“市管縣”的困境與“省管縣”改革的可行性研究

張鐵軍,韓 勇

(1.中共寧夏區(qū)委黨校,銀川 750021;2.寧夏大學發(fā)展規(guī)劃處,銀川 750000)

“市管縣”的困境與“省管縣”改革的可行性研究

張鐵軍1,韓 勇2

(1.中共寧夏區(qū)委黨校,銀川 750021;2.寧夏大學發(fā)展規(guī)劃處,銀川 750000)

隨著經濟社會的發(fā)展,“市管縣”體制已越來越明顯地呈現(xiàn)出各種弊端,與此同時,“省管縣”改革已越來越受到社會各界的關注,并在不少地方開始試行。推進“省管縣”改革應以經濟和財政領域的強縣擴權和縣財省管為突破口,以行政區(qū)劃調整為前提,以明確省、市、縣的職責權限為關鍵。

市管縣;省管縣;體制改革

一、我國“市管縣”體制的形成過程

中國地方政制始于秦代。秦滅六國,“分天下為郡縣”,對國家分層級進行治理。以后歷代不論地方政府的名稱和層級如何演變,都未能脫離郡縣制的基本模式。

中華人民共和國成立以前,民國時期除實行省、縣兩級地方制度外,還首創(chuàng)了市制,將市定為“行政區(qū)域”。最早設立的是廣州市,于 1921年設市政廳,辦理市政。此后,民國各地陸續(xù)設市,分為兩種:一為直隸行政院之市,稱直轄市;一為隸屬省政府之市。前者地位同省,后者地位同縣[1]。

我國當前所實行的“市管縣”體制,是新中國成立以后不久,為發(fā)揮中心城市在經濟建設中的聚集效應和輻射作用,同時也有利于保證城市蔬菜等副食品的供應、完善城市功能而逐步建立的。1958年河北省撤銷天津地區(qū),將其所管轄的縣劃歸天津市管理,從而開創(chuàng)了“市管縣”的先河;此后無錫、常州、北京、上海等大中城市自發(fā)跟進,到 1958年年底,全國已有 29個市管轄 120個縣級單位。1959年 12月,第二屆全國人大常委會通過了《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》,認可了這一體制并在全國迅速推廣開來。僅一年的時間,全國已有 52個市領導 243個縣,約占全國縣建制總數(shù)的 1/8[2]。

改革開放初期,由于城鄉(xiāng)分割、生產重復、流通堵塞、互相牽制等情況,嚴重阻礙了經濟發(fā)展。1982年,遼寧省率先試點“市管縣”體制,同年中共中央 51號文件《關于改革地區(qū)體制,實行市管縣的通知》作出“改革地區(qū)體制,推行市領導縣體制”的決定,并以江蘇為試點,撤銷江蘇省所有地區(qū),地區(qū)所轄各縣劃歸 11個市領導。1983年 2月 15日,中共中央、國務院發(fā)出《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》,要求“積極實行地、市合并”。1999年,中共中央、國務院發(fā)出《關于地方政府機構改革的意見》中進一步明確:“與地級市并存一地的地區(qū),實行地市合并;與縣級市并存的地區(qū),所在市(縣)達到地級市標準的,撤銷地區(qū)建制,設立地級市,實行市領導縣體制;其余地區(qū)建制也要逐步撤銷,原地區(qū)所轄縣改由附近地級市領導或由省直轄,縣級市由省委托地級市代管?！钡胤叫姓芾韺哟斡稍瓉淼摹笆　h—鄉(xiāng)”三級,變成“省—地級市—縣 (縣級市)—鄉(xiāng) (鎮(zhèn))”四級。截至 2006年,全國共有 333個地級行政機構,其中地級市 283個,下轄2 007個縣 (包括縣級市、自治縣、旗等)[3],“市管縣”體制成為我國當前地方行政管理的基本體制。

二、當前“市管縣”體制呈現(xiàn)諸多困境

“市管縣”體制在實施之初產生了積極的效應,對密切城鄉(xiāng)關系、加強城鄉(xiāng)合作、促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展確實起到了一定的促進作用。然而,隨著經濟體制改革的深入和市場經濟不斷深化,呈現(xiàn)出諸多困境。

