區(qū)域“十二五”規(guī)劃當以“經(jīng)濟轉型”為主線

■ 杜 輝

2009年底的中央經(jīng)濟工作會議明確指出： “轉變經(jīng)濟發(fā)展方式已刻不容緩?！痹缭?996年 《政府工作報告》就提出了 “積極推進經(jīng)濟增長方式的根本轉變”，如今已歷經(jīng)14年。2007年黨的十七大上,將轉變經(jīng)濟增長方式,改為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式。今年兩會的政府報告，再次指出，后危機時代我們面臨著極為復雜的國內外經(jīng)濟形勢，發(fā)展方式轉變急需提速。

“經(jīng)濟轉型”已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟成長的新引擎

改革開放32年，中國經(jīng)濟飛速發(fā)展，年均增長率維持在9%以上。鋼材、煤炭、水泥等工業(yè)品位居世界第一。2009年GDP總量成為世界第三大經(jīng)濟體，第一出口大國，占全球出口近10%；外匯儲備達到23992億美元，持有美國國債8948億美元 （2010年2月），都名列全球第一。在2008年以來的全球金融危機之后，率先反轉。

進入新世紀，我國工業(yè)化已經(jīng)進入中期階段，傳統(tǒng)的拼資源、拼消耗、高污染、高排放的發(fā)展模式難以為繼，走新型工業(yè)化的道路成為我國加快發(fā)展的重大戰(zhàn)略抉擇。我國部分發(fā)達地區(qū)和城市已經(jīng)轉入工業(yè)化中后期階段，以發(fā)展方式轉變?yōu)槠鯔C，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的整體 “經(jīng)濟轉型”，已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟提升和加快發(fā)展步伐的重要契機。

所謂 “經(jīng)濟轉型”，是指一個國家或區(qū)域所依托的要素資源和主導產(chǎn)業(yè)發(fā)生重大改變，從而引起發(fā)展軌道和發(fā)展模式發(fā)生重大變遷，推動經(jīng)濟發(fā)展的新飛躍。

當前，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，核心就是由要素驅動轉變?yōu)閯?chuàng)新驅動，它不僅包括由主要依靠增加資源消耗的粗放發(fā)展方式向依靠科技進步管理創(chuàng)新的集約化發(fā)展方式轉變，也包括由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協(xié)調拉動轉變和由主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動向依靠第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動轉變。目前，這種以增長引擎、產(chǎn)業(yè)轉型為基礎的經(jīng)濟轉型，必將引發(fā)區(qū)域經(jīng)濟的整體轉型。

歷史上美國鋼城匹斯堡就實現(xiàn)了一次成功的轉型：上世紀70年代末80年代初，伴隨著高額的勞動力成本的不斷攀升，美國鋼鐵公司在國際市場的競爭力大大降低，匹茲堡鋼鐵產(chǎn)業(yè)崩潰，整個城市的失業(yè)率一度達到30%。鋼鐵工業(yè)崩潰的時候，大量企業(yè)倒閉，隨之而來的是沿河而建的大量工廠關門大吉，整個匹斯堡開始向服務業(yè)為主導的經(jīng)濟結構轉變。到2009年最新排行榜中，匹茲堡大學醫(yī)學中心 （UPMC）以5萬員工位列第一，整個榜單中以醫(yī)療和金融服務業(yè)為主，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)沒有一個上榜。當?shù)厝苏f，匹茲堡的經(jīng)濟轉型得益于 “Eds and Meds” （教育與醫(yī)療）兩大推動引擎。

以資源性產(chǎn)業(yè)的替代為特征的資源性城市轉型成為我國區(qū)域經(jīng)濟轉型的重要方面。上個世紀80年代末期以來，我國以煤炭、石油、森林等為經(jīng)濟支柱的一些資源性城市，在國家統(tǒng)一部署下，重點發(fā)展非煤、非油、非林產(chǎn)業(yè)和利用國家援助政策轉型等方面來培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)，來擺脫區(qū)域經(jīng)濟資源枯竭的困境。

