三十年來我國民族區(qū)域自治制度研究綜述

潘紅祥

(中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430074)

三十年來我國民族區(qū)域自治制度研究綜述

潘紅祥

(中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430074)

改革開放30年以來，我國學(xué)術(shù)界在民族區(qū)域自治的正當(dāng)性、民族自治地方建置、自治機關(guān)民族化、自治權(quán)、民族法制建設(shè)等領(lǐng)域?qū)γ褡鍏^(qū)域自治制度的理論和實踐問題進(jìn)行了深入的研究和探討，提出了許多有益的觀點和建議，對發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度起到了積極的促進(jìn)作用。

民族區(qū)域自治;自治權(quán);民族法制

民族區(qū)域自治制度是指在中國社會主義憲政體制內(nèi)，以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)實行民族區(qū)域自治的一系列法令、規(guī)定、措施、辦法、方法等的總稱。它是中國共產(chǎn)黨把馬克思主義民族理論與中國民族問題的實際結(jié)合起來，協(xié)調(diào)處理民族關(guān)系和實現(xiàn)民族平等的基本政策，是中國國策構(gòu)成中的一項基本政治制度，也是少數(shù)民族權(quán)益的制度性保障機制。改革開放以來，尤其是21世紀(jì)以來，全球化背景下民族主義的張揚以及中國以市場為取向的經(jīng)濟改革帶來的中西部差距的拉大，推動了中國民族區(qū)域自治制度的理論和實踐問題的研究。這一時期，國內(nèi)發(fā)表或出版了大量研究民族區(qū)域自治制度的論文與論著，極大地豐富了中國民族區(qū)域自治制度的研究內(nèi)容。

一、民族區(qū)域自治制度的正當(dāng)性研究

(一)從理論淵源和歷史過程的角度探討民族區(qū)域自治的正當(dāng)性

代表性論著有陳嘉陵《中國的民族區(qū)域自治制度》、張爾駒《中國民族區(qū)域自治的理論和實踐》、《中國民族區(qū)域自治史綱》和金炳鎬《新中國民族區(qū)域自治制度60年》和胡建國的《簡述民族區(qū)域自治制度的形成和發(fā)展》、周平的《民族區(qū)域自治制度在中國的形成和演進(jìn)》等，這些論著主要從馬克思主義民族理論、中共領(lǐng)導(dǎo)人的民族觀、中國單一制中央集權(quán)的傳統(tǒng)以及民族大雜居小聚居的國情等層面詳細(xì)地論述了民族區(qū)域自治制度建立的歷史依據(jù)、理論淵源與發(fā)展歷程。正如侯德泉博士在《角色、結(jié)構(gòu)與功能——民族區(qū)域自治的政治體系分析》一文中所說的那樣:從“路徑依賴”的角度來看，民族區(qū)域自治是馬克思主義民族平等理論與中國制度文化傳統(tǒng)相結(jié)合的產(chǎn)物;從制度選擇的主體來看，民族區(qū)域自治是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民進(jìn)行民主革命實踐的經(jīng)驗總結(jié);從社會思潮的角度來看，民族區(qū)域自治制度是現(xiàn)代中國民族主義與民主主義共同影響、合力作用的結(jié)果［1］。

(二)從比較研究的視角闡述民族區(qū)域自治的正當(dāng)性

該命題主要探討我國為什么要實行民族區(qū)域自治而不像前蘇聯(lián)等國家那樣實行聯(lián)邦制。發(fā)表的論文有吳江的《社會主義和民族問題》、潘志平的《中國的民族區(qū)域自治制度與蘇維埃型民族共和制聯(lián)模式》、牟本理的《民族區(qū)域自治制度的比較研究》、周忠瑜的《民族區(qū)域自治與聯(lián)邦制的比較研究》等。其中周忠瑜的觀點最具有代表性，他認(rèn)為:在民族問題上，聯(lián)共黨選擇了民族自決權(quán)理論和聯(lián)邦制的國家形式，但隨著中國共產(chǎn)黨的逐漸成熟，中國共產(chǎn)黨人選擇了民族區(qū)域自治制度。實踐證明，以民族自決權(quán)、聯(lián)邦制為標(biāo)志的民族理論和政策是前蘇聯(lián)、東歐諸國發(fā)生民族分離的重要原因。而中國共產(chǎn)黨的民族區(qū)域自治制度符合中國各民族的實際，它不僅經(jīng)受住20世紀(jì)末世界風(fēng)云變幻和國內(nèi)政治風(fēng)波考驗，經(jīng)受住了國際上民族分離主義浪潮的考驗，表現(xiàn)出了越來越強大的生命力［2］。

