸多的例外情形。

三、“重置成本”標(biāo)準(zhǔn)

美國(guó)法院在征收補(bǔ)償案中雖然原則上首先考慮采用市價(jià)標(biāo)準(zhǔn),但其判例對(duì)市價(jià)補(bǔ)償?shù)娜毕菀苍缬谐浞终J(rèn)識(shí)。如有判例即指出:“當(dāng)市場(chǎng)價(jià)值難以確定時(shí),或者其適用將對(duì)財(cái)產(chǎn)所有人或公眾導(dǎo)致明顯的不公時(shí),法院已經(jīng)提出并適用其他的標(biāo)準(zhǔn)。……不論在何種情形下,當(dāng)憲法上的補(bǔ)償問(wèn)題發(fā)生時(shí),主導(dǎo)性的考慮卻總是相同的,即:對(duì)于被征收財(cái)產(chǎn)的所有人而言,和對(duì)于必須為此而埋單的公眾而言,何種補(bǔ)償是公正的?”①United States v.Commodities Tading Corp.,339 U.S.121,123(1950).“重置成本”標(biāo)準(zhǔn)(replacement costmeasure)就是市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的替代性標(biāo)準(zhǔn)之一。

所謂重置成本補(bǔ)償,是指補(bǔ)償權(quán)利人所獲得的補(bǔ)償額,能夠滿足其在其他地域內(nèi)獲得同等面積、同等條件以及同等利用價(jià)值的土地等。②來(lái)璋:《臺(tái)灣土地征收問(wèn)題》,臺(tái)灣商務(wù)印書館1974年版,第61頁(yè)。在1979年的United States v.564.54 Acres of Land③441 U.S.506(1979).案中,美國(guó)聯(lián)邦最高法院就重置成本標(biāo)準(zhǔn)的適用條件及其存在的局限性作了充分的討論。在該案中,補(bǔ)償權(quán)利人(一個(gè)從事夏令營(yíng)營(yíng)地經(jīng)營(yíng)的非營(yíng)利性組織)拒絕了政府提出的485,400美元的市價(jià)補(bǔ)償,而要求政府給予5,800,000美元的重置成本補(bǔ)償,以便在一處新址上重建一所功能相同的替代設(shè)施(substitute facilities)。初審法院認(rèn)為,替代設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)或重置成本標(biāo)準(zhǔn),僅適用于政府作為被征收人的情形,因而被告作為非政府組織只能獲得市價(jià)補(bǔ)償,而無(wú)權(quán)請(qǐng)求重置成本補(bǔ)償。但上訴審法院認(rèn)為,對(duì)于政府及其職能部門的財(cái)產(chǎn)征收應(yīng)給予重置成本補(bǔ)償?shù)哪康?是使這些政府組織所承擔(dān)的職能能夠繼續(xù)得以履行。美國(guó)憲法第五修正案明確指向的是私有財(cái)產(chǎn)而非公有財(cái)產(chǎn),因而上訴審法院認(rèn)為,美國(guó)憲法的制定者們不可能意圖課予公共組織的財(cái)產(chǎn)征收以更重的補(bǔ)償責(zé)任,從而適用于對(duì)公有財(cái)產(chǎn)征收的重置成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)同樣地適用于私有的、非營(yíng)利性的財(cái)產(chǎn)所有人,條件是:不存在一個(gè)被征收財(cái)產(chǎn)的既定市場(chǎng)(ready market),并且被征收設(shè)施對(duì)于公眾福利而言具有合理的必要性(reasonably necessary)。在發(fā)回重審程序中,審理法院依照上訴法院提出的上述條件認(rèn)為,當(dāng)被征收財(cái)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)值實(shí)質(zhì)性地少于同等功能的替代性設(shè)施的建設(shè)成本時(shí),即為不存在一個(gè)被征收財(cái)產(chǎn)的既定市場(chǎng);而當(dāng)被征收的財(cái)產(chǎn)能夠滿足一定的公眾需要或目的時(shí),即為對(duì)于公眾福利而言具有合理的必要性。但主持該案終審判決的美國(guó)聯(lián)邦最高法院馬歇爾(Marshall)大法官卻認(rèn)為:“被征收人既無(wú)法律上的義務(wù),又無(wú)事實(shí)上的義務(wù),去重新建立營(yíng)地。作為一個(gè)私人組織(private entity),被征收人在配置其財(cái)產(chǎn)從而實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)方面享有自由權(quán),其可能與公眾需要相符,亦可能與之無(wú)關(guān)?；诒徽魇杖藢⒗^續(xù)為公共目的而經(jīng)營(yíng)營(yíng)地的理由給予被征收人以重置成本的補(bǔ)償,在被征收人事后根本就未獲得替代性設(shè)施,或者雖獲得了替代性設(shè)施而事后又將其出售或挪作他用的場(chǎng)合,將使被征收人額外得利(windfall)?！睋Q言之,馬歇爾大法官之所以將重置成本標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍嚴(yán)格限定于“公共組織”(public entity)或“公共設(shè)施”被征收的場(chǎng)合,其首先考慮的是避免因給予重置成本補(bǔ)償而導(dǎo)致的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。正如美國(guó)征收法專家愛潑斯坦(Epstein)所指出的:“重置成本標(biāo)準(zhǔn)具有其自身的嚴(yán)重危險(xiǎn)。如果重置成本界于一般的市場(chǎng)價(jià)值和較高的主觀價(jià)值之間,給予重置成本額的補(bǔ)償即被視為充分補(bǔ)償,因?yàn)楸徽魇杖丝赏ㄟ^(guò)獲取替代性設(shè)施而重新獲得原設(shè)施給其帶來(lái)的一些主觀性價(jià)值。然而,當(dāng)被征收人的主觀價(jià)值低于重置成本時(shí),其并沒有動(dòng)力說(shuō)出真話,這從而將置政府于危險(xiǎn)的境地,因?yàn)楸徽魇杖送耆赡苤皇前彦X裝入腰包而非用其獲取或重建替代性設(shè)施?！雹躌ichard A.Epstein.Takings:Private Property and the Power of EminentDomain.Harvard University Press,1985.

