天津市寧河縣小型農(nóng)田水利建設(shè)管理問題及對(duì)策

■丁克濱

小型農(nóng)田水利建設(shè)現(xiàn)狀

寧河縣位于渤海灣西部，華北平原北部，界于天津市與唐山市之間，東北三省進(jìn)關(guān)之首驛，是天津市東北部的遠(yuǎn)郊縣，海河水系 “北四河”（薊運(yùn)河、潮白新河、北運(yùn)河、永定新河）的下游地區(qū)。全縣區(qū)域總面積1031平方公里。寧河縣屬大陸性暖溫帶季風(fēng)氣候，平均氣溫11.1℃,全年無霜期240天，平均濕度66%，平均日照2844.1小時(shí)，年平均降雨量580.7毫米，年平均蒸發(fā)量為1655毫米，年平均濕度66%。全縣轄11個(gè)鎮(zhèn)3個(gè)鄉(xiāng)，283個(gè)行政村，28個(gè)居委會(huì)，(以2008年統(tǒng)計(jì)年鑒為準(zhǔn))全縣總?cè)丝跒?7.63萬，其中農(nóng)業(yè)人口 28.03萬人，農(nóng)業(yè)人口占全縣總?cè)丝?74.5%。全縣耕地面積58萬畝。寧河是天津市典型的農(nóng)業(yè)縣，是國家確定的優(yōu)質(zhì)小站稻、棉花和商品糧生產(chǎn)基地縣，全國無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地示范縣，主要以種植棉花、水稻、蔬菜為主，2008年底，全縣實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值為100.26億元，其中：農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值35億元，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增加值 17.47億元，全縣農(nóng)民人均純收入9361元。

建國以來，在黨和國家的關(guān)懷下，在歷屆縣委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，全縣人民自力更生，艱苦奮斗，克服困難，興修水利，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建成了初具規(guī)模的農(nóng)田灌溉排水體系，特別是 “會(huì)戰(zhàn)河西一大片”期間的幾年間，全縣上下掀起農(nóng)田水利基本建設(shè)高潮，該縣農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起得了突破性進(jìn)展，重點(diǎn)加大對(duì)原水利設(shè)施的配套改造，新建了一批灌排工程，灌排能力整體得到增強(qiáng)?？h境內(nèi)現(xiàn)有一級(jí)河道五條，總長度151.89km，二級(jí)河道 12條，總長度162.07km。截止2009年底，全縣共建成有深渠66條，蓄水能力609萬m3；干渠533條，總長 1236km；支渠2098條，總長2428km；橋337座，閘1224座，涵2029座，固定排灌站點(diǎn)223座 （農(nóng)村國有揚(yáng)水站49座），農(nóng)用機(jī)井2126眼。節(jié)水灌溉工程控制面積33.8萬畝，占有效灌溉面積比例62.8%，其中：防滲明渠灌溉控制面積10.26萬畝，低壓管道灌溉控制面積22.89萬畝，噴、微灌面積0.65萬畝，有效灌溉面積達(dá)到53.8萬畝，比建國以前增長了三倍。多年來的小型農(nóng)田水利工程建設(shè)成就在很大程度上彌補(bǔ)了農(nóng)業(yè)灌溉水資源不足的缺陷，灌排保證率顯著提高，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力大幅提升，初步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速可持續(xù)發(fā)展典型了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

寧河縣小型農(nóng)田水利工程設(shè)施由所在村委會(huì)或?qū)I(yè)水利組織實(shí)行統(tǒng)一管理，為了確保工程長期發(fā)揮其效益，縣、鎮(zhèn)兩級(jí)水利部門有權(quán)對(duì)工程經(jīng)營管理狀況進(jìn)行監(jiān)督，指導(dǎo)其建立和完善工程管理制度及管護(hù)責(zé)任制，對(duì)于違反制度的有權(quán)責(zé)令其進(jìn)行更正。積極推行計(jì)劃用水、計(jì)量用水。并在實(shí)踐中，通過深化小型農(nóng)村水利工程管理體制改革，明確產(chǎn)權(quán)，進(jìn)一步放開經(jīng)營管理權(quán)，使小型農(nóng)田水利工程發(fā)展充滿生機(jī)。并在實(shí)踐過程不斷探索建立小型農(nóng)田水利工程長效運(yùn)行機(jī)制，積極引導(dǎo)成立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，讓更多農(nóng)戶參與到灌溉管理工作之中，爭(zhēng)取工程發(fā)揮更大的效益，逐步使小型農(nóng)村水利工程建設(shè)管理走向良性發(fā)展軌道。