(三)從價值與功能的角度闡述民族區(qū)域自治的正當(dāng)性

這方面的代表性論文有侯德泉的《民族區(qū)域自治:民族政策、政治制度和政治體系》和《角色、結(jié)構(gòu)與功能——民族區(qū)域自治的政治體系分析》、何龍群的《論中國共產(chǎn)黨民族政策的價值取向》、黎蓮芬在《民族區(qū)域自治制度的價值蘊涵和價值功能》、宋才發(fā)的《論中國民族區(qū)域自治制度的作用和特色》、吳仕民的《論中國民族區(qū)域自治制度的功能》等。上述論文的突出特點是從內(nèi)容，即政治、經(jīng)濟、文化和社會等諸方面討論民族區(qū)域自治的功能。如侯德泉認(rèn)為，民族區(qū)域自治的政治功能主要表現(xiàn)為自治地方的自治機關(guān)有維護國家統(tǒng)一、維持本地區(qū)安全穩(wěn)定、保證國家憲法和法律在本地區(qū)得到遵守和執(zhí)行的職責(zé);經(jīng)濟功能主要包括管理經(jīng)濟、發(fā)展生產(chǎn)、改善民生;文化功能在于激發(fā)各族人民的文化創(chuàng)造活力，鼓勵不同民族文化的交流和學(xué)習(xí)，促進(jìn)了各族人民的全面發(fā)展，使他們的基本文化權(quán)益得到更好保障，使社會文化生活更加豐富多彩，使人民精神風(fēng)貌更加昂揚向上;社會功能主要是通過在公平的基礎(chǔ)上合理利用民族自治地方和非民族自治地方的優(yōu)勢資源，縮小民族自治地方與漢族聚居區(qū)的發(fā)展差距，有助于國家區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。少數(shù)民族的平等權(quán)利得到普遍尊重和制度保障，促進(jìn)了全國范圍內(nèi)各民族的團結(jié)友愛和共同繁榮［1］。與上述論證思路不同，彭建軍從形式的角度論述了民族區(qū)域自治的價值。他指出，從憲法的實施看民族區(qū)域自治的價值有:第一，民族區(qū)域自治體現(xiàn)憲政價值;第二，民族區(qū)域自治體現(xiàn)法的價值;第三，民族區(qū)域自治保障少數(shù)民族和民族地區(qū)的利益，并實現(xiàn)其與國家利益的整合，在利益出現(xiàn)沖突時發(fā)揮一種利益整合的功能;第四，民族區(qū)域自治具有世界性價值，值得多民族國家借鑒［3］。

(四)從憲政和人權(quán)保障的角度論證民族區(qū)域自治的正當(dāng)性

楊侯第主編的《中國少數(shù)民族人權(quán)述要》、郎維偉、王允武等人合著的《中國民族政策與少數(shù)民族人權(quán)保護》、李廷貴的《民族區(qū)域自治制度與少數(shù)民族人權(quán)保障》和陳云生的《中國民族區(qū)域自治制度與少數(shù)民族人權(quán)的保護》主要從人權(quán)的視角論證了民族區(qū)域自治制度是實現(xiàn)少數(shù)民族人權(quán)的重要形式。如陳云生認(rèn)為，民族區(qū)域自治制度對少數(shù)民族人權(quán)的保護主要體現(xiàn)在保證各種不同聚居情況的少數(shù)民族都能行使區(qū)域自治的權(quán)利、保障少數(shù)民族公民擔(dān)任國家機關(guān)和區(qū)域自治機關(guān)公職的權(quán)利、少數(shù)民族的經(jīng)濟權(quán)利得到了基本的保障或較好的改善、少數(shù)民族的文化教育和使用本民族的語言文字得到了保障［4］。戴小明、潘弘祥從憲政理論的視角指出，民族區(qū)域自治拓展了中國憲政建設(shè)的現(xiàn)實內(nèi)涵。西方古典憲政理論并沒有考慮多民族共存時的政治治理問題，社會主義憲政理論通過對西方古典憲政理論所蘊涵的自由主義和個人主義傳統(tǒng)的辯證否定，注重社會公正問題，注重追求社會的實質(zhì)平等，注重保障和發(fā)展群體權(quán)利，有別于西方理論家用所謂的保障公民權(quán)來解釋少數(shù)民族的權(quán)利。由于代議民主制度的結(jié)構(gòu)性缺陷，國家必須通過實行民族自治以救濟受損害的少數(shù)民族的群體權(quán)利。因此，民族區(qū)域自治是多民族國家代議民主制度的必要補充，是多民族國家憲政建設(shè)的基本要素［5］。

