1949年前我國廣播法規(guī)的 “平衡”理念分析

肖燕雄

(湖南師范大學 新聞與傳播學院，湖南 長沙 410081)

權利(力)平衡論被我國一些行政法學家認為是行政法規(guī)的理論基礎，其主要觀點有：第一，平衡是指矛盾雙方在力量相抵后保持一種相對靜止的狀態(tài)。第二，既然是相抵，則必然是一種制約，即行政權力與相對人權利的相互制約，通過制約從而實現一種動態(tài)平衡，實現行政主體與相對人之間的公平。第三，平衡論認為，行政權力直接或間接來源于公民權利，權力是權利的一種特殊形式。行政權一旦形成，便同公民權利結成一種既相互依存又相互對立的關系。行政法既要保障行政管理的有效實施，又要防止行政權力濫用或違法行使。行政機關的權力和相對方的權利應保持總體平衡。[1]

傳媒法屬于行政法規(guī)。在傳媒法中，權利(力)平衡方涉及政府、媒體創(chuàng)辦者與經營者、媒體消費者(受眾)、廣告商。本文以平衡理論為分析工具，針對我國現代主要的廣播法規(guī)，逐一考察其中不同行政主體、行政相對方或相對人所享有或被賦予的權利(力)狀況，并試作簡單的縱向比較。

一、北洋政府的無線電及無線廣播管理法規(guī)

我國的廣播事業(yè)開始于無線電通信技術伴隨帝國主義列強的入侵而傳入我國之時，故帶有很強的政治色彩和民族主義因素。

據有關史料記載，我國使用無線電報始于清朝末年。1905年(光緒十一年)秋，北洋大臣袁世凱購置無線電收發(fā)報機，分別安裝在北京、天津、保定和北洋海軍的艦艇上，用于溝通軍事情報。由于無線電通信技術一開始是用于軍事的，所以政府對其的管理十分嚴厲。1915年，北洋政府頒布了我國歷史上第一個涉及無線電的法令《電信條例》，它規(guī)定：無線電器材屬軍事用品，非經陸軍部特別許可不得自由輸入我國；未經中國政府有關當局批準，也不允許外國在中國境內私自設立無線電臺，擅自收發(fā)無線電報。

《電信條例》對無線電器材的這一屬性劃分體現出政府一種謹慎的防御心理。在幾千年的封建社會里，統(tǒng)治者對思想的鉗制是很嚴厲的，當意識到信息有了自由流通的渠道時，他們習慣性運用的手段就是“堵”。至于對這一新技術的建設性研究和管理則排在次要位置，甚至在最初并未納入他們的思考范圍。也就是說，當時的統(tǒng)治者本能地用一種防御性的法規(guī)來阻止尚未本土化的新技術的發(fā)展。

無線電廣播出現后，北洋政府并沒有意識到從無線電報到無線電廣播是科學技術的又一次飛躍，他們對新出現的現代傳播媒介的管理相沿以習，把廣播電臺與用于通信聯絡的無線電臺等同看待。1923年1月23日晚8時，奧斯邦電臺正式播音，它是中國境內最早的無線廣播電臺。可是該電臺剛剛問世就被北洋政府交通部下令取締，理由是它違反了《電信條例》。1923年4月該電臺停止播音。奧斯邦電臺之后，美國開洛公司(Kellogg Co.)上海分公司創(chuàng)辦的開洛廣播電臺也受到了相同的待遇，由此加強并鞏固了《電信條例》誕生以來政府一以貫之的管理原則。