綜上所述,相對(duì)于市價(jià)補(bǔ)償而言,重置成本補(bǔ)償雖具有完全補(bǔ)償?shù)膬?yōu)點(diǎn),但卻同時(shí)具有過(guò)度補(bǔ)償?shù)牡赖嘛L(fēng)險(xiǎn),因而也并非完美。在比較法上,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“土地征收條例”于第31條規(guī)定中,就建筑改良物的補(bǔ)償采取了一刀切的“重建價(jià)格”補(bǔ)償,顯然失之于寬泛,因而并不可取。對(duì)于重置成本標(biāo)準(zhǔn)的適用,應(yīng)嚴(yán)格限定其適用的范圍。我們認(rèn)為,將該標(biāo)準(zhǔn)的適用限定于“公益設(shè)施”征收領(lǐng)域是合適的,如政府辦公用房、軍事設(shè)施用房、學(xué)校用房等的征收。因?yàn)檫@樣的公益性設(shè)施,往往不存在一個(gè)交易的市場(chǎng),從而無(wú)法確定其市場(chǎng)價(jià)值,不能適用市價(jià)標(biāo)準(zhǔn);同時(shí),這樣的公益設(shè)施是公益實(shí)現(xiàn)所必須的,只要公益性需求仍存在,就有必要重建此類設(shè)施。此外,公益設(shè)施的所有者或管理者往往都是公務(wù)機(jī)關(guān)或公益組織,其本身的非商業(yè)性決定了給予其重置成本補(bǔ)償所存在的道德風(fēng)險(xiǎn)較低。我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第26條規(guī)定:“拆遷公益事業(yè)用房的,拆遷人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求予以重建,或者給予貨幣補(bǔ)償?！痹撘?guī)定中的所謂“重建”,實(shí)際上就是一種最為直接的“重置”,是一種變相的重置成本補(bǔ)償;而該規(guī)定中的“貨幣補(bǔ)償”,當(dāng)然是指“重建的貨幣補(bǔ)償”,其補(bǔ)償額由重置成本衡量。該條規(guī)定確立了我國(guó)房屋征收補(bǔ)償中的重置成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),其適用的范圍為“公益事業(yè)用房”的征收。

四、“加成補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)

加成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提出,旨在克服市價(jià)補(bǔ)償對(duì)于附隨損失等主觀價(jià)值損失不予補(bǔ)償?shù)谋锥?。所謂加成補(bǔ)償,是指在市價(jià)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上,再額外地給予補(bǔ)償權(quán)利人一定比例的補(bǔ)償,作為對(duì)其附隨損失的補(bǔ)償。