1.小馬拉大車,加劇城鄉(xiāng)差距。“市管縣”的初衷之一是要利用中心城市的優(yōu)勢地位拉動所轄縣的經濟發(fā)展,從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展,進而縮小城鄉(xiāng)差距。而實踐中,很多地級市本身就遇到諸多瓶頸和障礙,本身無力也無法帶動縣的發(fā)展。目前存在的“地級市”分為三種:一是地市合并型,即具有相當經濟實力的省轄地級市與地區(qū)行署合并,用市政府取代原來的行署;二是升級合并型,即將一般的縣級市升格為地級市;三是縣改市型,即將新設的縣改市升格為地級市。這其中除了少數(shù)本身工業(yè)比較發(fā)達的“地市合并型”城市帶動力量較強外,其他地級市自身經濟多以農業(yè)為主,二三產業(yè)不夠發(fā)達,很難有力量來幫助縣鄉(xiāng)的發(fā)展。在發(fā)展過程中,地級市從自身角度出發(fā),優(yōu)先解決城市迫切需要解決的問題,忽略了縣鄉(xiāng)的發(fā)展;更有甚者,視縣為附屬行政單位,要求縣的經濟發(fā)展從屬于市區(qū)經濟發(fā)展的需要,大量存在侵占縣及農村地區(qū)利益的現(xiàn)象。“市管縣”不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差距,反而加劇了市縣之間、城鄉(xiāng)之間的矛盾與差距。

2.市縣爭利,加劇縣鄉(xiāng)財政困難?！笆泄芸h”的初衷之二是利用城市的財力優(yōu)勢幫助經濟比較落后、財政比較緊張的縣盡快發(fā)展。但實際中,由于我國財政體制的“強中央、弱地方”的傾向,無形中引起了各級地方政府的效仿。一些市為了在任期內搞出政績,通過“市壓縣”、“市刮縣”,集中縣的財力建設地級市,從而富了一個地級市,窮了諸多縣鄉(xiāng)。而縣在市的行政壓力下,又將財政收支的壓力,通過層層分解,壓到了基層的廣大農村,進而造成基層財政困難的局面。更有甚者,一些地級市利用其行政優(yōu)勢或借開發(fā)區(qū)之名,隨意改變企業(yè)隸屬關系,擴大城市稅源,縣級財政直接受損;或利用其強勢地位截留中央或省對縣的轉移支付資金。這些做法,進一步加劇了縣的財政困難。

3.效率漏斗,降低行政效率?！笆泄芸h”的初衷之三是通過增加“地級市”這一管理層級,縮小管理幅度,使省和市都有比較充沛的精力管理好其直屬的地方政府,從而提高行政效率。然而從實踐來看,“市管縣”體制一方面增加了機構、編制,加大了管理成本;另一方面又同時降低了行政效率。實行“市管縣”后,地方行政體制變?yōu)椤笆　小h—鄉(xiāng)”四級,增加了管理層次,形成效率漏斗,信息傳遞的真實性和速度受到不同程度的影響,在客觀上嚴重降低了行政效率。同時,市縣權力博弈,過多的管理層級的節(jié)制,降低了行政人員的積極性和創(chuàng)造性,造成人浮于事的情況,在主觀上降低了行政效率。

三、我國實行“省管縣”的可行性分析

1.國家憲法為“省管縣”提供了法律支撐?！吨腥A人民共和國憲法》第 30條明確規(guī)定我國目前的地方行政體制為“省—縣(市)—鄉(xiāng)”三級,直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。這里所指的“較大的市”是指由國務院根據(jù)《地方組織法》規(guī)定批準的,目前全國共有大連等 18個城市獲得了批準。也就是說,“省—市—縣(市)—鄉(xiāng)”四級行政建制只能在全國的27個省級政府所在地 (即 22個省會 +5個自治區(qū)首府)、4個直轄市以及 18個經國務院批準的較大的市存在;“省—縣(市)—鄉(xiāng)”三級行政建制是我國憲法所規(guī)定的,適用于全國大部分地方的行政區(qū)劃模式。

2.市場經濟體制的確立,為“省管縣”提供了前提條件。計劃經濟時代,政府職能無限膨脹,省級政府直接管理幾十個、甚至上百個市縣,是十分困難的,必須通過增加層次、減少管理幅度來減輕工作負荷。當前,我國市場經濟體制已基本建立。市場經濟體制的內在要求使得資源配置必須由政府主導型轉向市場主導型,政府的主要職能也要由計劃經濟時代的全能型向有限型轉變,這為減少層級,擴大管理幅度,構建少層次、大幅度的扁平化組織結構奠定了堅實的政治、經濟和社會基礎,也為“省管縣”的實施提供了制度上保障。

3.壯大縣域經濟和建設新農村需要縣本級有更大作為?？たh治則天下安,縣域強則國家富?？h域經濟作為國民經濟的基礎性單元,在建設新農村的進程中越來越受到關注,壯大縣域經濟和建設新農村需要縣本級有更大作為,成為“省管縣”改革的動力。