奧斯邦電臺出現后，人們把廣播叫做“空中傳音”。神奇的“空中傳音”引發(fā)了上海租界里中外聽眾的“無線電熱”，收音機的人均擁有量迅速上升。無線電這一新技術因其信息傳遞的快捷性而有著強大的生命力和吸引力，尤其對于一個傳播相對落后、信息相對閉塞的地區(qū)而言更是如此。而且，早期的廣播節(jié)目多為新聞和娛樂節(jié)目，這對于豐富民眾生活、開拓人們視野有很大的幫助，它畢竟不同于那種赤裸裸的軍事侵略和經濟掠奪。另外，外商經營廣播電臺的目的多數是為了推銷無線電器材，對于他們而言這是賺錢的好機會，因為市場需求旺盛，廣播媒介的興盛更多地是經濟行為而非政治行為的結果。如果說《電信條例》頒布時因為與之相伴的是外敵入侵，所以確實需要將無線電主權擺在首位的話，那么此時新技術本身已經展現出它的一些優(yōu)勢與特征，表明它也可以是中性的。但是，面對新技術的恐懼感和面對外來信息慣有的抵抗心理，使得北洋政府當局在新興媒體面前不可能與時俱進。

在外商辦廣播的影響下，中國政府和民營企業(yè)也開始涉足廣播領域，而相關法規(guī)政策的制定也伴隨著這種實踐一步步成熟、完善起來。交通部從屢次查禁廣播電臺的經歷中逐步認識到，播送新聞和音樂的廣播電臺畢竟不同于一般的無線電臺，收音機也不同于無線電收發(fā)報機，所以他們開始籌備新的法令?；I備的舉措之一就是開展討論。當時關于制定無線電廣播法令的討論主要集中在廣播電臺究竟是官辦還是商辦，收音機是自由出售還是委托專賣，是征收廣播(收聽)費還是征收各種執(zhí)照費等幾個問題上。討論的結果是，1924年8月北洋政府交通部頒發(fā)了《關于裝用廣播無線電接收機的暫行規(guī)則》，這是中國歷史上第一個關于無線電廣播的法令。

《暫行規(guī)則》的一些條款仍然是依照《電信條例》而制定的，但基本精神已有所改變。它規(guī)定裝用接收機必須由交通部核準，領取執(zhí)照；還規(guī)定了什么區(qū)域、什么人、在什么條件下、可以收聽什么節(jié)目以及執(zhí)照費等內容，中國公民、華僑、外國人都在允許收聽之列。由此可以看出，北洋政府對待無線電廣播的態(tài)度已經由無條件取締改為有條件限制，建立廣播電臺和出售、安裝收音機再也不是違法之事，因為有條件允許裝用接收機自然是默許了廣播電臺的存在。另外，該規(guī)則還明文規(guī)定允許外國人安裝收音機，對外商設立廣播電臺也采取了默許的態(tài)度。可見政府的態(tài)度已經由全“堵”改變?yōu)橛袟l件地“放”，這顯然是對實際狀況有了一定的了解之后的適時之舉。

北洋政府交通部在擬定關于無線電廣播法令的同時甚至之前，就開始醞釀籌建官辦廣播電臺，因為他們清楚，在允許收聽的情況下一定要有自己的“聲音”。但是由于當時各派軍閥割據，建臺之事一再受阻。只有奉系軍閥于1923年在哈爾濱建立了我國自辦的第一座廣播電臺，并建立了東北無線電監(jiān)督處來管理廣播事業(yè)。此外，1926年頒發(fā)的《無線電廣播條例》、《專設廣播無線電收聽器規(guī)則》和《運銷廣播無線電收聽器規(guī)則》這三個無線電廣播法規(guī)，比兩年前交通部公布的《暫行規(guī)則》已稍趨完備和嚴苛，它明確規(guī)定任何人或任何機關不得在東三省內私運、私售或私設任何無線電機器并經營廣播無線電事業(yè)。不同于《暫行規(guī)則》的默許態(tài)度，廣播國有國營色彩十分明顯。當然，這一法規(guī)只在一定范圍內付諸實施。

二、南京國民政府的廣播管理法規(guī)