從已有的研究成果看，絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，民族區(qū)域自治制度是適合我國國情的一項基本政治制度，顯示出了自身的優(yōu)越性，他們主張堅持和完善民族區(qū)域自治政策以適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展需要，但也有學(xué)者持不同看法。如馬戎認(rèn)為，一系列以少數(shù)族群為對象的制度性安排和各項優(yōu)惠政策在推動我國各少數(shù)族群社會、經(jīng)濟、教育、文化各個領(lǐng)域的發(fā)展方面，都起到了積極的推動作用。但是，各族干部群眾的“族群意識”依然保持并在這些制度與政策的環(huán)境下有所加強。因此，他主張把族群逐步地引導(dǎo)到主要代表不同文化群體的角色之中，把族群關(guān)系用“文化多元主義”的思路來引導(dǎo)。同時在作為政治實體的民族—國家的層面，強調(diào)所有公民在政治及憲法規(guī)定的所有權(quán)利和義務(wù)方面的平等，包括維持和發(fā)展自己獨特文化(包括語言文字、宗教信仰、生活習(xí)俗等)的權(quán)利［6］。也有學(xué)者采取折衷的觀點。施雪華認(rèn)為，中國目前需要通過保障平等的公民權(quán)來逐步實現(xiàn)少數(shù)民族的“公民化”，促進(jìn)少數(shù)民族對自身公民身份的認(rèn)同。只有以公民身份來規(guī)范多數(shù)民族成員、少數(shù)民族成員與國家的關(guān)系，以公民的身份來對待每一個民族的成員才是真正的民族平等，否則，無論給多數(shù)民族成員，還是給少數(shù)民族成員以公民資格與待遇(權(quán)利與義務(wù))外的特殊資格與待遇(特殊權(quán)利與義務(wù))，都是在制造公民之間的不平等。因此，在今后的幾十年內(nèi)(直到現(xiàn)代化基本完成)應(yīng)分階段逐步減少而不應(yīng)在短時期內(nèi)很快取消目前中國少數(shù)民族享有的超出普通公民資格與身份之外的特殊待遇。這樣既實現(xiàn)了未來中國民族之間的真正平等，又不會引起民族之間特別是少數(shù)民族的矛盾［7］。

二、民族自治地方建置研究

我國的民族自治地方包括自治區(qū)、自治州和自治縣三級，但隨著城市化的發(fā)展，不少自治縣被改為市，更多的民族自治地方也面臨著城市化的問題，由此而給民族區(qū)域自治帶來了新課題。不少學(xué)者敏銳地認(rèn)識到了這一問題，紛紛發(fā)表論著探討當(dāng)前我國法律引入自治市建制的迫切性。其中代表性論著有田燁的《新中國民族地區(qū)行政區(qū)劃研究》與龍曄生、朱朝暉的《自治州縣改設(shè)民族自治市初探》、鮑明的《21世紀(jì)中國應(yīng)設(shè)立民族自治市——城市化浪潮下民族區(qū)域自治的合理走向》和《中國民族區(qū)域自治的城市制度安排與制度創(chuàng)新》、朱玉福的《自治市法律地位芻議》)以及金炳鎬、田燁的《新世紀(jì)中國民族區(qū)域自治制度創(chuàng)新的一個亮點— —“民族自治市”》等。鮑明認(rèn)為，在城市化浪潮下，我國的民族區(qū)域自治正從以農(nóng)村區(qū)域自治為主轉(zhuǎn)向擴大城市區(qū)域自治的新階段。在行政區(qū)劃單位體系中增設(shè)自治市，是消解城市化與民族區(qū)域自治的矛盾與沖突的可行辦法［8］。金炳鎬、田燁等學(xué)者通過田野調(diào)查印證了自治縣改市之后所面臨的困境。他們指出，民族自治地方改為市后，由于不再是民族自治地方，一些民族區(qū)域自治的政治權(quán)利沒有了，一些后出臺的新政策享受不到。此外，由于缺乏法律保障、因人廢事以及省一級政府發(fā)文效力有限，一些優(yōu)惠政策在執(zhí)行過程中有很大的隨意性，自治權(quán)利的喪失對經(jīng)濟發(fā)展具有負(fù)面影響。因此，為適應(yīng)民族自治地方和聚居地方城市化的需要，應(yīng)對《憲法》、《民族區(qū)域自治法》以及組織法等相關(guān)法律進(jìn)行修改，明確“民族自治市”的法律地位，保證“民族自治市”依法行使自治權(quán)［9］。李安輝則提出，除了應(yīng)該設(shè)置“民族自治市”外，對還沒達(dá)到建立“自治市”條件的地方，根據(jù)實際需要，增設(shè)城市民族區(qū)［10］。