多年來的小型農(nóng)田水利工程建設(shè)成就在很大程度上彌補(bǔ)了農(nóng)業(yè)灌溉水資源不足的缺陷，灌排保證率顯著提高，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力大幅提升，初步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速可持續(xù)發(fā)展典型了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而，應(yīng)該清醒地看到到寧河縣農(nóng)村水利設(shè)施仍比較脆弱，農(nóng)田水利化程度低，農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力較差，與現(xiàn)代化水利發(fā)展目標(biāo)還有非常大的差距。加強(qiáng)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管理工作任重而道遠(yuǎn)。

農(nóng)田水利建設(shè)管理存在問題分析

綜合多方面因素，分析我縣農(nóng)田水利建設(shè)管理主要存在以下問題：

1.農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

寧河縣大部分小型農(nóng)田水利工程設(shè)施修建于上世紀(jì)六、七十年代，受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件限制，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍低 （一般均配合基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)），施工質(zhì)量差，配套設(shè)施少，運(yùn)行時(shí)間長，維修管護(hù)滯后，工農(nóng)業(yè)的迅猛發(fā)展，直接導(dǎo)致工程老化失修嚴(yán)重。多年來，大部分水利設(shè)施均未進(jìn)行過徹底的維修改造，田間工程設(shè)施配套更是滯后，經(jīng)過近半個(gè)世紀(jì)的運(yùn)行使用，土建工程年久失修，機(jī)電工程老化退化嚴(yán)重，隱患問題日漸突出，主要表現(xiàn)在：一是水源泵站工程設(shè)施老化、功能衰減或帶病運(yùn)行，灌溉渠系老化、不配套，灌區(qū)農(nóng)田灌排渠系多為土渠，內(nèi)塌外滑，潰口、淤塞現(xiàn)象極為普遍，滲漏嚴(yán)重；渠道過水面積不斷縮小，輸水能力及控制面積萎縮，附屬配套建筑物因長期處于超負(fù)荷運(yùn)行或遭人為破壞偷盜，出現(xiàn)不同程度的坍塌破損現(xiàn)象，灌排保證率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)達(dá)不到旱澇保收的要求，此外受干旱缺水問題的影響，還有相當(dāng)部分耕地仍 “靠天吃飯”，干旱、水資源短缺和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱問題已成為制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的主要因素，對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)生活造成一定影響。

2.投入不足是制約小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理的 “瓶頸”

“水利是農(nóng)業(yè)的命脈、是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)”，近年來，特別是十七大召開后的幾年里，國家對(duì)新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村村改革發(fā)展提出了更高的目標(biāo)，對(duì)以農(nóng)田水利為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入顯著加大，但就現(xiàn)狀而言，僅靠國家補(bǔ)助資金顯然很難快速推動(dòng)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理前進(jìn)步伐。一方面小型農(nóng)田水利設(shè)施按照分級(jí)管理的原則， “誰投資、誰受益、誰建設(shè)、誰所有、誰管理”，各級(jí)地方政府和農(nóng)民群眾不僅是工程的主要受益者，而且最重要的投入主體也是各級(jí)地方政府和農(nóng)民群眾?？梢灾毖圆恢M地講，縣級(jí)地方政府大基本吃財(cái)政飯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府發(fā)工資尚且困難這是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，要求其拿出大量資金投入小型農(nóng)田水利基本建設(shè)更是捉襟見肘了；群眾由于只是工程的受益者，而不是管理者，吃 “大鍋水”，投資投勞顧慮重重，這必然影響水利工程的建設(shè)管理，直接造成了現(xiàn)有水利工程維修加固跟不上，新建工程速度慢、規(guī)模小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的形勢(shì)，從而直接影響了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)的順利進(jìn)行。特別是近幾年降雨減少，持續(xù)干旱，水資源供需矛盾加大，農(nóng)民群眾利用受到損害，影響到農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收，因此對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)的需求更加突出。

另一個(gè)客觀存在的問題，在小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管理過程中，農(nóng)民實(shí)際上未能很好地承擔(dān)起對(duì)農(nóng)田水利基本建設(shè)等公益事業(yè)應(yīng)盡的義務(wù)。農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革后，按規(guī)定減免了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加，很大程度上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但 “兩工”(農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工)取消后，國家投資呈加大趨勢(shì)，但無奈隨著農(nóng)村改革發(fā)展進(jìn)程的加快，需要建設(shè)實(shí)施的公益事業(yè)顯著增多，形成面廣錢稀的局面，地方財(cái)政又沒有錢投入，“一事一議”存在很大的局限性和相當(dāng)大的難度，快速推進(jìn)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)難成為現(xiàn)實(shí)。小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理任務(wù)重、難度大、投入需求巨大，投入不足問題成為制約小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理的最主要因素。

