公民參與對推進(jìn)公共決策民主化的作用謅議
——以番禺垃圾焚燒廠事件為例

雷穎劍

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院， 廣東 廣州 510640)

一、 番禺垃圾焚燒廠項目發(fā)展始末

2009年2月至3月， 廣州多家媒報道： “備受關(guān)注的番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠經(jīng)過4年的籌備計劃于2010年建成使用。”番禺垃圾焚燒廠作為一項民心工程提到了番禺市政府的工作日程。9月， 陸續(xù)有市民提出質(zhì)疑， 有的痛陳“將來從亞洲第一大站——廣州新客站出來， 看到的是三根80米高的大煙囪， 不知大家有何感想!”有的則高呼“為了孩子， 我們不要垃圾焚燒帶出的二噁英！”

10月25日， 事件升級， 自發(fā)組織的居民分別在洛溪百佳超市、 麗江花園、 廣州碧桂園、 海龍灣等多個地點相繼簽名抗議， 反對修建垃圾焚燒發(fā)電廠。10月30日， 番禺區(qū)針對此事舉辦新聞發(fā)布會， 與會的6位專家一致對垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)的安全性和可靠性予以了充分肯定。但是， 專家的意見并未取得民眾的信任， 11月4日發(fā)布的， 由廣東省省情調(diào)研中心關(guān)于番禺區(qū)“生活垃圾焚燒發(fā)電廠”規(guī)劃建設(shè)民意調(diào)查報告顯示： 對有關(guān)部門的解釋， 高達(dá)92.5%的受訪居民表示“不信任， 周邊污染將會非常嚴(yán)重”， 高達(dá)97.1%的受訪居民不贊成在番禺區(qū)大石街會江村附近建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠， 有92.5%的受訪居民對有關(guān)部門政務(wù)信息公開方面表示“很不滿意”。11月21日， 中央電視臺“新聞?wù){(diào)查”播出節(jié)目《垃圾焚燒之惑》， 聚焦報道了番禺垃圾焚燒發(fā)電項目引發(fā)的爭議。

11月22日， 廣州市就番禺垃圾焚燒發(fā)電廠項目召開了新聞通報會， 稱番禺將開展垃圾處理全民大討論， 在充分尊重民意的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)決策。盡管有關(guān)部門一再表示“如果番禺生活垃圾焚燒發(fā)電項目的環(huán)評不過關(guān)， 或者大多數(shù)市民反對， 該項目不會動工?！钡侨匀粺o法阻止當(dāng)日番禺大石鎮(zhèn)近300名居民到市政府門前“散步”請愿。

11月30日， 省環(huán)保廳廳長李清表示， 番禺垃圾焚燒廠環(huán)評將由省環(huán)保廳執(zhí)行， 環(huán)保廳將就此問題進(jìn)行聽證， 作出審批決策后將向市民公示。12月10日下午， 番禺區(qū)就垃圾焚燒處理問題的計劃與思路與市民和媒體進(jìn)行座談。在介紹會上， 番禺區(qū)公布了《創(chuàng)建番禺垃圾處理文明區(qū)工作方案》和《番禺區(qū)垃圾分類收集綜合利用方案》征求意稿， 并從即日開展全民大討論， 在三個試點小區(qū)啟動推行垃圾分類。12月20日， 番禺區(qū)書記譚應(yīng)華表示， 番禺垃圾焚燒項目停止， 該事件暫告一段落， 此一消息經(jīng)媒體披露后， 引起社會各界的廣泛關(guān)注， 被贊譽為民意的勝利。

筆者首先在此厘清幾項基本概念， 本文所指的公共決策， 是指公共組織為完成某種公共目標(biāo)， 根據(jù)一定的情況和條件， 依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)在管理社會公共事務(wù)過程中所做的行為設(shè)計和抉擇過程， 它是公共管理的首要環(huán)節(jié)， 貫穿于整個公共管理過程的始終。所謂公共決策民主化， 是指公共組織在制定一項關(guān)系社會經(jīng)濟(jì)、 政治、 文化生活等重大事項的決策時以反映最廣大人民群眾的根本利益和要求為目的， 決策者能夠充分聽取社會各階層的意見， 保障廣大人民群眾和各種社會團(tuán)體以及政策研究組織能夠充分參與公共決策的過程， 并在決策系統(tǒng)及其運行中， 形成民主參與的機(jī)制、 程序及氣氛。所謂公民參與又叫公眾參與或公共參與， 是指有參與愿望的公民通過一定的途徑試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。它包括參與的主體、 參與的領(lǐng)域和參與的渠道三個基本要素。[1]

