城市基礎設施建設項目招投標存在的問題與對策探討

齊 慧

(湖南省建設工程招標投標管理辦公室,湖南長沙 410011)

城市基礎設施建設項目招投標存在的問題與對策探討

齊 慧

(湖南省建設工程招標投標管理辦公室,湖南長沙 410011)

我國城市基礎設施建設項目的經營管理經歷了承發(fā)包制、建立現場指揮部、試行招標承包制和招標投標規(guī)范化運作四個發(fā)展階段,城市基礎設施建設項目的招投標機制具有程序規(guī)范、買方主導、時效性強、效率高等特點,但目前我國城市基礎設施建設項目的招投標仍存在法制欠健全、招標文件欠客觀、招標信息公開不夠、投標方盲目或違法投標、評標定標辦法可操作性不強等問題,應通過進一步完善招標投標法律制度、增強招標與投標各方法律意識、加大信息公開力度、建立與完善供應商評價制度、完善專家評標方法等措施,確保城市基礎設施建設項目招投標工作的順利進行。

城市基礎設施;建設項目;招標投標

《招標投標法》的頒布,規(guī)范了招標投標活動,保證了項目質量,提高了經濟效益,使招標投標工作有法可依、有章可循[1]。尤其對于城市基礎設施建設項目招投標,起到了重要推動作用。市場經濟條件下,招投標機制可以促進資源優(yōu)化配置的實現,有利于市場經濟規(guī)范化。我國基本建設投資領域,隨著投資額的不斷上漲,存在項目原材料浪費、項目質量差、不正當競爭等諸多現象,而招標投標機制的科學運作程序可以滿足招投標雙方的需要,在雙方的競爭與選擇中實現生產要素的優(yōu)化組合。但是,由于城市基礎設施建設項目招投標工作本身的特點,還存在諸多問題,急需進一步規(guī)范。

一、城市基礎設施建設項目招投標發(fā)展歷程

我國城市基礎設施建設工程的經營管理方式大致經歷了四個發(fā)展階段:

1、推行承發(fā)包制。時間段為 1949年到第一個五年計劃期間。建設工程的經營主要推行承發(fā)包制,由主管基本建設的部門,完全按照國家計劃,采用行政方式把工程任務分配給一些建筑企業(yè)進行承包。建設單位和施工企業(yè)簽訂合同后,施工企業(yè)實行內部核算、自負盈虧。這種經營管理方式促使施工企業(yè)努力提高其管理水平及員工素質,使成本降低,經濟效益得以提高。

2、建立現場指揮部。時間段為第二個五年計劃期間到 1976年。建設工程的經營主要實行現場指揮部的模式。有三種具體實施模式[2]:(1)建設單位自營模式。由建設單位獨立組織、管理施工,在基建投資中核銷工程費用,并將其轉為固定資產。臨時組建施工隊伍和購買設備,完成任務后解散施工隊伍。(2)三方共建模式。由建設、設計和施工三方組成的現場指揮部直接組織、管理施工,各方在行政上從屬于指揮部。(3)來料加工模式。由建設單位提供工程材料,由施工單位提供施工人員,由現場指揮部統(tǒng)一組織施工。這三種模式都嚴重違反了基本建設的基本規(guī)律,僅僅倡導平均主義卻不進行經濟核算,無法調動職工的積極性,不利于企業(yè)經營管理水平的提高。

3、試行招標承包制。時間段為 1976年到 1999年期間,即《中華人民共和國招標投標法》頒布和實施前的這個階段。這一階段,恢復城市基礎設施建設項目的承包制,試行招標承包制。

4、招標投標規(guī)范化運作階段。從 1999年《招標投標法》頒布實施至今,屬于工程招標投標規(guī)范化運作階段。1999年 8月 30日,經第九屆全國人大常委會第十一次會議通過《中華人民共和國招標投標法》,該法的頒布和實施是深化投資融資體制改革的一項重大舉措,使我國的工程招標、投標活動進入規(guī)范化的法制軌道,有利于保護國家利益和當事人的合法權益,提高經濟效益,保證項目工程質量。

二、城市基礎設施建設項目招標投標的特點

隨著我國社會發(fā)展以及經濟全球化進程的推進,城市基礎設施建設項目的招投標呈現出以下特點:

1、程序規(guī)范。城市基礎設施建設項目招標、投標程序逐漸成熟與規(guī)范,交易政策通常由集體做出,組織性較強。各種類型招標投標,如工程建設施工招標、大宗貨物采購招標,都要按照招標、投標、開標、評標與定標等基本程序進行。按照目前各國做法及國際慣例,招標投標的程序和條件由招標機構事先設定并公開頒布,對招標投標雙方具有法定約束效力,不得隨意改變。雙方必須嚴格按照法定程序、由固定招標代理機構組織招投標活動[3]。