1927年，蔣介石、汪精衛(wèi)相繼發(fā)動“四·一二”、“七·一五”政變，國共合作破裂，軍閥混戰(zhàn)結束，國民黨政權在全國建立了相對統(tǒng)一的統(tǒng)治。為了宣傳的需要，國民黨政府十分重視對無線電廣播的控制。1928年7月，國民黨政府的建設委員會設立無線電管理處。8月1日，國民黨的中央廣播電臺在南京開播。12月，建設委員會公布《中華民國廣播無線電臺條例》，后又公布《無線電收音機登記暫行規(guī)則》。但是，一直以來無線電事業(yè)都是交通部的管轄范圍，建設委員會的此番舉動使兩者發(fā)生沖突。后來，國民黨三屆二次會議決定無線電事業(yè)歸由交通部管理。1930年，交通部公布《裝設廣播無線電收音機登記暫行規(guī)則》。這些法規(guī)與北洋政府的法規(guī)比起來要完備許多，具體體現在：

其一，在廣播電臺的創(chuàng)辦管理和內容管理上，國民黨政府對于無線電廣播的認識較北洋政府深刻了很多。《中華民國廣播無線電臺條例》對廣播電臺的所有權和節(jié)目內容兩個最基本的方面都作了規(guī)定，管理上初顯系統(tǒng)性。在所有權方面，該條例第三條規(guī)定：“廣播電臺得由中華民國政府機關公眾或私人團體或私人設立，但事前須經國民政府建設委員無線電管理處之特許，違者由當地負責機關制止其設立”，交通部公布的有關法令也允許公私團體和個人經營廣播電臺。在節(jié)目內容方面，該條例規(guī)定：“廣播電臺不得廣播一切違背黨義、危害治安、有傷風化之一切事項，違者送交法庭訊辦”，“政府如有緊急事件須即廣播者，私家廣播電臺應為盡先廣播，不得拒絕，但得酌量收費?！边@表明政府允許民營電臺的存在；節(jié)目內容方面的限制，除了強制性宣傳和不得違背黨義外，其多數是在情在理的，也與西方國家商業(yè)電臺“必須傳送”公益信息的原則相符。1929年，交通部無線電報話管理處擬定的《廣播無線電臺機器裝備使用暫行章程》規(guī)定：“廣播無線電臺播音節(jié)目之傳單或刊登新聞紙上之公告，應先期匯呈交通部或交通部無線電報話管理處?！边@進一步說明，國民黨政府在電臺所有權放開的基礎上，在內容管理上的控制愈趨加強，即采取了嚴厲的新聞預防手段——事前檢查制度。

其二，允許商業(yè)電臺存在，制定保障商業(yè)活動的條款?！吨腥A民國廣播無線電臺條例》將廣播無線電臺分為“經費完全自給”和“以營業(yè)為目的”兩種，前者不再向聽戶征收收聽費，收執(zhí)照費四十元；后者須向本地領有收音機執(zhí)照的聽戶征收收聽費，收執(zhí)照費一百元。并且規(guī)定廣播電臺可以播出商業(yè)廣告，收取廣告費，但不得逾每日廣播時間十分之一。為保障電臺經費，早期的上海電臺由聽眾組織播音會，交納會費資助電臺，電臺則按播音會要求播送節(jié)目。開洛電臺曾由外國聽眾組織的中國播音會(CBA)和中國聽眾組織的中國播音協會(BAC)兩個聽眾組織出資點播節(jié)目，以維持電臺的開支。這種做法一直延續(xù)到亞美電臺成立后的一段時間。后來由于廣播電臺和收音機的增多，不交會費同樣可以收聽節(jié)目，統(tǒng)一收費點播節(jié)目的做法行不通了，聽眾組織即自行解體，代之而起的是電臺以出賣播音時間為客商做廣告的經營方法。此后，中小資本家認為辦廣播有利可圖，紛紛購機設臺，替客商做廣告以盈得利潤。而且，廣播電臺還可以按照無線電品營業(yè)規(guī)則，兼營租售收音機件之商業(yè)。這些都是廣播法規(guī)先進理念的直接體現，有其可稱道之處。因為商業(yè)電臺業(yè)主是廣播事業(yè)中一個不可忽視的利益主體，其商業(yè)活動應是結構性合法活動，他們的利益必須受到法律的保障。