上海以支柱產(chǎn)業(yè)轉型為基礎的城市經(jīng)濟轉型在上個世紀90年代初已經(jīng)開始。當時，上海不失時機地提出了“優(yōu)先發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，調整改造第二產(chǎn)業(yè)”的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，上海一、二、三次產(chǎn)業(yè)的比例到2008年已經(jīng)調整為為0.8∶45.5∶53.7， 實現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)為主導。二產(chǎn)重點發(fā)展高端的先進制造業(yè)，明確 “上海制造”開始向 “上海智造”過渡，全力營造漕河涇開發(fā)區(qū)、張江高科技園區(qū)為代表的現(xiàn)代工業(yè)集聚區(qū)。上海已經(jīng)成功跨入后工業(yè)時代。

目前，江蘇省以新能源、新材料、新醫(yī)藥、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、軟件和服務外包、傳感網(wǎng)等六大新興產(chǎn)業(yè)，作為創(chuàng)新型經(jīng)濟的主要內容和主攻方向，提出區(qū)域經(jīng)濟轉型。集中為五個轉變：全力推動經(jīng)濟增長向內生拉動轉變，全力推動產(chǎn)業(yè)質態(tài)向創(chuàng)新型經(jīng)濟轉變，全力推動開發(fā)重點向沿海地區(qū)轉變，全力推動發(fā)展動力向更多依靠改革創(chuàng)新轉變，全力推動民生事業(yè)向可持續(xù)上水平轉變。

廣州市提出以發(fā)展模式轉型提升城市經(jīng)濟功能。這種轉型涉及三大功能轉變：一是要加強功能性基礎設施建設，推動 “區(qū)域性樞紐中心”向“世界性樞紐中心”轉變；二是要加快產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，推動廣州由 “制造中心”走向 “服務中心”轉變。以高端產(chǎn)業(yè)集聚高端要素，著力打造“廣州服務”、 “廣州創(chuàng)造”、 “廣州制造”三大品牌，形成現(xiàn)代服務業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)有機融合、互動發(fā)展的新格局；三是要加強勞動分工深化，推動廣州由 “制造基地”到 “總部基地”與 “研發(fā)中心”的轉變。

總結中外區(qū)域經(jīng)濟轉型的經(jīng)驗，我們可以看出：其一，一個城市或地區(qū)，資源稟賦是可變的，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢也是可變的；其二，推動資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢改變的動因是技術進步和工業(yè)化進程；其三，產(chǎn)業(yè)替代或產(chǎn)業(yè)重組是以高端產(chǎn)業(yè)逐步成長為主體或成為支柱性產(chǎn)業(yè)為特征的。

向工業(yè)化中后期轉型的 “存量調整、增量升級”轉型路徑

目前，我國各省區(qū)，工業(yè)化進入中期階段，冶金、有色、水泥、火電、煤炭、石化、造船、汽車、重型機械制造等重化工業(yè)構成工業(yè)的主導產(chǎn)業(yè)。當前，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式尤其應當重點強調 “工業(yè)升級轉型”，要大力推動工業(yè)經(jīng)濟向高端化、高加工度化、高附加值化的新型工業(yè)化過渡。發(fā)達地區(qū)率先向工業(yè)化高級階段轉型。