2、買方主導。城市基礎設施建設項目招標投標過程中,投標人沒有權利討價還價,招標禁止雙方面對面地討價還價,這與一般的商品交易有很大的不同,這是招標投標這種特殊交易方式的一個顯著特性。由于只能實行一次性報價,參加競標的投標人的任何虛假信息都有可能使其喪失交易機會,所以招標方掌握采購的主動權。

3、時效性強。城市基礎設施建設項目招標公告發(fā)出后,發(fā)售招標文件的時間,說明、答疑、修改招標文件的時間,投標的有效期、投標保證金有效期,開標時間以及中標人與招標人簽訂合同的期限等等,都有嚴格的時限要求,必須按公開規(guī)定的時間進行。

4、追求效率。買方樂于采取招標方式,一是提高效率,減少搜尋信息的成本。由于社會專業(yè)化分工的提高,信息的不對稱性程度也隨之加深,招標方式使招標方充分掌握市場信息,降低信息的不對稱程度,從而可以防止交易對手的誤導和侵害。二是擴大交易范圍。隨著現代信息技術的快速發(fā)展,信息傳播的更快,方式更加多樣,招標信息的公開性發(fā)布可以吸引更多有競爭力的潛在投標者,他們會利用每一次交易機會,招標方交易的半徑隨之也被拓展[4]。投標者積極響應,一是買方市場可以減少其生產的盲目性,實現資源配置的最優(yōu)化;二是可以降低交易、談判費用,提高價值利用率[5]。

城市基礎設施建設項目招標投標機制具有的基本特性,體現了它確實是一種科學、規(guī)范、成熟、有組織的交易方式,參與投標的供應商、承包商能夠獲得公平、公正對待,提高采購等交易的透明度、減少主觀化程度,達到采購效益的最大化,有效防止采購過程中的不正當競爭行為。[6]

三、目前城市基礎設施建設項目招標投標存在的問題

雖然我國 1999年頒布實行了《中華人民共和國招標投標法》,但這并不說明我國城市基礎設施建設項目招投標活動已完全規(guī)范化。在招投標過程中還存在如下一些亟待研究、解決的問題:

1、法制欠健全。(1)招標投標法系統(tǒng)內部的沖突。我國招標投標的相關法律、法規(guī)、規(guī)章制度和管理辦法分別由全國人大、相關部委、地方人大及各級行政部門制定,存在多方立法、條塊分割、上下位法相沖突的現象,直接降低了招標投標法的法律效力[7]。草擬和修改招標投標法規(guī)時缺乏有立法經驗的專家,導致許多條款違反招標投標活動的固有規(guī)律。(2)招標投標法還留有空白。城市基礎設施建設項目招標投標信用機制、風險機制、申訴機制等方面還存在空白,亟待完善和補充。(3)招投標法可操作性差。如《招標投標法》第33條規(guī)定“投標人不得以低于成本的報價競標,也不得以他人名義投標、或者以其他方式弄虛作假,騙取中標?！币?guī)定競標價不得低于成本,但是具體如何界定成本,缺少可操作的方法。再如《招標投標法》第4條規(guī)定“任何單位和個人不得將依法必須進行招標的項目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標”,該條款中沒有具體數額規(guī)定,經濟活動中對其尺度難以把握。(4)雖然《招標投標法》明確規(guī)定了法律責任問題,但執(zhí)法過程中還是存在大量問題,如執(zhí)法人員為牟取私利而執(zhí)法犯法、一些執(zhí)法人員素質不高、執(zhí)法隊伍建設薄弱,直接影響執(zhí)法力度;多方立法造成的多頭執(zhí)法問題也較嚴重[8]。

2、招標文件欠客觀。招標采購過程中,招標文件編寫是否科學嚴謹,直接影響整個招標工作的進度和成敗。實踐證明,技術要求與規(guī)格在招標文件中地位重要且容易產生爭議,其中招標文件的技術參數經常受到質疑與投訴[2]。招標人在編制招標文件時,對于采購標的的規(guī)格、技術參數常常照搬或模仿部分產品的技術參數。招標文件中對于投標人資格預審的要求帶有主觀性,針對關系單位的情況,排除一些符合條件的投標單位。另外,評標方面常常根據關系單位情況,設計評定標準,以確保關系單位看起來有客觀優(yōu)勢。[9]