三、民族自治機關(guān)民族化研究

民族區(qū)域自治制度的核心要素就是自治機關(guān)和自治權(quán)，而實現(xiàn)區(qū)域自治的民族特性就體現(xiàn)在自治機關(guān)的民族化方面。沒有民族自治機關(guān)的民族化，便不可能行使好自治權(quán)，更不可能真正實行好民族區(qū)域自治。

民族自治機關(guān)民族化的內(nèi)容之一就是民族自治機關(guān)的組成人員和自治機關(guān)所屬工作部門的干部應(yīng)盡量配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員，達(dá)到真正實現(xiàn)由實行區(qū)域自治的民族當(dāng)家做主、管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利的目的。因此，民族自治機關(guān)民族化的中心環(huán)節(jié)是民族自治機關(guān)干部民族化，實質(zhì)即少數(shù)民族干部的培養(yǎng)選拔問題。

由于少數(shù)民族干部培養(yǎng)選拔問題的研究大多涉及具體的實證數(shù)據(jù)，因此，這方面的研究成果多為民族工作事務(wù)部門同志的貢獻(xiàn)。從研究成果的內(nèi)容上看，反映的問題具有相當(dāng)?shù)墓残?。其中國家民委人事司調(diào)研組對少數(shù)民族干部培養(yǎng)選拔工作存在的問題分析較為全面。調(diào)研組認(rèn)為，現(xiàn)階段少數(shù)民族干部培養(yǎng)選拔工作存在的問題有:第一，少數(shù)民族干部隊伍在數(shù)量、結(jié)構(gòu)和素質(zhì)等方面，與新的形勢和任務(wù)的要求相比不相適應(yīng)。第二，少數(shù)民族干部來源減少，后備不足。第三，少數(shù)民族干部培養(yǎng)力度不夠。第四，新形勢下對少數(shù)民族干部選拔任用的方式還需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善。第五，少數(shù)民族人才資源整體開發(fā)、協(xié)調(diào)發(fā)展不夠，民族地區(qū)人才流失嚴(yán)重。第六，分類指導(dǎo)不夠，工作機制還不夠健全。在此基礎(chǔ)上，調(diào)研組提出了自己的對策和建議:一是進(jìn)一步提高思想認(rèn)識，明確工作思路;二是努力拓寬渠道，擴大少數(shù)民族干部隊伍的來源;三是制定和完善培養(yǎng)選拔的有關(guān)政策措施;四是建立健全機制，加強分類指導(dǎo)。［11］