二、 博弈各方的內(nèi)在邏輯與外在表現(xiàn)

依數(shù)據(jù)顯示， 目前番禺日產(chǎn)垃圾量已經(jīng)上升至2000噸， 番禺區(qū)的所有垃圾填埋場將在2年內(nèi)被填滿， 建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠， 是能夠緩解“垃圾圍城”的一有效方式， 為此番禺區(qū)政府依據(jù)規(guī)劃， 將其安排在大石街會江村與鐘村鎮(zhèn)謝村交界處， 是政府依據(jù)現(xiàn)實情況所作出的一種公共決策。[2]但是， 政府卻忽略了， 環(huán)境問題特別是焚燒排放氣體其覆蓋范圍是難以控制的， 其勢必會觸及垃圾焚燒廠附近的廣大居民利益， 若離開他們的支持， 一定會寸步難行。這就決定了該項政策必須將公民參與置于公共決策之中， 不能再由政府單方面“閉門造車”， 完全自主決策。

反觀事件的始末， 筆者將進(jìn)一步探討此次番禺垃圾焚燒廠選址這個決策之中， 政府與公民以及相關(guān)公共組織在此次公共政策民主化中的內(nèi)在邏輯與外在表現(xiàn)。

(一)地方政府： 決策制定和決策執(zhí)行的組織載體

作為當(dāng)前中國傳統(tǒng)行政模式中的單一主體， 政府在很長時間里承載了政策制定、 政策執(zhí)行等職能。由于地方政府權(quán)威主要來源于上級， 從而使地方權(quán)威的合法性地位逐漸脫離了地方社會的基層政治經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)。這種“單軌政治”造成了地方政府在決策時傾向于滿足上級政府和本級政府的利益和要求， 而對社會利益漠視甚至忽略。這種制度性的缺陷將在很大程度上影響政府能否抱著更加開放、 更加包容的態(tài)度整合社會各主體的利益。

當(dāng)前我國政府急需改進(jìn)的是政府決策民主的缺乏、 科學(xué)機(jī)制的不暢及政府施政行為過于剛性。在本次事件中， 地方政府在一個相對封閉的主體環(huán)境之中作出番禺垃圾焚燒場的選址決策， 致使大多數(shù)番禺業(yè)主直到2009年9至10月媒體大篇幅報道后， 才知道身邊將建垃圾焚燒廠的消息。位于這一項目選址所在地的會江村多名村民表示， 政府部門從未就這一項目向他們征求意見。對此， 番禺區(qū)市政園林局副局長葉文認(rèn)為， 選址還未通過前的確“不可能去溝通”。而廣州市番禺區(qū)區(qū)長樓旭逵則坦承， 僅與“小范圍的人、 村民、 村長”有過溝通。在民意發(fā)酵期間， 亦有部分市民陸陸續(xù)續(xù)前往政府有關(guān)部門上訪表達(dá)意見， 卻受到冷遇。結(jié)果在錯過最佳時機(jī)后， 面對民意無法逆轉(zhuǎn)的情況下， 政府匆匆宣布停止該項目。政府在政策上的多次調(diào)整， 充分顯示出政府在決策制定和決策執(zhí)行上存在著嚴(yán)重不足。

(二)地方人民代表大會： 體制內(nèi)民眾利益整合和政府行為監(jiān)督的主體

當(dāng)前中國憲法規(guī)定， 人民代表大會制度是我國的根本政治制度， 在現(xiàn)行的政治體制設(shè)計中， 人民代表大會是各級地方權(quán)力機(jī)構(gòu)中的最高權(quán)力機(jī)關(guān)， 各級地方政府由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生并對它負(fù)責(zé)。同時它的各項職責(zé)當(dāng)中就包括： 撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令等。

11月4日， 番禺區(qū)政府的70多位番禺區(qū)人大代表視察了位于大石街會江村的垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃用地現(xiàn)場， 并且默許了這一選址， 稱其為“為民辦好事、 辦實事的民心工程”。[3]然而事實證明， 這項“眾望所歸”的“民心工程”背后卻是民心與民意的不認(rèn)同。