3.管理體制改革不徹底，農(nóng)民自主參與管理程度低

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，小型農(nóng)田水利設(shè)施都是集體建、集體管，而且人們長期形成的觀念是重建設(shè)，輕管理，建管脫節(jié)。轉(zhuǎn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，土地實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，小型農(nóng)田水利設(shè)施相當(dāng)長的一段時(shí)間里依然在沿用集體組織建設(shè)、集體負(fù)責(zé)管理的模式，農(nóng)民種的是 “責(zé)任田”，用的卻是 “大鍋水”，利益不直接，認(rèn)為工程設(shè)施是集體的，應(yīng)該由集體去管理，沒有主動(dòng)參與工程設(shè)施管理的意識(shí)觀念，導(dǎo)致水利工程只運(yùn)行不維修，或者只是簡(jiǎn)單維修，致使損壞老化現(xiàn)象突出，效益衰減，成本加大。寧河縣從1999年嘗試進(jìn)行小型農(nóng)田水利工程設(shè)施管理體制改革，采取 “承包、租賃、拍賣”等形式對(duì)部分小型農(nóng)田水利工程設(shè)施進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)制度改革探索，但從現(xiàn)實(shí)情況來看，能夠真正實(shí)現(xiàn)管理體制改革的很少，受干旱或資金不足無力改造等因素影響，成功案例依然是少數(shù)，多數(shù)以失敗告終。

小型農(nóng)田水利基本建設(shè)建設(shè)管理對(duì)策與措施

綜合分析寧河縣現(xiàn)有小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)管理現(xiàn)狀、存在的問題和制約因素，按照可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和科學(xué)發(fā)展觀要求，為確保小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管理走上健康可持續(xù)發(fā)展道路，采取以下對(duì)策及保障措施是十分必要的。

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、建立健全農(nóng)田水利建設(shè)機(jī)制

建立農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制?？h委、縣政府要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村水利工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，明確每年的農(nóng)田水利基本建設(shè)任務(wù)與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)考核掛鉤，將該項(xiàng)工作列入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年終主要目標(biāo)之一進(jìn)行考核。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)田水利基本建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制和任期目標(biāo)責(zé)任制，把農(nóng)田水利基本建設(shè)列入重要議事日程，做到主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，認(rèn)真分配任務(wù)，層層建立責(zé)任制，層層抓落實(shí)，把任務(wù)落實(shí)到單位和個(gè)人。明確劃分事權(quán)，實(shí)行分級(jí)辦水，鼓勵(lì)個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位引進(jìn)外資辦水利，完善質(zhì)量監(jiān)督檢查機(jī)制，要落實(shí)技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督，確保工程質(zhì)量。

2.多渠道籌集資金，完善投入機(jī)制，調(diào)動(dòng)群眾積極性

積極爭(zhēng)取國家對(duì)小型農(nóng)田水利基本建設(shè)資金投入的同時(shí)，縣政府應(yīng)從全縣預(yù)算內(nèi)新增財(cái)政收入中增加安排部分資金用于配套資金，設(shè)立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助專項(xiàng)資金，并采取 “以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式，對(duì)農(nóng)戶投資投勞開展農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，發(fā)揮好政府扶持資金的激勵(lì)、引導(dǎo)作用。加強(qiáng)資金管理、?？顚Ｓ茫O(shè)立專門賬戶。根據(jù)項(xiàng)目總體規(guī)劃確定投資安排，編制財(cái)務(wù)計(jì)劃。按工程進(jìn)度和質(zhì)量分期撥款，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目有關(guān)規(guī)定及財(cái)務(wù)管理辦法嚴(yán)格審計(jì)。管好用好國補(bǔ)及地方配套資金。此外，應(yīng)積極引導(dǎo)和幫助廣大農(nóng)民群眾提高認(rèn)識(shí)，認(rèn)真貫徹落實(shí)“誰投資、誰建設(shè)、誰管理、誰受益”政策原則，制定相應(yīng)的法規(guī)、政策，激發(fā)農(nóng)民群眾自覺投資、投勞參加小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的積極性，保證自籌資金及時(shí)到位，廣泛鼓勵(lì)全社會(huì)參與，吸納社會(huì)資金辦水利，努力促進(jìn)形成農(nóng)村小型農(nóng)田水利事業(yè)發(fā)展投資多元化投資機(jī)制，確保水利事業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展。