在域外立法例上,加成補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)存在兩種立法模式,一是有固定比例的加成補(bǔ)償模式,二是無(wú)固定比例的加成補(bǔ)償模式,前者以加拿大為代表,后者以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為代表。根據(jù)《加拿大征收法》第26條的規(guī)定,被征收權(quán)益的價(jià)值是指其市場(chǎng)價(jià)值,亦即在征收時(shí)的公開市場(chǎng)上,一個(gè)自愿的賣方賣給一個(gè)自愿的買方的價(jià)格。在確定了以市價(jià)為基礎(chǔ)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后,該條規(guī)定的后續(xù)幾款,又陸續(xù)規(guī)定了在此基礎(chǔ)上的加成補(bǔ)償。加成的比例包括兩種情形:其一為15%的加成補(bǔ)償,適用于土地和土地改良物的征收。對(duì)于土地和土地改良物的征收補(bǔ)償,其補(bǔ)償數(shù)額的確定首先以征收時(shí)的最佳使用價(jià)值為基礎(chǔ)確定的市場(chǎng)價(jià)值為基準(zhǔn),但對(duì)于因征收而導(dǎo)致的其他附隨損失(如搬遷費(fèi)用等),如果不能被準(zhǔn)確地估價(jià)和確定,則可以用一個(gè)不超過(guò)依市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)估定的數(shù)額的15%的比例替代。其二為10%的加成補(bǔ)償,主要適用于提前進(jìn)入土地或建筑物情形的征收補(bǔ)償,亦即在提前占有征收標(biāo)的的情形下,應(yīng)在依法確定的市價(jià)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上,再給予額外的10%的加成補(bǔ)償。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“土地征收條例”第30條規(guī)定:“被征收之土地,應(yīng)按照征收當(dāng)期之公告土地現(xiàn)值,補(bǔ)償其地價(jià)。在都市計(jì)劃區(qū)內(nèi)之公共設(shè)施保留地,應(yīng)按毗鄰非公共設(shè)施保留地之平均公告土地現(xiàn)值,補(bǔ)償其地價(jià)。前項(xiàng)征收補(bǔ)償?shù)貎r(jià),必要時(shí)得加成補(bǔ)償;其加成補(bǔ)償成數(shù),由直轄市或縣(市)主管機(jī)關(guān)比照一般正常交易價(jià)格,提交地價(jià)評(píng)議委員會(huì)于評(píng)議當(dāng)年期公告土地現(xiàn)值時(shí)評(píng)定之?！庇晌覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)法的上述規(guī)定可見,加成補(bǔ)償?shù)摹俺蓴?shù)”并非一個(gè)固定的比例,而是由相關(guān)機(jī)關(guān)評(píng)定裁量。

給予補(bǔ)償權(quán)利人加成補(bǔ)償?shù)囊饬x有二:其一,由于征收具有強(qiáng)制交易的性質(zhì),其無(wú)視被征收人的自主意志,因而構(gòu)成對(duì)被征收人自由意志的侵犯,而加成補(bǔ)償則可以給予補(bǔ)償權(quán)利人以一定的慰籍。其二,由于市場(chǎng)價(jià)值的確定存在一個(gè)系統(tǒng)性的恒定偏差(systematic bias),使得市價(jià)往往低于財(cái)產(chǎn)所有人的主觀價(jià)值,因而加成補(bǔ)償具有彌補(bǔ)市價(jià)補(bǔ)償之不足的功能。①Richard A.Epstein.Takings:Private Property and the Power of EminentDomain.Harvard University Press,1985.應(yīng)當(dāng)說(shuō),由于加成補(bǔ)償是在市價(jià)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上給予的額外補(bǔ)償,因而從補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)果上看,加成補(bǔ)償必定高于市價(jià)補(bǔ)償,因而其補(bǔ)償更為符合完全補(bǔ)償原則的要求,也更為合理。當(dāng)然,認(rèn)為其更合理不等于說(shuō)該標(biāo)準(zhǔn)不存在問(wèn)題。因?yàn)榧映裳a(bǔ)償?shù)哪康闹荚趶浹a(bǔ)被征收人的附隨損失等主觀價(jià)值損失,而主觀價(jià)值損失肯定是因人而異的,如果像上述加拿大的立法例,采取一刀切的加成比例,則會(huì)使得某些被征收人即使獲得了額外的加成補(bǔ)償,仍然存在補(bǔ)償不足的問(wèn)題(該情形主要存在于主觀價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場(chǎng)價(jià)值的情形);而對(duì)于某些被征收人而言,如果其主觀價(jià)值遠(yuǎn)較市場(chǎng)價(jià)值為低,則會(huì)因加成補(bǔ)償?shù)墨@得而發(fā)生加劇的過(guò)度補(bǔ)償問(wèn)題。②這或許正是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)未采固定比例加成補(bǔ)償立法模式的原因所在。因此,采加成補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),仍然可能無(wú)法達(dá)致使被征收人處于如同征收未曾發(fā)生時(shí)的應(yīng)有利益狀況。

