淺議我國代際公共品供給問題和改革框架

孔 哲

(中國人民銀行濟南分行,山東濟南 250021)

淺議我國代際公共品供給問題和改革框架

孔 哲

(中國人民銀行濟南分行,山東濟南 250021)

我國代際公共品的供給處于結(jié)構(gòu)失衡狀態(tài),教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、環(huán)境以及社會保障等領(lǐng)域公共產(chǎn)品供給不足,這主要是由于代際公共品供給機制存在缺陷,需從經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)和行政法學(xué)三個視角來構(gòu)建我國代際公共品供給改革的框架。

代際公共品;結(jié)構(gòu)失衡;供給機制

代際公共品指的是涉及到兩代或多代人投資與收益關(guān)系的公共品,是對一般意義上的公共品在時間緯度的延伸[1]。代際效應(yīng)突出的公共品主要包括:基礎(chǔ)設(shè)施、研究與發(fā)展的知識、人力資本、自然資源和物質(zhì)環(huán)境、制度環(huán)境、社會資本等公共資源?，F(xiàn)階段我國代際公共品供給呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)失衡問題,嚴(yán)重影響代際間群體利益的均衡。筆者擬通過分析現(xiàn)階段我國代際公共品供給存在的主要缺陷及其成因,從經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)和行政法學(xué)等多角度提出代際公共品供給改革的整體框架設(shè)計。

一、我國代際公共品供給的結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)狀

長期以來,我國采取了忽視社會發(fā)展的單一經(jīng)濟發(fā)展模式,伴隨著我國經(jīng)濟的高速增長,以及快速推進(jìn)的工業(yè)化、城市化進(jìn)程,加上體制改革落后,導(dǎo)致代際公共品的供給處于結(jié)構(gòu)失衡狀態(tài),具體表現(xiàn)為:

1、我國的公共教育投資比例長期處于較低水平

根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù),1992-2008年,國家財政性教育經(jīng)費占 GDP的比例,到了 2006年以后才超過 3%,分別為 3.01%、3.32%和 3.48%,期間最低投資比例為2.32%,與我國期望達(dá)到 4%的目標(biāo),還有很大差距[2]。根據(jù) 2009年《人口與勞動綠皮書》的調(diào)查統(tǒng)計,現(xiàn)在中國實際公共教育投入僅占 GDP的2.4%,只有美國的一半,也低于印度 2.7%的水平[3]。

2、醫(yī)療公共品供需矛盾十分突出

根據(jù)《中國衛(wèi)生總費用研究報告》(2006)顯示,1978～2005年,衛(wèi)生總費用年均增速為 11.47%,衛(wèi)生總費用占 GDP的比重也從 1978年的3.02%上升到 2005年的4.73%[4]。雖然這期間國家對醫(yī)療衛(wèi)生投入加大,所占 GDP比例總體有所增加,但公共財政的財政衛(wèi)生支出的增加和衛(wèi)生費用總量的增加幅度并不平衡。1978年至2005年,中國的GDP(按現(xiàn)價算)增加了 50倍,社會衛(wèi)生總開支增加了 78倍,但其中公共財政的衛(wèi)生支出僅僅增加了 1倍多,個人醫(yī)療開支卻增加了 200倍。而且同期全國各類醫(yī)療機構(gòu)只增長了 76%,醫(yī)護(hù)人員增加了 75%,醫(yī)療供給與需求之間的矛盾非常尖銳[5]。值得注意的是,2009年 4月確定的未來三年內(nèi)各級政府投入 8500億元的醫(yī)療支出計劃之中,已明確三分之二用于需方,即擴大城鄉(xiāng)醫(yī)保的范圍和財政支付的比例,剩余三分之一用于供給方進(jìn)行醫(yī)療機構(gòu)的建設(shè),必然導(dǎo)致供需矛盾被進(jìn)一步扭曲放大。

3、我國社會保障支出與實際需求之間存在較大差距

我國社會保障支出占 GDP的比重一直徘徊在 3%-5%的范圍,大大低于發(fā)達(dá)國家 10%-17%的水平,甚至達(dá)不到發(fā)達(dá)國家上世紀(jì) 80年代的水平,社會保障程度總體偏低。而且,長期以來社會保險體系僅限于城鎮(zhèn)居民,即便在城鎮(zhèn),覆蓋率也十分有限[6]。