3.加強(qiáng)農(nóng)村水利服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)

采取多種形式和措施，努力構(gòu)建一支高素質(zhì)的農(nóng)村水利從業(yè)隊(duì)伍，逐步建立健全符合寧河實(shí)際的小型農(nóng)田水利隊(duì)伍建設(shè)和管理，建立健全水利合作組織發(fā)展的框架體系。水利管理站是縣級(jí)水行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行條塊結(jié)合、雙重領(lǐng)導(dǎo)，主要職能是負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)水利工程的規(guī)劃、建設(shè)和管理，防汛抗旱，灌溉排澇，水資源管理，協(xié)助做好水行政執(zhí)法和規(guī)費(fèi)收繳，國有揚(yáng)水站的運(yùn)行管理，新技術(shù)推廣等等。鄉(xiāng)站人員事業(yè)經(jīng)費(fèi)應(yīng)納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算計(jì)劃，并通過縣級(jí)水行政主管部門再下?lián)艿洁l(xiāng)站。要實(shí)現(xiàn)事企分開，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)站事業(yè)編制人員．鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站要向制定規(guī)劃、監(jiān)督建設(shè)、經(jīng)營管理轉(zhuǎn)變，加大水利技術(shù)示范和推廣力度，依靠科技進(jìn)步提高農(nóng)田水利建設(shè)和管理水平，盡快實(shí)現(xiàn)公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)相分離、綜合性服務(wù)和專業(yè)性服務(wù)相結(jié)合、科技性服務(wù)和指導(dǎo)性服務(wù)相協(xié)調(diào)，努力提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。

4.深化體制改革，完善工程建后管理體制

建立責(zé)權(quán)明晰的管理體制，進(jìn)一步深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，積極鼓勵(lì)組建農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，發(fā)揮農(nóng)民自建、自管、自用的優(yōu)勢(shì)作用，使更多的農(nóng)戶合作組織直接參與工程建設(shè)管理，工程驗(yàn)收合格后，將產(chǎn)權(quán)一次性交給農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，并由縣水行政主管部門發(fā)放工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)證，由農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)對(duì)工程進(jìn)行使用管理；建立良性的運(yùn)營機(jī)制，根據(jù)工程實(shí)際，由水務(wù)、物價(jià)、受益戶代表本著 “成本＋維修費(fèi)＋管理費(fèi)”的原則，共同制定水費(fèi)計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)，確定管理人員數(shù)量，完善監(jiān)督管理機(jī)制，縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）水務(wù)、財(cái)政、物價(jià)等部門聯(lián)合成立監(jiān)督檢查組，對(duì)工程運(yùn)行管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，在設(shè)備使用上，由縣、鎮(zhèn) （鄉(xiāng)）水利部門負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)，保證設(shè)備正常使用，使其最大限度地發(fā)揮效能，在設(shè)備管理上，由農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)組織妥善管護(hù)，及時(shí)維修，及時(shí)更換零部件，以提高設(shè)備及設(shè)施使用壽命，確保小型農(nóng)田水利設(shè)施的有效養(yǎng)護(hù)及其功能的有效發(fā)揮。

就寧河縣而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中占有舉足輕重的位置，小型農(nóng)田水利工程是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。加強(qiáng)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),是進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)綜合能力,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入穩(wěn)定待續(xù)增長的一項(xiàng)重大舉措，通過實(shí)施小型農(nóng)田水利工程建設(shè)，將有利于改善寧河的水利基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高糧食產(chǎn)量，保障糧食安全；有利于調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差別，縮短地區(qū)差距夯實(shí)基礎(chǔ)。通過小型農(nóng)田水利工程的實(shí)施，積極推行節(jié)水灌溉，節(jié)約了農(nóng)業(yè)灌溉用水量，提高水利用效率，在一定程度上優(yōu)化了水資源配置，將有利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善產(chǎn)生積極影響。為了深入貫徹落實(shí)十七屆三中全會(huì)精神，特別是在當(dāng)前國家高度重視農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保證國家糧食安全的新形勢(shì)下，必須采取有力措施，努力改善提高農(nóng)村小型水利設(shè)施條件，建立起設(shè)施完備、抗災(zāi)能力強(qiáng)、有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境、具有較高經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的小型水利設(shè)施體系，同時(shí)深化小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，建立健全有利于小型農(nóng)田水利健康快速發(fā)展的長效管理體制。可以說，加強(qiáng)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管理是加快實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)村水利向現(xiàn)代農(nóng)村水利的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水利的新飛躍的重要舉措，是國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。