由于政策法規(guī)的允許，20世紀20年代末、30年代初，我國出現了一批民營廣播電臺，其中半數以上集中在上海一地。民營臺大致有教育性廣播電臺、宗教性廣播電臺和商業(yè)性廣播電臺三種。它們的內容多為科學、宗教和娛樂性節(jié)目，而距離政治較遠。尤其是商業(yè)電臺，它們多依靠廣告收入維持。因此，為了吸引聽眾，廣播節(jié)目內容也愈加強調娛樂傾向，娛樂節(jié)目播出時間要占全天播音時間的85%以上，其中評彈占到第一位，其次為中西音樂、申曲(滬劇前身)、滑稽戲、故事等，甚至經常播出一些迎合小市民低級趣味的污穢俚俗的灘簧、滑稽之類的節(jié)目，而其原來的使命——傳遞新聞已經成了附屬品。當然，其中政府對意識形態(tài)節(jié)目的嚴厲管制也是出現這種現象的誘因之一。

1931年，日本帝國主義發(fā)動了“九·一八”事變，蔣介石政府采取不抵抗政策，而實際上將矛頭指向共產黨，宣傳上的控制變得更為嚴厲，試圖把廣播電臺都變成自己的喉舌。

這首先體現在對外商臺的限制上。1932年11月，交通部公布《民營廣播無線電臺暫行取締規(guī)則》，它規(guī)定：“凡中華民國之公民，完全華商之公司，經在民國政府立案之學校、團體或其他合法之組織，得在中國境內設立廣播電臺，但須呈交交通部領得許可證后始得裝置。其非完全華商之公司及非完全華人國籍之團體，須經在國民政府注冊領有注冊證書者，始得請領許可證在中國境內設立廣播電臺?！倍鋵嶋H的做法是，逐步取締當時外商所辦的廣播電臺，多以收購、“收歸部辦”的方式實現其目的。隨著日本帝國主義對中國侵略的加深，列強各國對在華利益愈加關注。在此背景下，國民黨政府考慮得更多的是外商辦臺引發(fā)的政治性問題，認為他們“在平時固僅以牟利，非常時期則陰為間諜，不僅妨礙我國播音領空之主權而已”，若不從速“先行收回或撤銷國境內外人所設之電臺，恐將接踵設臺，以巨大電力擾亂我中央電臺與公營民營電臺之播音，并以之作不利我之宣傳，勢將無法制止或干涉?！?937年，國民黨中央常務委員會第39次會議通過《廣播教育實施辦法》，明文規(guī)定：“絕對禁止外國人在中國境內設立廣播電臺”。拿《民營廣播無線電臺暫行取締規(guī)則》、《廣播教育實施辦法》與幾年前的《中華民國廣播無線電臺條例》對照，南京政府在對待商業(yè)電臺的問題上體現了內外有別的政策。