4.行政體制改革和政府公共管理創(chuàng)新為“省管縣”的實施提供空間。當前,深化行政管理體制改革是擺在我們面前的一項重要任務,地方政府改革創(chuàng)新的制度空間相應加大。隨著《行政許可法》的實施,需要政府行政審批的事項大幅減少,省級政府對縣(市)級政府指導事項集中了,使政府管理本身成了行政改革的需求。國家相繼出臺政策鼓勵“省管縣”試點,2006年,國家“十一五”規(guī)劃提出“減少行政層級”,“理順省級以下財政管理體制,有條件的地方實行省級直接對縣的管理體制”。2009年中央一號文件《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進一步要求:“穩(wěn)步推進擴權強縣改革試點,鼓勵有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制?！迸c此同時,以網絡、通訊等技術手段保障的電子政務不斷推廣,從而在技術上為政府擴權強縣的扁平化管理創(chuàng)造了條件。

5.國外行政層級結構模式為“省管縣“提供了國際借鑒。從世界多數(shù)國家看,減少層級、實現(xiàn)扁平化是行政區(qū)劃改革的發(fā)展趨勢。目前多數(shù)國家實行二級、三級制。如美國國土與我國相當,其行政層級只有三級,即“聯(lián)邦政府—州政府—地方政府”;日本在 1926年撤銷中間層次的郡級建制,形成“都、道、府、縣—市、町、村”地方二級行政區(qū)劃體系;印度在 1977年取消了村級建制,實現(xiàn)了“邦—縣—鄉(xiāng)”三級制的地方行政區(qū)劃制度[4]。相對而言,我國地方政府管理層級過多。

6.國內“省管縣”體制改革試驗呈現(xiàn)優(yōu)勢。近年來,“市管縣”體制對縣域經濟發(fā)展的束縛逐漸引起中央和地方的關注,諸多省份圍繞強縣擴權問題進行了嘗試創(chuàng)新。浙江省是最早進行強縣擴權改革的省份,1992年浙江省對 13個經濟發(fā)展較快的縣 (市)進行擴權。從 2002年起,山東、湖北、河南、廣東、江西、河北等省也先后開始了“擴權強縣”的改革,把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣,在經濟管理方面形成了近似于“省管縣”的格局,海南省出于土地面積和人口較少的因素,已經完全實行了“縣市分治”,市只管理城市本身,縣則由省直接管理。重慶直轄后,也完全過渡到直管區(qū)、縣,這為進一步推廣“省管縣”積累了經驗。綜觀各地實踐情況,大致呈現(xiàn)如下特點:一是賦予縣級政府更大的自主權,把一些原本屬于地市級政府的行政審批權力直接下放到縣;二是在財政體制上相應增加縣級財政的分享比例,增加縣級政府收入;三是選擇擴權試點縣時,優(yōu)先考慮綜合實力較強的縣,兼顧部分中等和貧困縣。

改革結果表明,從 2000年起,浙江進入全國百強縣的數(shù)量不斷增加,到 2009年已有 26個縣進入全國百強縣范圍,占了百強縣的 1/4。而山東自 2003年始實施了一系列“擴權強縣”改革后,到 2009年有 26個縣進入百強。不難看出,“省管縣”具有一定的優(yōu)越性:一是使縣域的發(fā)展環(huán)境得到了優(yōu)化,使之擁有更大的自主權,形成了一批經濟活力強、發(fā)展速度快、綜合素質高、帶動作用大的縣,從而有利于城鄉(xiāng)經濟和區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展;二是實行“省管縣”體制可以繞過市級的周轉和分割,提高了財政資金運轉效率,一定程度上緩解了縣級財政困難,強化了縣級政府主觀上的努力程度,調動了縣域發(fā)展的積極性;三是促進了市級政府工作職能由領導型向自我發(fā)展型的轉變,實現(xiàn)了工作重心的轉移,同時,為下一步行政體制改革打下了良好基礎。

四、關于推進“省管縣”改革的幾點思考

“省管縣”改革既要積極探索、有所創(chuàng)新,又要保持穩(wěn)定、謹慎從事。實行“省管縣”的改革,從目前的實踐來看,有以下幾點需要理性思考:

1.“強縣擴權”是“省管縣”的有序過渡?！笆」芸h”體制改革是一個步步試錯的、漸進的、增量的過程,其改革進程都不可避免地受到行政區(qū)劃、民族問題、司法制度以及“市管縣”體制等舊制度、舊體制的存量因素的制約。在這種情況下,只有以經濟和財政領域的強縣擴權和縣財省管為突破口,在“省管縣”體制改革外圍發(fā)展和培育新體制,從而通過對新體制的不斷發(fā)展和壯大推動我國地方政府縱向結構發(fā)生變化和政治行政體制環(huán)境得到改善,最終促使“省管縣”從經濟財政領域走向政治行政領域。