從世界工業(yè)化產(chǎn)業(yè)鏈來看，重化工業(yè)基本上屬于高投入、高能耗、高物耗、高排放的資源性產(chǎn)業(yè)，在現(xiàn)階段存在著諸多瓶頸和結構矛盾。部分行業(yè)不僅面臨著產(chǎn)能嚴重過剩的壓力和產(chǎn)量增加而效益下降的困境；在品種和質量上仍然存在不少的差距；同時面臨上游原燃料等價格成本上升與利潤下降的雙重壓力；后危機時代國際市場需求回升仍很緩慢，貿(mào)易保護主義保護措施不斷升級，加工貿(mào)易型的出口態(tài)勢不容樂觀；政府主導型的資源分配和投資擴張沖動構成數(shù)量規(guī)模型發(fā)展模式的體制基礎。根據(jù)國際分工的 “U”型曲線，一端是高利潤的研發(fā)、設計、標準制定等，另一端是高利潤的品牌、銷售和服務，中間是低利潤的加工生產(chǎn)。如果不能形成以技術進步為基礎的新競爭優(yōu)勢，我們將長期停留在 “U”型曲線的中間段，徘徊在國際產(chǎn)業(yè)鏈的中低端。隨著土地、能源、人工等要素成本的上升，隨著老齡化社會的到來，我們所依賴的低成本 “比較優(yōu)勢”也將不復存在。

為此，我國重化工業(yè)從規(guī)模產(chǎn)量效益向品種質量效益轉變，向依靠科技進步，節(jié)約資源、能源和環(huán)境友好轉變迫在眉睫。

“十二五”期間，為了加快發(fā)展方式的轉變，在實施方略上，要堅持存量調整、增量升級的方針。

所謂存量調整，就是指對原有產(chǎn)業(yè)、原有項目進行重組兼并、淘汰落后、改造轉產(chǎn)、節(jié)能降耗、優(yōu)化結構、推動升級的步驟。壓縮過剩產(chǎn)能、節(jié)能降耗。遼寧省重化工業(yè)雖然頗具規(guī)模，但是產(chǎn)業(yè)集中度還是不足，重復建設，產(chǎn)能過剩依然存在。2010年國家將在控制總量、淘汰落后、兼并重組等方面出臺嚴格措施。將進一步提高鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工等產(chǎn)業(yè)在能耗、環(huán)保、資源綜合利用等方面的準入門檻。加強對產(chǎn)能過剩行業(yè)項目的審批管理，三年內暫停審批現(xiàn)有造船企業(yè)船塢、船臺的擴建項目，原則上不再核準新建、擴建電解鋁項目，不再核準和支持單純新建、擴建產(chǎn)能的鋼鐵項目。在煉鋼、煉鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等行業(yè)分別淘汰落后產(chǎn)能1690萬噸、2110萬噸、7400萬噸、600萬箱、80萬噸。為此，我們必須控制固定資產(chǎn)投資，特別是控制能力過剩行業(yè)的新開項目；要積極推動冶金、化工、有色、機械、汽車、建材、船舶、電解鋁、水泥以及電石、鐵合金、焦炭等行業(yè)的兼并重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度，加大市場準入，調整產(chǎn)品結構，淘汰落后。

節(jié)能減排是存量調整的重要方面。哥本哈根國際氣候大會已經(jīng)將減排二氧化碳的課題明確地擺在了面前。國家提出的2020年二氧化碳排放比2005年下降40%～45%的目標，讓二氧化碳減排顯得更加緊迫。當前，行業(yè)減排二氧化碳從短期上來講，仍然要以節(jié)能降耗為主要手段。國務院辦公廳公布的 《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調整和振興規(guī)劃》中對于鋼鐵行業(yè)節(jié)能和二氧化碳排放方面的要求分別是： “重點大中型企業(yè)噸鋼綜合能耗不超過620千克標準煤”、 “噸鋼二氧化碳排放量低于1.8千克”。我國減排離完成這些指標還有相當?shù)牟罹?。我們要重點開展降低生產(chǎn)過程的單位產(chǎn)品能耗并提高資源綜合利用，對前沿技術和工藝進行儲備，以尋求更加節(jié)能、排放更少的新生產(chǎn)流程。

所謂增量升級，主要是指新投資、新項目、新建開發(fā)區(qū)的新增投入的質量效益的提升。

增量升級總的方向是向高技術含量、高知識密集度、高附加值、深加工、精細加工、綠色環(huán)保和低碳化的產(chǎn)業(yè)和項目傾斜。它既包括加大科技研發(fā)的投入、加大向新能源、節(jié)能環(huán)保、電動汽車、新材料、新醫(yī)藥、生物育種和信息產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)傾斜，也包括向傳統(tǒng)項目和傳統(tǒng)工藝更新改造追加的投入，以便不斷提升傳統(tǒng)工業(yè)的生產(chǎn)績效和質量水平。