四、民族自治地方自治權(quán)研究

(一)民族自治地方立法自治權(quán)內(nèi)涵和屬性研究

自治權(quán)到底是何種性質(zhì)的權(quán)力(權(quán)利)，學(xué)術(shù)界主要有三種觀點。第一種是權(quán)力說。吳宗金認(rèn)為，自治權(quán)是指“法律法規(guī)明確規(guī)定的，由自治機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定的原則。結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化特點，自主地管理本地方、本民族內(nèi)部事務(wù)的一種特定權(quán)力”［12］65。王允武等學(xué)者也持相同看法。第二種是權(quán)利說。金炳鎬認(rèn)為:“民族自治權(quán)，是國家根據(jù)統(tǒng)一和自治原則賦予民族自治地方的權(quán)利，也是自治民族根據(jù)統(tǒng)一和自治原則應(yīng)該享有的權(quán)利。”［13］周平認(rèn)為:“所謂自治權(quán)，是國家授予民族自治地方自治機關(guān)的一種附加于地方國家機關(guān)職權(quán)基礎(chǔ)上的特殊權(quán)利，是實行區(qū)域自治的少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利?！保?4］102劉驚海、陳云生、烏力更等學(xué)者與他們的意見一致。第三種是權(quán)力與權(quán)利統(tǒng)一說。吳仕民認(rèn)為:“自治權(quán)是民族自治地方的自治機關(guān)依法享有的管理民族自治地方事務(wù)的各項權(quán)力的總和。這是一項包括多方面內(nèi)容的權(quán)利，主旨是自治機關(guān)依據(jù)民族自治地方的實際，執(zhí)行國家的政策法律?！保?5］曾憲義贊同這種說法。

從法律規(guī)范的角度而言，自治權(quán)是憲法和民族區(qū)域自治法賦予民族自治地方自治機關(guān)的一項管理職權(quán)，它是一種權(quán)力，而從民族區(qū)域自治制度所蘊涵的內(nèi)在價值而言，自治權(quán)是少數(shù)民族權(quán)利和利益的一種集體訴求，它是一種權(quán)利。因此，自治權(quán)是權(quán)力和權(quán)利的統(tǒng)一，它“既是自主地管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，也是管理本地方事務(wù)的權(quán)力，是二者的疊加”［16］。

(二)影響自治權(quán)行使的制約因素及其對策研究

學(xué)術(shù)界對該主題的研究成果較為豐富，代表性論著熊文釗主編的《大國地方——中國民族區(qū)域自治制度的新發(fā)展》、宋才發(fā)的《民族區(qū)域自治制度重大問題研究》、以及陳國安的《淺談貴州省自治地方行使自治權(quán)的制約因素》、金炳鎬《試論自治機關(guān)的建設(shè)與自治權(quán)的行使》、烏力更《關(guān)于自治權(quán)行使過程中的問題與對策研究》、王傳發(fā)的《民族自治地方自治權(quán)流失的原因分析與對策思考和韓慧、徐會平《民族區(qū)域自治權(quán)行使的影響因素及保障對策——中央與地方關(guān)系的視角》等。陳國安認(rèn)為，關(guān)于行使自治權(quán)的制約因素有這樣幾個方面:一是民族干部數(shù)量不足，素質(zhì)較差，科技干部太少;二是貧困面大，經(jīng)濟發(fā)展困難重重;三是資金缺乏，“巧婦難為無米之炊”。四是條件太差，教育科技都很落后。五是宣傳不夠，《民族區(qū)域自治法》難以兌現(xiàn)［17］。烏力更認(rèn)為，影響自治權(quán)充分行使的因素主要有:制度不完善，法律不健全;民族自治地方人的自治意識不強;民族自治地方人的依賴思想嚴(yán)重，缺乏創(chuàng)新精神。他側(cè)重從民族法制建設(shè)和監(jiān)督機制保障方面討論了完善自治權(quán)行使的對策，指出:第一，盡早地制定出民族區(qū)域自治法的實施細(xì)則;第二，關(guān)于民族自治地方的自治條例、單行條例、變通規(guī)定和補充規(guī)定都亟待補充和修改;第三，建立和健全法律監(jiān)督機制，包括權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等機制。其中，加強司法監(jiān)督工作是重中之重［18］。王傳發(fā)認(rèn)為，自治權(quán)的行使不到位和流失的原因有如下幾個方面:(1)主觀原因表現(xiàn)為民族自治地方公民的自治權(quán)意識淡薄。(2)現(xiàn)實原因表現(xiàn)為民族自治地方制度供給不足，運行無力。(3)體制原因是民族自治地方黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與自治機關(guān)的關(guān)系還需進(jìn)一步明確和規(guī)范。最為突出的是自治機關(guān)的自治權(quán)在縱向上受到上級國家機關(guān)的限制，在橫向上受到黨委等其他機關(guān)的限制。因此，要充分尊重和保障自治機關(guān)的自治權(quán)，還權(quán)于自治機關(guān);增強民族自治機關(guān)的自治意識，提升民族自治機關(guān)能力，使自治權(quán)有效落實;進(jìn)一步明確和規(guī)范民族區(qū)域自治地方黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與自治機關(guān)的關(guān)系，促進(jìn)各自職能的充分發(fā)揮［19］。韓慧、徐會平等學(xué)者從中央與地方關(guān)系等層面多角度地分析了影響民族區(qū)域自治權(quán)行使的因素，他們認(rèn)為，民族區(qū)域自治制度的非內(nèi)生性致使民族區(qū)域自治權(quán)的行使缺乏最直接的民眾支持;民族自治地方財政的非自足性導(dǎo)致自治權(quán)的行使過多地依賴中央財政的援助;民族自治地方自治機關(guān)的雙重屬性在一定程度上影響自治權(quán)的行使與落實;民族區(qū)域自治權(quán)的非徹底化影響民族區(qū)域自治權(quán)的行使與落實。保障民族區(qū)域自治權(quán)有效行使的主要措施有:構(gòu)建合理規(guī)范的中央與民族區(qū)域自治地方政府的關(guān)系，實現(xiàn)二者關(guān)系由行政化向法制化的轉(zhuǎn)變;構(gòu)筑科學(xué)合理的民族立法體制，對全國性法律法規(guī)中涉及民族區(qū)域自治地方有關(guān)內(nèi)容的，充分尊重民族區(qū)域自治地方的意見和建議;進(jìn)一步加強民族法制建設(shè)，在民族區(qū)域自治法中加入違法責(zé)任和制裁條款，實施爭議解決機制;建立完善規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)筑合理的中央與民族區(qū)域自治地方財政關(guān)系［20］。