4、代際公共品供給的空間非均衡性

從空間范疇來看,現(xiàn)階段我國代際公共品的供給區(qū)域不均等問題也十分嚴(yán)重,成為導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別、貧富差距和區(qū)域差距的重要原因。據(jù)統(tǒng)計,1994年和 2001年城市人均社會保障費用支出是農(nóng)村的100余倍,代際公平問題相當(dāng)嚴(yán)重。在教育支出方面也呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)差別,尤其在財權(quán)較為集中的省份,教育投入的城鄉(xiāng)差別更大。

二、我國代際公共品的供給機制缺陷

1、供給主體缺位或單一,影響了代際公平的實現(xiàn)

(1)代際公共品供給主體出現(xiàn)斷層

當(dāng)前我國的代際公共品供給還存在由于體制改革滯后引發(fā)的供給主體消失或無力供給,致使供給短缺。典型例證是農(nóng)村基本代際公共品的供給一度缺失,原來附著在人民公社體制上的教育、醫(yī)療、五保戶等舊的供給機制消亡,未能及時建立起新的替代性制度,各級政府對醫(yī)療保障、社會養(yǎng)老保險等方面一度忽視了公共責(zé)任,供給主體缺位,致使農(nóng)村醫(yī)療保險和社會養(yǎng)老保險在 90年代中后期陷入嚴(yán)重萎縮或危機[7]。

(2)代際公共品供給主體出現(xiàn)錯位

整體來看,由于在體制轉(zhuǎn)型過程中政府與市場的公共職能劃分未能合理歸位,而過早地將部分公共衛(wèi)生防疫、基本醫(yī)療保障、基礎(chǔ)教育這些帶有強烈公共性的產(chǎn)品和服務(wù)的供給等推向市場,進(jìn)行商業(yè)化運作。這類政府職能缺失使得教育、醫(yī)療、社會保障等代際公共品供給短缺問題十分突出,影響了社會公平的實現(xiàn)。

(3)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公共品供給主體單一

在政府投入偏重的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,供給主體單一的問題尤為嚴(yán)重。我國的基礎(chǔ)設(shè)施長期以來由國家統(tǒng)包,實行預(yù)算供給制,由于政府包攬?zhí)嗖粌H造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的嚴(yán)重不足,而且加大了財政的負(fù)擔(dān),也不利于擴大投資規(guī)模和提高投資效率。

2、供給環(huán)境的復(fù)雜性、多層次性與干預(yù)主義,致使社會福利大量損失

(1)地方政府存在地方保護(hù)主義嚴(yán)重

當(dāng)前醫(yī)療衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、環(huán)境污染、社會不公等問題日趨嚴(yán)重,很大程度上要歸因于公共品供給過程中地方政府與產(chǎn)業(yè)之間的設(shè)租、尋租行為。地方政府在局部利益的驅(qū)使下,往往形成“地方保護(hù)主義”。而且,在長期以來以 GDP為主要內(nèi)容的政績考核方式下,許多地方政府傾向于放松規(guī)制,包括環(huán)境規(guī)制、進(jìn)入規(guī)制以及質(zhì)量規(guī)制等,以作為吸引外資的激勵條件,這類公共決策因而實際上起到一種轉(zhuǎn)移財富的作用,地方居民和市場主體為了地方政府的競爭策略行為相應(yīng)承擔(dān)了巨額的福利成本。

(2)代際公共品供給政策的制定缺乏成本——收益評估

我國代際公共品供給政策的制定缺乏成本——收益評估,導(dǎo)致立法成本雖低,但執(zhí)法成本和守法成本很大。結(jié)果,監(jiān)管者往往認(rèn)為應(yīng)當(dāng)增強監(jiān)管力度,形成監(jiān)管的自我強化機制,進(jìn)一步加重了企業(yè)與社會公眾的監(jiān)管負(fù)擔(dān),造成經(jīng)濟效率和社會福利的巨大損失。