地方各級人民代表大會作為各地方社會民眾利益整合和組織化表達(dá)的一個平臺， 應(yīng)該成為民眾意見影響政府決策的一個重要通道， 但在接受央視《新聞?wù){(diào)查》節(jié)目采訪， 某一位番禺區(qū)人大代表卻說： “我沒有去與群眾溝通， 溝通應(yīng)該是政府的事情?！薄拔也挥门袛?， 政府會判斷?！薄拔覀冎饕际锹犝块T?！盵4]當(dāng)所有通道被阻塞時， 普通市民如果想繼續(xù)充分表達(dá)自己的意見， 只有采取其他方式。筆者認(rèn)為， 此次番禺垃圾焚燒廠選址事件雖然只是一起突發(fā)而具體的事件， 但其再次提醒社會： 要讓人大代表真正體現(xiàn)其制度安排中所具有的利益聚合和利益表達(dá)以及制度性政府監(jiān)督主體的原則功能， 讓其成為真正意義上體制內(nèi)民眾利益整合和政府行為監(jiān)督的主體。

此外還需一提的是番禺區(qū)政協(xié)， 在此次事件之中， 鮮有聽到或看見政協(xié)有相關(guān)的明顯舉動， 在缺乏實際表現(xiàn)的情況下， 筆者在此不展開討論。

(三)民眾： 社會治理和政府行為監(jiān)督的主體

改革開放30年來伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的成熟和公民社會的發(fā)展， 一批具有公民參與精神的知識分子和社會大眾已經(jīng)成長起來， 這種社會變遷要求社會體制應(yīng)有更大的包容性和開放性， 吸納公眾廣泛參與公共事務(wù)， 并成為決策運行的一個制度性監(jiān)督主體。

此次事件中， 廣州番禺區(qū)市民在沒有相關(guān)民間組織領(lǐng)導(dǎo)的情況下， 通過群發(fā)短信、 網(wǎng)絡(luò)及其他各種手段成功實現(xiàn)了自組織化， 并且通過和平、 理性的示威方式迫使政府做出讓步。在10月25日， 洛溪百佳超市、 麗江花園、 廣州碧桂園、 海龍灣等多個地點， 相繼有自發(fā)組織居民簽名抗議反對修建垃圾焚燒發(fā)電廠， 市民在政府的強(qiáng)硬態(tài)度前并未屈服。11月22日番禺大石鎮(zhèn)近300名居民因生活垃圾焚燒發(fā)電項目問題到市政府門前“散步”， 通過理性游行的努力最終使上級政府重視起該事件。事實證明， 公民參與是社會治理和政府行為監(jiān)督的有效形式， 對公共政策民主化進(jìn)程有重要的促進(jìn)作用。

另外， 市民還通過網(wǎng)絡(luò)及媒體， 將政府的某些部門和某些官員“人肉”后“曝光”在公眾面前， 在事件之中， 廣州市環(huán)衛(wèi)局原局長、 現(xiàn)任廣州市政府副秘書長呂志毅， 被網(wǎng)帖曝光與垃圾焚燒相關(guān)的利益集團(tuán)關(guān)系密切。網(wǎng)帖稱， 其弟呂志平是垃圾焚燒特許經(jīng)營方廣日集團(tuán)部門負(fù)責(zé)人， 其大學(xué)剛畢業(yè)的兒子則是垃圾焚燒項目投資商廣州環(huán)投公司的部門經(jīng)理(該消息未得到官方的明確證實)。接著， 又有市民向媒體稱廣日集團(tuán)送了兩輛車給原廣州市環(huán)衛(wèi)局領(lǐng)導(dǎo)使用。緊追其后， 又被指出， 此次負(fù)責(zé)番禺垃圾焚燒廠項目的廣日集團(tuán)獲得了25年城市生活垃圾終端處理特許經(jīng)營權(quán)， 如果廣州垃圾數(shù)量維持在每日1.2萬噸， 僅垃圾處理費補貼， 廣日集團(tuán)就可從廣州市政府獲得150億元， 平均下來， 番禺垃圾焚燒項目1年僅補貼就收入1.73億。一時間， “官商勾結(jié)”的質(zhì)疑接連不斷， 直接致使此次項目合法性與合理性受到重創(chuàng)， 輿論風(fēng)向立即逆轉(zhuǎn)。盡管有關(guān)呂副秘書長的懷疑最終未有明確證據(jù)證實， 但惡劣影響已經(jīng)造成， 更為嚴(yán)重的是， 垃圾焚燒項目背后利益鏈條被民眾認(rèn)為基本屬實， 社會一片嘩然。