為了應對金融危機的沖擊，后危機時代，美國將研發(fā)投入提高到GDP的3%，創(chuàng)下歷史最高水平；英國著眼發(fā)展低碳經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟， “構建英國未來”；歐盟宣布投資1050億歐元發(fā)展綠色經(jīng)濟；俄羅斯提出開發(fā)納米和核能技術。為此，加快向工業(yè)化高級階段過渡，我們必須依靠增量投入，搶占高技術和新興產(chǎn)業(yè)的制高點，尤其是電子信息、生物工程、新材料、新能源、海洋技術、風電、太陽能以及集成電路、軟件信息服務業(yè)等產(chǎn)業(yè)，可以大力支持企業(yè)通過海外并購實現(xiàn)引進消化吸收再創(chuàng)新。此外，加大生產(chǎn)服務性服務業(yè)的投入，大力發(fā)展現(xiàn)代金融、現(xiàn)代物流、會展、科技服務、動漫創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務業(yè)。推動經(jīng)濟增長由 “二產(chǎn)獨大”向二產(chǎn)、三產(chǎn)“雙輪驅動 “轉變。

在產(chǎn)業(yè)空間布局上，一方面，新建工業(yè)園區(qū)開發(fā)要嚴格項目準入，嚴控高能耗、高物耗、高污染的項目，新技術嚴格環(huán)保標準。要合理分工，避免重復建設、產(chǎn)業(yè)同構化；另一方面，要堅持 “有效擴張”和 “有效投資”的原則，即避免單純 “跑馬圈地”式外延式擴張，要堅持投資收益增速高于投資規(guī)模擴張的速度、人均收益增幅高于開發(fā)面積擴展的速度的方針。

“十二五”規(guī)劃如何體現(xiàn) “經(jīng)濟轉型”

在 “十二五”規(guī)劃指導思想上，要充分體現(xiàn)在科學發(fā)展觀指導下，加快轉變發(fā)展方式和推動區(qū)域成功轉型；明確由要素驅動向創(chuàng)新驅動的方向，培育內生增長動力；堅持統(tǒng)籌兼顧的原則，市場導向、政府引導的原則和以體制機制創(chuàng)新推動經(jīng)濟轉型的原則；堅持低能耗、低物耗、低排放、低碳化的新型工業(yè)化道路；以存量調整、增量升級為發(fā)展路徑；加大科技研發(fā)投入的力度，大力推進企業(yè)自主創(chuàng)新能力建設，大力培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；堅持有效空間擴張和有效投資的方針，合理維護和利用有限的水、土地等資源。

在規(guī)劃目標上，力爭在 “十二五”末期，應該明確經(jīng)濟發(fā)展方式和經(jīng)濟轉型的階段性目標，例如全社會R&D投入比重、碳排放下降幅度、噸鋼二氧化碳排放量、人均GDP、高端制造業(yè)比重、高新技術產(chǎn)業(yè)比重、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)比重等階段性目標。

在 “十二五”規(guī)劃目標和指標設計上，要適當增加人均水資源、人均耕地、人均綠地、人均碳排放、人均GDP的居民收入、恩格爾系數(shù)、基尼系數(shù)等指標；可以考慮將全社會研發(fā)投入比重 （R&D）、教育投入占財政支出的比例、萬元產(chǎn)值能耗、技術進步貢獻率、城鎮(zhèn)新增就業(yè)、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率等指標設定為剛性、約束性指標。