3、公眾參與機制缺乏,降低了公共產(chǎn)品供給效率

一方面,地方政府通常強調(diào)公共品供給的局部效應(yīng),而忽視它的整體效應(yīng)。例如,地方政府對環(huán)境污染的嚴(yán)格控制可以糾正私人部門中存在的外部性,但卻很可能使另一部分人主要是低收入人群由于消費品價格上升而承受額外成本,這些成本在實踐中往往會被忽視。另一方面,在轉(zhuǎn)軌時期,地方政府的公共政策容易受到利益集團的影響,特別是在那些電力、電信、石油等壟斷產(chǎn)業(yè),相關(guān)利益主體特別是民眾難以參與代際公共品供給的決策過程,無法監(jiān)督政府的供給行為。由此導(dǎo)致公共品供給決策過程中政府機構(gòu)缺乏權(quán)力制衡機制,較易成為利益集團俘獲的對象,尋租、合謀現(xiàn)象突出,如廈門 PX項目事件和北京六里屯垃圾填埋場事件。

三、我國代際公共品供給的改革框架構(gòu)建

1、從經(jīng)濟學(xué)視角看,應(yīng)建立市場機制與政府行為相互交融的供給機制

代際公共品供給制度改革的關(guān)鍵在于擴大供給的市場基礎(chǔ),建立市場機制與政府的公共品政策相互交融的調(diào)節(jié)機制。這要求隨著市場化改革的深入,政府不僅要放開部分公共產(chǎn)品供給市場,而且要將市場機制合理引入到公共品供給機制設(shè)計中來,改變環(huán)境、教育、醫(yī)療和社會保障等重要代際公共品供給模式;同時,注意適時地從社會利益出發(fā),讓秉承代際公平、代際正義和代際安全原則的公共品供給制度得到加強或擴大。這些措施包括:明晰并保護(hù)個人和企業(yè)產(chǎn)權(quán),培育產(chǎn)權(quán)多元化市場,加快引入民間投資;將激勵性機制和競爭方式引入到供給政策設(shè)計中;進(jìn)一步擴大環(huán)境、教育、醫(yī)藥行業(yè)、社會保障等領(lǐng)域的公共品供給等等。

2、從政治學(xué)視角看,要建立協(xié)調(diào)利益、約束政府的公共治理環(huán)境

首先,改變以 GDP為核心的地方政府行為約束考核機制,抑制地方競爭的負(fù)面影響,促使政府更好地扮演社會公共利益和后代人利益代理人的角色,合理安排代際公共品的供給結(jié)構(gòu)。其次,隨著社會各階層參與改革的能力提高,有必要將多元化“治理”理念引入代際公共品供給實踐。為此,政府有必要引導(dǎo)將各種社會參與力量逐步納入有序軌道,經(jīng)由各相關(guān)利益組織間互動、包容的治理機制來實現(xiàn)既定目標(biāo),形成對供給主體的監(jiān)督體系,建立公共治理環(huán)境。

3、從行政法學(xué)視角看,應(yīng)建立規(guī)范供給程序的法制框架

代際公共品的外部性難以測量,不但難以準(zhǔn)確估量環(huán)境成本,而且其觀念也隨時間的變化而可能發(fā)生變化,因此,應(yīng)將代際公共品從制定、執(zhí)行到糾錯視為一個連續(xù)的過程。在此過程中,以制度化、程序化來保證代際公共品供給的公正、有效,在執(zhí)行和糾錯過程中約束政府行為,保護(hù)代際間的合法權(quán)益,這是優(yōu)化代際公共品供給的重要環(huán)節(jié)。

(編輯:惠斌;校對:朱恒)

[1]Sandler,T.and K.Smith.Intertemporal and Intergenerational Efficiency[J].Journal of Environmental Economics and Management,1976,(2):151-159.

[2]國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒[M].北京:中國統(tǒng)計出版社,1982-2009.

[3]蔡 昉.人口與勞動綠皮書[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2009.6.

[4]衛(wèi)生部衛(wèi)生發(fā)展研究中心.中國衛(wèi)生總費用研究報告(2006)[EB/OL].http://www.nhei.cn/KS_4/ks_001/yjbg/,2007-10-10.

[5]周其仁.醫(yī)有所病當(dāng)問誰[M].北京:北京大學(xué)出版社,2008.12.

[6]財政部社會保障司課題組.社會保障支出水平的國際比較[J].財政研究,2007,(10):36-42.

[7]李郁芳,孫海婧.轉(zhuǎn)型發(fā)展時期代際公共品的供給困局及其破解[J].甘肅社會科學(xué),2009,(4):53.

F062.6

A

1009-4148(2010)04-0058-02

2010-06-22

孔 哲(1976-),女,山東濟寧人,中國人民銀行濟南分行經(jīng)濟師