3、招標信息公開不夠。招標信息公開不夠,給違規(guī)操作提供了空間,甚至可能出現明招暗定(即招標人通過種種虛假手段確定中標人)等違法現象。企業(yè)通過向國家公職人員非法提供財物來促使其制定有利于自身的招標投標制度或程序。招標投標機制本來是打造“陽光事業(yè)”,卻成了腐敗的滋生地,招檔投標的規(guī)范程序演化為種種暗箱操作。一些招標單位不愿意公開招標信息,以工程專業(yè)性強、工期緊張為由不進行招投標,有的甚至通過隨意肢解建設工程項目至 50萬元以下而規(guī)避招標。招標方從中謀取利益,滋生經濟犯罪。這種做法違背了招投標的法律、法規(guī),逃避政府部門的有效監(jiān)督,使得項目建設招投標競爭不足。

4、投標方盲目投標,甚至違法投標。一方面,有的投標人置招標文件規(guī)定的標準、承包方式、評標辦法等非常重要的內容于不顧,盲目投標,中標幾率很小,即使中標,也很有可能因預算不足而虧損,中標后不與招標人訂立合同,最終悔標。另一方面,一些施工單位為了得到工程項目,常常違反招標投標法,采取陪標、圍標等手段騙取中標,投標方的這些違規(guī)行為導致招標投標流于形式,嚴重損害投資人利益,損害國家以及社會公眾的利益。

5、評標定標辦法可操作性不強。評標活動是招標投標工作最關鍵環(huán)節(jié)之一,直接關系到招投標能否真正遵循“三公”原則。目前,不管是評標辦法還是評標人員的組成方面都存在一些弊端。一方面,國內仍缺乏科學合理、操作性強的評標方法,一些建設單位仍單純看重報價高低,采用最低價中標;另一方面,業(yè)主或者招標代理機構出于自身利益考慮,私下與評委溝通,左右部分評委意志,讓業(yè)主或者招標代理機構中意的投標人中標,導致評標過程流于形式。

四、加強城市基礎設施建設項目招標投標管理的對策建議

城市基礎設施建設項目招投標過程中存在的問題是多年積累形成的,要解決這些問題不可能一蹴而就。應從全面的、系統(tǒng)的角度著手,逐步解決。

1、進一步完善招標投標法律制度。為使我國招投標主體適應國內外市場的要求,增強其競爭能力,應加強招投標法律、法規(guī)建設,建立并完善招標投標法規(guī)體系。(1)招標的結果直接關系到工程建設項目是否能夠順利實施,立法機構要對對工程項目領域的招投標法律、法規(guī)進行跟蹤,出現問題及時進行修改,這樣就可以有效解決滯后性問題。(2)借鑒國際優(yōu)秀的立法經驗,提高招投標法律、法規(guī)的專業(yè)性。技術規(guī)范和標準由政府委托招投標學會或協(xié)會編制;一些專業(yè)性不是很強的規(guī)范與標準可以由政府設立的專門機構去編制,招投標主體可以根據項目的具體情況有選擇性地進行遵守或者參照。(3)補充空白。統(tǒng)一招投標的法律、法規(guī),國家法律、行政法規(guī)比部門規(guī)章有優(yōu)先解釋權,立法機構對有歧義的條款有優(yōu)先解釋權。根據我國工程項目招投標的實踐情況,制定相應的法律、法規(guī)以及地方性規(guī)章,如信用、風險、投標申訴等方面的法律、法規(guī),做到與時俱進,發(fā)現問題及時修改。(4)完善細化各項規(guī)章制度,增強法律、法規(guī)的可操作性。各級行政主管部門要繼續(xù)進一步規(guī)范招投標的運作機制,使各項活動有法可依;紀檢、監(jiān)察部門要充分做好本職工作,不斷加大執(zhí)法力度,減少招投標工作中的漏洞,不給腐敗分子可乘之機,決不姑息遷就任何犯罪分子。各級行政主管部門有義務、有責任為社會建立一個“公開、公平、公正、誠實信用”的市場。

2、增強招投標各主體的法律意識。必須進一步加強對招投標有關政策、法規(guī)的宣傳學習。行政主管部門應當利用一切機會和形式,對招投標的法律、法規(guī)及其目的、意義進行廣泛宣傳,使全社會的招投標法律意識得以增強。政府公職人員貫徹 “三公”原則,廉潔從政。招標方在編制招標文件時要公平、公正對待所有投標人,不得有傾向性,不得限制、排斥非本地區(qū)的法人或組織參予投標活動,為所有的投標者創(chuàng)造充分競爭條件。投標方在招標過程中,不得以他人名義投標,不得與招標人或其他投標人串通投標。中標通知書發(fā)出后,中標人不得擅自放棄中標項目。各方增強法律意識,依法進行招投標工作,才能維護招投標的法律權威,才能保障國家以及社會公眾的利益,使招投標工作順利進行。