2.行政區(qū)劃調整是“省管縣”的前提。當前,實行“省管縣”體制所面臨的最突出的矛盾是,對于一些人口眾多、地域廣闊的大省和自治區(qū)而言,會出現(xiàn)省一級政府管理幅度過寬、管理難度加大的問題。我國現(xiàn)有 32個省級行政區(qū)(不包括香港、澳門和臺灣),最多的如四川省下轄 181個縣,河北省下轄 172個縣,河南省下轄 159個縣,平均每個省級行政單位下轄 89個縣。[3]現(xiàn)代管理學認為,一級組織結構下大概以 50個左右的子單位為其極限,即使在信息溝通渠道多元化和信息處理手段極大豐富的 21世紀,也難以應付更多的下級子單位。過于寬泛的管理幅度是對“省管縣”體制的最大威脅。因此,推行“省管縣”體制改革,必須通過省級行政區(qū)劃調整來對省 (自治區(qū))的管理幅度加以合理化,并在此基礎上建構“省管縣”的公共行政體制。

3.依法明確省、市、縣的職責權限,是“省管縣”的關鍵?！霸诓桓淖冋毮艿那疤嵯?單靠行政區(qū)劃的調整解決行政區(qū)劃與區(qū)域經濟一體化的沖突,只能陷入行政區(qū)劃調整——新的區(qū)域經濟一體化與行政區(qū)劃的沖突——行政區(qū)劃再調整的惡性循環(huán)?！北仨毻ㄟ^法律手段明確地方各級政府職能。截至目前,我國對省、市、縣的職責權限的劃分并不是很明確。如《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》只是籠統(tǒng)作出“縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權”的規(guī)定,沒有對省級政府、副省級政府、地級政府和縣級政府的職責權限進一步明確劃分。1999年,中共中央、國務院在《關于地方政府機構改革的意見》中雖對省、市、縣的職能和側重點進行了明確,但現(xiàn)在的改革環(huán)境與十多年前已大相徑庭。目前,應該在“省管縣”體制改革的背景下,通過法律法規(guī)的形式,明確省、地級市、縣的職責權限,構建三者之間新的體制結構和運行模式。

4.實行市縣分治,適當維護地級市的利益,減少改革阻力。實行市縣分治,即從行政建制角度,恢復市 (地)、縣的本來屬性,各自管理本轄區(qū)范圍內的事務。按照國際通例,市是城市型的行政建制,縣是廣域型的行政建制。市作為城市型的行政區(qū),主要管理本市的市區(qū)和郊區(qū),不再管理農村區(qū)域;縣作為廣域型的行政區(qū),直接管理縣屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。市縣分治的優(yōu)點在于:一是有利于改變即有的城對鄉(xiāng)的剝奪性體制,使市和縣處在一個相對公平的地位上,二者通過經濟發(fā)展的力量進行優(yōu)化重組,從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調發(fā)展;二是有利于我國行政層級體制的有效運作,提高城市管理水平;三是有利于發(fā)揮市、縣各自的積極性,促進各自經濟的發(fā)展。在市縣分治的改革過程中,地級市是完全的利益流出團體,其積極性和主動性受到打擊。因此,需要適當維護地級市的利益,減少改革阻力。首先,對于發(fā)展勢頭較好而發(fā)展空間受限的地級市,可通過市轄區(qū)的調整來拓展其發(fā)展空間和增大其利益范圍,滿足地級市長遠規(guī)劃和未來持續(xù)發(fā)展的客觀需要。其次,對于人員問題,在“省管縣”后,仍然保留級別職位,在重新明確城市級別和管理職能的同時,建立新體制下人員分流協(xié)調機制。

[1]李格.當代中國地方政府制度的沿革和確立[J].當代中國史研究,2007,(4).

[2]湖北省經委課題組.改革市管縣體制的研究報告[J].當代經濟,2006,(4).

[3]中華人民共和國行政區(qū)劃統(tǒng)計表[EB/OL].http://qhs. mca. gov. cn/article/zlzx/qhtj/200711/20071100003177. shtml,2007-11-07.

[4]孫學玉.強縣擴權與省直管縣 (市)的可行性分析[J].中國行政管理,2007,(6).

[責任編輯:梁桂芝]

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1008-8520(2010)06-0041-03

2010-06-29

張鐵軍 (1978-),男,遼寧沈陽人,公共管理教研部講師。

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