五、“收益價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)

所謂收益價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),是指以被征收標(biāo)的可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益來(lái)確定補(bǔ)償額度的一種標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)《土地管理法》第47條確立的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),即為一種典型的收益價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。該條前兩款規(guī)定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！币郎鲜鲆?guī)定,不論是土地補(bǔ)償費(fèi)還是安置補(bǔ)助費(fèi),都依被征收耕地的原用途給予一定倍數(shù)的收益價(jià)值補(bǔ)償。

收益價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)具有統(tǒng)一、確定、便于操作等優(yōu)點(diǎn),因而新中國(guó)自成立以來(lái)一直遵循這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),但該標(biāo)準(zhǔn)存在著嚴(yán)重的缺陷。如果說(shuō)上述的市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、重置成本標(biāo)準(zhǔn)和加成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚是一種在動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)上來(lái)把握財(cái)產(chǎn)價(jià)值的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的話,那么收益價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)就是一種凝固的、停滯的、毫無(wú)前瞻性的靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。其既不考慮土地生產(chǎn)能力的動(dòng)態(tài)發(fā)展性,又不考慮土地用途的發(fā)展變化性,一刀切地將收益價(jià)值的基點(diǎn)確立為“征收前”、“原用途”產(chǎn)值的“固定倍數(shù)”。收益價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的另一致命缺陷還在于其完全不考慮權(quán)利喪失的補(bǔ)償。雖然在名義上“土地補(bǔ)償費(fèi)”是對(duì)土地本身的補(bǔ)償,但由于土地本身的高度稀缺性,其自身價(jià)值是極高的,區(qū)區(qū)的“征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”的補(bǔ)償,只能說(shuō)是“九牛一毛”,與根本未給予補(bǔ)償幾乎沒有多大差別。因此,在諸補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中,依收益價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)確立的補(bǔ)償額度是最低的,也是最不公平的。①郭振杰等:《“地票”的法律性質(zhì)和制度演繹》,《政法論叢》2009年第2期。

六、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的選擇

由上文所述可以清晰地看出,財(cái)產(chǎn)價(jià)值的確定基礎(chǔ)直接決定著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的選擇。②實(shí)際上,財(cái)產(chǎn)價(jià)值的確定不僅在征收補(bǔ)償中具有意義,在私法中違約救濟(jì)方式的選擇上也同樣具有意義。不論是大陸法系還是英美法系,往往都將“實(shí)際履行”(specific performance)作為違約救濟(jì)的首選方式,其原因即在于,只給予客觀價(jià)值意義上的違約損害賠償金的救濟(jì),尚不足以彌補(bǔ)非違約方的主觀價(jià)值損失,而只有實(shí)際的繼續(xù)履行原合同約定的義務(wù),才能全面地實(shí)現(xiàn)非違約方的合同利益(包括主觀利益與客觀利益)。See Timothy J.Muris,Cost of Completion orDiminution in Market Value:The Relevance of Subjective Value,The Journal of Legal Studies, Vol.12,No.2(1983),p.381.從操作的角度講,客觀價(jià)值基礎(chǔ)具有簡(jiǎn)便易行的優(yōu)點(diǎn),但從公平的角度講,主觀價(jià)值基礎(chǔ)具有充分補(bǔ)償?shù)膬?yōu)點(diǎn)。但無(wú)論是客觀地確定還是主觀地確定,又都有其內(nèi)在的不足和局限。我們認(rèn)為,財(cái)產(chǎn)價(jià)值的確定不能采單一的主觀基礎(chǔ)或單一的客觀基礎(chǔ),而必須將二者結(jié)合起來(lái),既要考慮到現(xiàn)實(shí)的可操作性,又要考慮到補(bǔ)償?shù)某浞中?、公正性。征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的選擇也不能采取單一標(biāo)準(zhǔn),而應(yīng)是一種標(biāo)準(zhǔn)的組合,也就是說(shuō),將上述四種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)組合起來(lái),形成一個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系,使每一種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都發(fā)揮其優(yōu)點(diǎn)并相互配合,從而確定一個(gè)公正合理的補(bǔ)償額。