三、 對于本次事件中公共政策民主化的思考

(一)完善政府的決策制定和決策執(zhí)行的程序， 適度及時的引入公民參與

筆者認(rèn)為， 伊始， 政府在政策制定時就應(yīng)該厘清本次政策的性質(zhì)， 確定好公民參與的范圍和時間。平心而論， 公民參與本無所謂好壞， 但是對不同政策性質(zhì)的正確判斷， 及早確定公民參與的深度和廣度， 將有助于政策的合理運行并讓公民參與最大限度的發(fā)揮積極作用。

在政策制定上， 政府應(yīng)多備候選方案， 以防萬一， 此次政府的表現(xiàn)恰恰說明了政府的準(zhǔn)備不足。在民眾反對政府決策時政府應(yīng)對不暢： 先公開表示早就定了這個選址； 后表示一切由環(huán)評說了算； 再表示大多數(shù)居民反對就不建； 接著表示將由全民公決； 然后由上級部門直接涉入； 最后擱置， 暫時更換為垃圾分類的政策。以上種種， 是在政策制定時就可以避免或者在舉辦聽證會時就應(yīng)予以解決的問題。

此外， 當(dāng)政府受到民眾質(zhì)疑時， 大可放寬心態(tài)， 放下身段， 思考民眾意見的合理性與可行性， 而非態(tài)度激烈， 死守立場。就事論事， 此次在番禺區(qū)垃圾焚燒廠的選址原先就有11個候選點， 假如目前江村的地點受到普遍質(zhì)疑時， 可以再對比其他10個地址， 是否存在更好的地點是可以論證的。除了項目選址可以討論外， 垃圾處理方式亦可商榷。此前被某些官員挖苦為“烏托邦”的垃圾分類， 到最后卻也得到政府推行和獎勵的承諾。在政府尊重民意的表態(tài)下， 居民自然會對番禺垃圾處理予以最大的配合與支持， 打開一條新路。[5]

最后， 除卻政府、 民眾以及眾多公共組織的表態(tài)， 更為需要的是縝密的措施細(xì)節(jié)和制度安排。番禺區(qū)出臺的《創(chuàng)建番禺垃圾處理文明區(qū)工作方案》和《番禺區(qū)垃圾分類收集綜合利用方案》征求意稿， 不能只停留在討論與試點， 更多的還是在不斷的摸索和總結(jié)中， 逐漸完善并形成一套設(shè)計合理、 行之有效的制度安排， 并以法律法規(guī)的形式頒布實施， 成為管理常態(tài)， 也許這才會是此次事件我們從中獲取的最大收益。

(二)落實人大監(jiān)督政府的職能， 廣泛吸取民眾意見， 并反饋政府

我國實行代議制民主， 公民通過間接選舉選出人民代表來代表自己實行管理社會公共事物的權(quán)利。人民代表大會是最高權(quán)力機(jī)關(guān)， 各級人民代表大會是公民間接參與公共事物的主要機(jī)構(gòu)與途徑， 是公民參政議政、 監(jiān)督政府的重要渠道。憲法規(guī)定全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)， 各級地方人大是各級地方的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。人大對各級政府有監(jiān)督罷免的權(quán)力， 各級政府向各級人大負(fù)責(zé)。這樣的法律地位決定人大的至高性和獨立性， 而現(xiàn)實中的人大卻并非如此。

造成此種現(xiàn)象的原因是多方面的， 此次番禺焚燒廠項目中， 政府長期處于強(qiáng)勢地位， 在強(qiáng)力政治的主導(dǎo)下， 人大在政策制定時甚少參與， 聲音微弱， 權(quán)力不斷被弱化， 更有甚者， 像此次事件中的人大代表未做深入廣泛的調(diào)研， 未履行其責(zé)任和義務(wù)， 就一面倒向政府， 不能公正地行使監(jiān)督政府的權(quán)力。

可以預(yù)見， 在未來的工作中要改變這一局面， 必定任重而道遠(yuǎn)。這需要黨和政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念， 放開渠道， 讓人大能夠真真切切深入社會， 細(xì)致調(diào)研， 將一手民意整合處理， 代表民意。同時， 虛懷若谷， 廣納善言， 將能夠代表民意的反饋吸收到政策調(diào)整之中。而其背后對人大代表素質(zhì)的提高、 合理人大代表的人員構(gòu)成、 完善人大的運行機(jī)制、 開拓人大與公民之間的互動渠道等人大自我完善的“一攬子”工作仍需不斷加強(qiáng)， 設(shè)入工作日程之中。