其次，通過加強對節(jié)目內容的管制來限制民營臺等非官辦電臺的發(fā)展。1936年，國民黨政府成立中央執(zhí)行委員會廣播事業(yè)指導委員會(簡稱中央廣播事業(yè)指導委員會)，該委員會由中廣處、宣傳部、交通部、教育部、內政部等國民黨黨政機關部門組成，由陳果夫任主任委員，是國民黨管理全國廣播事業(yè)的決策機構。10月，交通部公布了該委員會第4次會議通過的《指導全國廣播電臺播送節(jié)目辦法》，這標志著國民黨政府開始以法律形式著重從廣播節(jié)目的內容上控制廣播電臺。1937年，繼上述《辦法》之后，交通部又公布了《民營廣播電臺違背<指導播送節(jié)目辦法>之處分簡則》和《播音節(jié)目內容審查標準》。這些法令明確規(guī)定：廣播電臺每天的播音節(jié)目從種類、播送時間到標題、擔任人員姓名都應預先呈交中央廣播事業(yè)指導委員會審閱；各廣播電臺播音節(jié)目的時間內必須按交通部的規(guī)定轉播中央廣播電臺的播音，無轉播設備者屆時停播。另外，中央廣播事業(yè)指導委員會制定的《教育節(jié)目材料標準》還就新聞類節(jié)目規(guī)定：“國內外重要新聞均根據中央社稿或采用當地報紙上的‘中央社電’或收錄中央電臺之廣播新聞”，要求重要新聞高度一致化。1928年《中華民國廣播無線電臺條例》中的“必須傳送”原則到這時演變?yōu)椤督逃?jié)目材料標準》中嚴苛的新聞統(tǒng)制政策，從一種信息必須得以廣播而變?yōu)橹荒軓V播一種信息。這樣一來，節(jié)目審查的主要對象實際上就是娛樂節(jié)目。雖然法令明文規(guī)定禁止播送違反善良風俗、宣傳迷信、詞句猥褻的故事、歌曲、唱詞，但實際上在審查中，一些充滿低級趣味的娛樂稿件，如《四大美人》、《月下幽情》等都得到許可，而制止得最為嚴重的反而是《救亡進行曲》、《中國人不打中國人》等反對內戰(zhàn)、奮起抗日的歌曲，這與此時國民黨政府為了鉗制公眾輿論，鎮(zhèn)壓進步的、革命的新聞出版活動而實施的嚴苛的新聞出版檢查制度是一脈相承的。與8年前的《廣播無線電臺機器裝備使用暫行章程》比較，《民營廣播電臺違背<指導播送節(jié)目辦法>之處分簡則》和《播音節(jié)目內容審查標準》完善并發(fā)展了南京政府的廣播內容事先檢查制度，可謂深文周納，詳盡賅備。自中央廣播事業(yè)指導委員會成立至抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)前的一年多時間里，民營廣播電臺被撤銷9座，暫停播音4座，受警告處分3座。

抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)后，各方利益集團進入一種緊張的對抗狀態(tài)，各方的價值取向都單一地體現在維護自身的利益上。在國統(tǒng)區(qū)，國民黨政府一方面加強戰(zhàn)時廣播的宣傳力度，抗御日本侵略者的廣播宣傳，另一方面積極反共，利用法規(guī)和一些非法手段試圖干擾、破壞、取締共產黨的廣播電臺；在淪陷區(qū)，日本帝國主義掌握了廣播事業(yè)的領導權，進行奴化宣傳；在解放區(qū)，共產黨積極建設自己的廣播事業(yè)，進行抗日宣傳。戰(zhàn)時廣播管理呈現為一片混亂狀態(tài)。

日本帝國主義投降以后，解放戰(zhàn)爭開始。國民黨政府先是積極接收日偽廣播電臺，接著，1946年交通部公布《廣播無線電臺設置規(guī)則》，將廣播電臺分為三類：交通部所辦的國營廣播電臺，其他政府機關所辦的公營廣播電臺和中華民國公民或正式立案完全華人組織設置之公司、廠商、學校、團體所設的民營廣播電臺，而外籍機關人民、非完全華人組織設置的公司、廠商、學校、團體一律不準在中國境內設立廣播電臺。此規(guī)則雖然允許民間辦廣播電臺，但是卻從電臺的設置、分布、數量、發(fā)射功率以及廣播內容等多方面加以種種限制。比如，國民黨官辦電臺1個臺可以使用3個頻率，而民營臺20多家卻只能使用15個頻率，只能輪換播音。于是，民營臺在此打擊下變得一蹶不振。但也有在夾縫中求生存者。從1946年8月起，上海市電信局陸續(xù)批準23座民營電臺播音，同年10月11日，上海市民營廣播電臺同業(yè)公會成立，除此之外的民營電臺均在被取締之列。即使是這樣，國民政府上海市電信局、淞滬警備司令部和市警察局三方仍然多次采取聯合行動查封“非法電臺”。1948年10月，國民政府國防部以“戡亂”宣傳需要為名，準許上海16座“軍營”電臺播音，將“非法電臺”合法化。除了“建臺”方面的限制外，國民黨政府還在“收聽”方面加以限制。1948年，交通部修正公布《廣播無線電收音機登記規(guī)則》，設立十分繁瑣的登記程序，并且多次下令禁止收聽解放區(qū)的廣播。