3、加大信息公開力度。(1)招標信息公開?！墩袠送稑朔ā芬?guī)定,依法必須進行招標的招標項目的招標公告應當通過國家指定的報刊、信息網絡、其他媒介發(fā)布,確保所有的投標人都有平等權利獲得一致信息,使多個供應商之間能夠充分競爭。一是招標的內容要充分公開。招標項目的性質、數量等內容以及有關采購的法律、政策、程序都應公開,便于投標人借此計算出其參加投標活動的代價和風險,進而提出有競爭力的投標價。二是整個招標過程公開。《招標投標法》規(guī)定,應當邀請所有投標人參加開標,開標時應當眾拆封、宣讀文件,應當把中標的結果通知每一個投標人。(2)投標信息公開。包括投標人的資質、資信、承包類似工程的經驗、項目管理班子成員及其資信、投標人在全國范圍內承建項目不良紀錄等情況都應公開。只有充分公開各種信息才能提高招投標工作透明度,使當事人處于有效監(jiān)督之下,防止招標投標活動各參與主體的不正當行為,杜絕腐敗現象,增強潛在投標商參與競標的責任與信心。

4、建立供應商數據庫。投標人行為是否規(guī)范,關系到招標競爭的合理性以及招標結果的有效性。要對投標人的資格進行嚴格審查,防止騙標、圍標等發(fā)生。由于基礎設施工程的普遍性,一般只審查投標人的合法性、其財務情況以及投標能力,但這是不夠的。大型基礎設施建設項目的競標者多,因評審時間不足,很難做到對每一個投標人進行認真評審,評審大多流于形式。建立與完善供應商管理與評價機制可以有效解決被審查者過多與時間有限的矛盾?？蓮膬蓚€方面入手建立供應商的管理與評價機制[10]:(1)運用現代信息技術,建立供應商數據庫。詳細列好各個供應商的信息并及時更新。根據企業(yè)所提供的服務,對供應商進行分類,根據條件、按照類別對供應商進行篩選,每年更換新的符合條件的供應商。(2)運用網絡、專業(yè)報刊及時公布符合條件的供應商信息,提高信息的公布程度。增強供應商的競爭意識,為了提高企業(yè)形象,“入圍”數據庫,他們會提高自身的資質和商業(yè)信譽,為建立規(guī)范、有序、良性競爭的市場經濟創(chuàng)造條件。特別是,要加強工程項目的中標后續(xù)管理,對中標人頻繁更換項目管理負責人的,要記入供應商的信用檔案,作為其今后參與類似投標的減分項目之一。

5、完善評標專家?guī)旃芾碇贫?。評標委員會的組成須嚴格遵循招標投標法的規(guī)定?！墩袠送稑朔ā返?7條規(guī)定,評標委員會必須有技術、經濟、法律等方面的專家,且人數不得少于成員總數的2/3。目前由政府行業(yè)監(jiān)管部門建立基礎設施工程招標投標活動的專家?guī)靃11]。(1)加強評標委員的保密制度,嚴格專家抽取過程。對于專業(yè)技術強的項目,專家?guī)鞂＜也荒軡M足要求的在監(jiān)督部門備案后由業(yè)主選定專家;對于沒有特殊技術要求的項目,由業(yè)主在行業(yè)監(jiān)督部門的監(jiān)督下從省市專家?guī)熘谐槿12]。每組抽取的專家包括技術、經濟、法律等行業(yè)的人員,抽取專家時由專家?guī)斓闹鞴懿块T嚴格把關,嚴格實行保密制度,只能讓業(yè)主抽取一次,不能給業(yè)主選擇熟悉專家以可乘之機。這樣不但使行政部門全心做好本職工作,又有效建立了業(yè)主信用保障體系,有力的促進招投標交易 “公開、公平、公正和誠實信用”原則的實施,做到了從源頭上預防、治理腐敗[13]。(2)完善評標專家的動態(tài)管理制度。一要加強專家評標過程的行為監(jiān)督,采用現場監(jiān)督、錄像等方式,有效監(jiān)督專家的評標態(tài)度和評標過程;二要統(tǒng)一專家的專業(yè)劃分和專業(yè)配置,提高工程評標的專業(yè)化程度;三要建立評標資格清出機制,對評標不負責、職業(yè)道德差的專家要實行清除機制;四要實行持證上崗的管理制度。對評標專家實行培訓和教育,使其素質不斷提高[14]。

(編輯:程甸;校對:朱恒)

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F294;F299.24;DF417

A

1009-4148(2010)04-0096-04

2010-05-18

齊 慧(1971-),女,湖南長沙人,湖南省建設工程招標投標管理辦公室會計師