(三)開拓渠道擴(kuò)大公民有序參與， 充分發(fā)揮民間智慧

反觀當(dāng)前， 發(fā)達(dá)國家的政府決策實踐已經(jīng)表明， 不論是在聯(lián)邦政府的層面還是在州及各級地方政府層面， 無論是對公共管理者而言還是對公民個人而言， 公民參與都是非常重要的。在決策制定中， 適度的公民參與既是民主政治發(fā)展的需要， 也是保證決策質(zhì)量和決策有效執(zhí)行的需要。相反， 我國的各級政府及其管理者對公共決策中公民的參與認(rèn)識存在誤區(qū)， 長期以強(qiáng)勢的姿態(tài)、 集中和等級制來保證政策的貫徹執(zhí)行。這種單一粗暴的方式在當(dāng)前社會中備受詬病， 之后也往往會帶來種種惡果， 盡管從短期來看， 也許會帶來一定的收益， 但是接踵而來的是未來一系列的社會問題——急速增加的治理成本、 民眾對政府的不信任、 社會資本流失等種種惡果， 也許當(dāng)公共管理者沉醉于當(dāng)前的勝利時， 社會每一次都給予了他們最為沉重的報復(fù)。

此次番禺垃圾焚燒廠項目中， 市民以其理性的態(tài)度和行為有力的推動事態(tài)的發(fā)展， 同時， 政府也抱著相對開明的態(tài)度逐步接納了公眾的意見， 在有序的政治過程中完成了一次“轉(zhuǎn)身”。可以說， 此次事件是中國公民有序參與公共政策， 充分發(fā)揮民間智慧的一件經(jīng)典案例。

中國是社會主義國家， 人民是國家的主人， 政府不應(yīng)脫離于人民， 換言之， 政府應(yīng)與人民一起擔(dān)負(fù)治理國家公共事務(wù)的責(zé)任。公民有序參與行政決策過程是當(dāng)代民主政治發(fā)展的要求， 也是行政決策民主化得以實現(xiàn)的一種具體形式。中共十七大報告指出“堅持國家一切權(quán)力屬于人民， 從各個層次、 各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與， 最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、 管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)……”。有序的公民政治參與， 正是指公民在遵循憲法和法律所規(guī)定的公民民主權(quán)利的前提下， 通過自主、 理性的方式并按照一定的程序或秩序去直接或間接地影響政府決策和政治生活的政治行為?？梢哉f， 公民在行政決策中的有序參與是當(dāng)代民主政治發(fā)展的要求， 是實現(xiàn)民主政治制度的一種具體形式。擴(kuò)大公民有序政治參與， 是中國民主發(fā)展的總體趨向。

總之， 在當(dāng)前中國社會的轉(zhuǎn)型時期， 政府必須正視市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民社會成長帶來的巨大社會變遷， 正視政策運行過程中的公民參與， 同時， 公民亦需不斷提高自我素質(zhì)， 積極適度有序參與到社會公共政策事務(wù)中， 合理維護(hù)自身合法權(quán)益。這不僅有利于公共政策民主化， 更有利于社會健康發(fā)展， 和諧進(jìn)步。

參考文獻(xiàn)：

[1] 俞可平. 公民參與的幾個理論問題 [N]. 學(xué)習(xí)時報， 2006-12-18(05).

[2] 阮劍華， 劉正旭. 番禺建垃圾焚燒廠 相關(guān)負(fù)責(zé)人稱“環(huán)評正在進(jìn)行” [EB/OL]. (2009-11-27)[2009-12-20] http： //news. dayoo. com/zhongshan/200911/27/73605_100466349. htm.

[3] 丁山海. 建垃圾焚燒發(fā)電廠是民心工程 [EB/OL]. (2009-11-5)[2009-12-05] http: //www.pyb.com.cn/nod-15/rad-42/2009/11/05/11257384572080shtm.

[4] 中央電視臺. 垃圾焚燒之惑 [EB/OL]. (2009-11-21) [2009-12-23] http： //space. tv. cctv. com/article/ARTI1258939257643229.

[5] 李立志. 番禺新增6個垃圾分類試點增配200個分類回收桶 [EB/OL]. (2010-01-08) [2010-01-18] http://new.dagoo/guangzhou 20/001/08/73437-11721801.htm.