由此可以看出，自1927年的《中華民國廣播無線電臺條例》開始，國民黨政府就試圖限制官辦電臺之外的聲音，直至絕對禁止外臺和嚴格限制民營臺，管制愈演愈烈。具體而言，在所有權上，外商電臺在1937年后被明文禁止，而民營電臺一直是被允許的，這多少體現出國民黨政府的資本主義體制下的媒體運營色彩；在節(jié)目內容上，管制一直很嚴苛，對于非官辦電臺而言，幾乎只有娛樂性的內容是被允許的，因為他們多數為商業(yè)性質的電臺，廣告收入直接關乎他們的存亡，所以低俗煽情的內容成為主打，而在政治上他們基本上處于失語狀態(tài)，甚至主打的娛樂性內容也常常成為官方管制政治內容的突破口。至于對那些政治上對立的聲音(如中國共產黨電臺)更是不惜以非法手段(如任意而為的新聞檢查)消滅之，其對廣播的管制與對報紙的管制并無二致。[2]

綜觀上述兩段時期的廣播事業(yè)，其社會歷史環(huán)境的最大特點是不穩(wěn)定。外敵入侵、軍閥混戰(zhàn)、國共分裂、抗日救亡、內戰(zhàn)爆發(fā)，各種力量此起彼伏，政治整體始終都在未形成或未穩(wěn)固之中。依照一方的威權統(tǒng)治而訂立的規(guī)則雖然得以頒行一段時間，但威權不夠或未達之處，必然受到其他方的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)表現在各方的各自為政上。這種挑戰(zhàn)不是一個整體內部各組成部分之間相互利益沖突或轉讓的表現，而是各個不同整體間的斗爭。此時，政治上非整體狀態(tài)必然表現為行政法規(guī)中行政權力的撕裂和行政主體針對相對方的霸權狀態(tài)(戰(zhàn)時傳播政策就是其典型)。博登海默認為，法律是正義和秩序的結合體，這里的正義和秩序都是對一個整體而言的。[3]在一定范圍內，如果還存在多個利益整體，并且彼此無法共同商討，那么必然不能形成超越各方的價值追求，法律的秩序就無法誕生，就不能保證一部整體法的出現，即權利(力)的平衡無法實現。

具體而言，在上述廣播法規(guī)中，平衡理念的弱化主要表現在：第一，政府在廣播中的權力過于強大，宣傳壓倒一切，媒體內容處在黨國的絕對控制之下，新聞檢查手段用到極致；第二，沒有法律條款明示鼓勵和保護公平競爭，即使一直允許民營廣播存在，它也始終處于弱勢；第三，作為傳播的一方，甚至是主要的一方，廣播消費者(聽眾)的權益保障內容付諸闕如。但是，還不至于說其缺失平衡理念，雖然這種理念是在若有若無間。如畢竟基本上給予民營商業(yè)臺的存在空間(雖然有時是“字面上”的)，承認商業(yè)臺依靠廣告贏利的合理性?，F在回過頭去研究1949年前的廣播法規(guī)時，一則必須設身處地地體察其非“整體”狀態(tài)下的失衡性，二則要深加苛責這種失衡特性。因為，上文分析的非“平衡”狀態(tài)法規(guī)并不是全部處于戰(zhàn)爭時期，特別不全是在八年抗戰(zhàn)時期，而戰(zhàn)時新聞制度是可以作為例外存在的。

我國現代廣播法規(guī)中的平衡觀念未能很好形成，除了上文所分析的“整體”撕裂問題外，還因為：其一，廣播媒體作為一種新興傳播手段，其技術力量尚未引起人們的足夠重視，加之統(tǒng)治者的舊有傳播觀念的阻滯，法律制定者未充分掂量不同主體的權利要求；其二，雖然政府與電臺的民營方似乎達成統(tǒng)一追求，但是后者因為商業(yè)利益的驅動而在內容上一而再再而三的出位表現，使得法規(guī)制定者濃墨重彩地限制節(jié)目內容有了“正當”的口實，而一如上文所述，真正限制的卻又不主要是純娛樂節(jié)目。于此可見，法律的完善還需要一個多方成熟的過程。

[參考文獻]

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