在 “十二五”重點行業(yè)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃中， （1）要重點規(guī)劃結構調整、壓縮過剩產(chǎn)能、淘汰落后項目以及替代產(chǎn)業(yè)目錄和規(guī)模； （2）要重點規(guī)劃分行業(yè)的產(chǎn)品品種質量升級換代和產(chǎn)出效益，全面提升產(chǎn)品質量。引導企業(yè)以品牌、標準、服務和效益為重點，健全質量管理體系，強化社會責任。切實加強市場監(jiān)管和誠信體系建設，努力把我國產(chǎn)品質量提高到新水平； （3）要重點設計符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的低碳經(jīng)濟、低碳工業(yè)、低碳生活的指標和標準； （4）要重點規(guī)劃R&D投入增長幅度和財政支出中教育投入比例的提升，應當提出各級政府科技三項費用投入年度增幅要高于地方財政增加的速度、企業(yè)和社會研發(fā)投資增幅要高于全社會研發(fā)投資的速度的設計； （5）要統(tǒng)一部署國家和省市的創(chuàng)新中心、研發(fā)平臺、企業(yè)技術開發(fā)中心和重點實驗室建設； （6）要對水資源、土地資源、海洋資源等不可再生資源的控制使用有所規(guī)劃，要提出大力拓展和開發(fā)可再生資源和能源 （風能、核能、太陽能），開發(fā)海外石油、礦產(chǎn)資源基地建設的任務； （7）要明確嚴格新建開發(fā)區(qū)的土地占用，合理調控商品房的開發(fā)、建設、銷售的規(guī)模和價格，明確抑制經(jīng)濟泡沫化和產(chǎn)業(yè)空心化；（8）要合理進行重點產(chǎn)業(yè)布局，推動鋼鐵、造船、石油化工、重型機械、電子信息、軟件開發(fā)、口岸物流、離岸金融等行業(yè)的合理集聚和差異化分工； （9）要合理規(guī)劃農(nóng)轉非的規(guī)模和速度，統(tǒng)籌規(guī)劃各地城市化進程中的失地農(nóng)民安置、就業(yè)、社會保險的問題； （10）要明確居民收入增幅、收入差距縮小、失業(yè)率控制、基本醫(yī)療保障、教育公平的民生安排。

“十二五”規(guī)劃應當在推動經(jīng)濟轉型的體制創(chuàng)新方面有所部署。當代經(jīng)濟轉型不僅涉及到區(qū)域要素資源配置的改變、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的替代，經(jīng)濟體制和發(fā)展模式也將必然產(chǎn)生重大變遷。當前發(fā)展方式轉變滯后的根源主要是體制機制缺陷。比如，經(jīng)濟增長方式轉型滯后，主要在于轉變以政府主導為特征的經(jīng)濟增長方式還沒有實質性破題；社會建設滯后與社會需求轉型的進程，目前尚未在制度上保證政府在基本公共服務中的主體地位和主導作用。要逐步扭轉政府主導性投資體制，要破除妨礙企業(yè)自主創(chuàng)新能力和民營經(jīng)濟發(fā)展的體制瓶頸，要不斷創(chuàng)造平等物權、平等競爭的社會經(jīng)濟環(huán)境，修正粗放發(fā)展的投資沖動、外延擴張沖動的制度設計，要為政府提供公共產(chǎn)品和滿足居民基本醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等公共需求制定新的制度安排。

強化 “十二五”規(guī)劃關于經(jīng)濟轉型的前置研究。 （1）綜合性課題如《“十二五”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃總體思路研究》，研究的主要內容是“十二五”時期區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中轉變發(fā)展方式的指導思想、基本原則、主要目標、重點任務和政策取向。這項課題是確立經(jīng)濟轉型的總體思路的基礎。 （2）專項課題研究。專項課題主要是對分行業(yè)、分區(qū)域經(jīng)濟轉型的發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題、發(fā)展方向、主要目標、重點任務和政策措施進行深入研究， （3）專業(yè)課題的研究。例如低碳產(chǎn)業(yè)指標、低碳生活標志、低碳社會建設和低碳城市的形態(tài)。

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