就市價(jià)補(bǔ)償而言,其價(jià)值確定的客觀性為其優(yōu)點(diǎn),但其一概不考慮主觀價(jià)值損失補(bǔ)償?shù)淖龇ㄒ嗖缓侠?。我們主?在整個(gè)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系中,市價(jià)補(bǔ)償應(yīng)作為一個(gè)基礎(chǔ)性的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮作用。實(shí)際上,重置成本補(bǔ)償和加成補(bǔ)償,都是在市價(jià)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上提出的一種補(bǔ)充性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。③雖然我們一直強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的體系而非單一的標(biāo)準(zhǔn),但我們?nèi)灾鲝?市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是最為基礎(chǔ)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)征收標(biāo)的的市價(jià)無(wú)法確定或者市價(jià)補(bǔ)償嚴(yán)重偏離補(bǔ)償?shù)耐耆院凸詴r(shí),則運(yùn)用重置成本補(bǔ)償或加成補(bǔ)償予以彌補(bǔ)。對(duì)于存在一個(gè)充分的公開市場(chǎng)的物品的征收,我們認(rèn)為運(yùn)用市價(jià)補(bǔ)償已經(jīng)足夠,因?yàn)檫@樣的物品具有充分的商品性、可交易性和可替代性,其所有人對(duì)這樣的財(cái)產(chǎn)往往未形成高度的依賴性或主觀性價(jià)值,因而給予其市場(chǎng)價(jià)值的征收補(bǔ)償,即可認(rèn)為是公正的、完全的。但對(duì)于市場(chǎng)化程度不高的其他物品的征收,則需要考慮主觀價(jià)值損失的補(bǔ)償。如對(duì)于某些具有特別使用價(jià)值的物品,因?yàn)樗腥艘呀?jīng)因其特殊的使用環(huán)境而對(duì)此物品具有了較高的主觀價(jià)值,若僅對(duì)其為市價(jià)補(bǔ)償,則明顯存在補(bǔ)償不足的問(wèn)題,于此情形則可以考慮適用加成補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),亦即在市價(jià)補(bǔ)償之外再額外地給予一定比例的加成補(bǔ)償。對(duì)于某些特定的征收標(biāo)的(如公務(wù)機(jī)關(guān)用房),雖然使用者本身并未形成主觀的依賴性價(jià)值,但由于其承載著特殊的公益功能,而這樣的公益需求又必須繼續(xù)給予滿足,因而就需要考慮重置成本補(bǔ)償或重建補(bǔ)償。對(duì)于一些季節(jié)性的農(nóng)作改良物,只考慮其收益價(jià)值補(bǔ)償即為已足,如對(duì)于一畝已耕種但尚未收獲的小麥的補(bǔ)償,只需要給予相應(yīng)畝產(chǎn)量小麥的收益價(jià)值補(bǔ)償即可。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“土地征收條例”第31條規(guī)定中,就農(nóng)作改良物的補(bǔ)償,即“按成熟時(shí)之孳息估定之”,實(shí)際上就是一種收益價(jià)值補(bǔ)償。

綜上所述,征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的選擇,應(yīng)以市價(jià)補(bǔ)償為基礎(chǔ),以其他補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為輔助,形成一個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的體系,使之滿足完全補(bǔ)償原則的要求。此種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系的建立,是我國(guó)未來(lái)的統(tǒng)一征收立法應(yīng)予考慮的。

(責(zé)任編輯:周文升wszhou66@126.com)

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1003—4145[2010]11—0135—05

2010-10-02

王洪平(1976-),山東平度人,煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院副教授,吉林大學(xué)法學(xué)院博士研究生;房紹坤(1962-),遼寧康平縣人,法學(xué)博士,煙臺(tái)大學(xué)校長(zhǎng)、教授,吉林大學(xué)博士生導(dǎo)師。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金資助項(xiàng)目“不動(dòng)產(chǎn)征收法律制度研究”(07BFX029)的階段性研究成果。