不少學(xué)者還專門探討了自治權(quán)的法律保障問題。張文山認(rèn)為，法律保障機制是自治權(quán)理論的重要組成部分，也是完善民族區(qū)域自治法的重點之一。自治權(quán)的法律保障機制應(yīng)由法律解釋機制、審查監(jiān)督機制、平衡爭議機制、違法制裁機制構(gòu)成［21］。李春暉從法律保障的角度探討了保障民族自治地方自治權(quán)的行使的對策:一是自治權(quán)的立法保障;二是自治權(quán)的執(zhí)法保障;三是自治權(quán)的司法保障。在自治權(quán)的法律保障中，立法保障是前提，執(zhí)法保障是關(guān)鍵，司法保障是最后的屏障［22］。

五、民族區(qū)域自治法制建設(shè)研究

充分行使立法自治權(quán)、健全民族法制體系，建立完備的自治權(quán)法律保障機制是保證民族區(qū)域自治制度有效運行和自治權(quán)有效行使的途徑和措施。因此，該主題的研究既涉及民族區(qū)域自治地方立法權(quán)含義與立法權(quán)限、立法體制等理論問題，又涉及民族法律體系和法律保障機制等問題。這方面的代表論著有吳仕民主編的《新時期民族區(qū)域自治制度與法制建設(shè)》、張文山的《突破傳統(tǒng)思維的瓶頸——民族區(qū)域自治法配套立法問題研究》與《通往自治的橋梁:自治條例與單行條例研究》、康耀坤等人的《中國民族自治地方立法研究》、彭謙的《中國民族立法制度研究》、宋才發(fā)的《民族區(qū)域自治制度的發(fā)展與完善:自治區(qū)自治條例研究》。代表性的論文有劉作翔的《完善我國民族區(qū)域自治法律法規(guī)體系的設(shè)想》、陳洪波、王光萍的《當(dāng)前我國民族立法工作中存在的主要問題、成因及對策研究》、戴小明、黃木的《論民族區(qū)域自治地方立法》、王允武、田釩平的《關(guān)于完善我國民族區(qū)域自治地方立法體制的思考》、陳紹凡的《我國民族自治地方立法若干問題新探》、康耀坤的《民族自治地方立法權(quán)問題研究》、潘弘祥的《自治立法的憲政困境及其路徑選擇》等。

(一)民族自治地方立法權(quán)含義與立法權(quán)限研究

對民族區(qū)域自治地方立法權(quán)含義的理解存在著廣義和狹義兩種思路。廣義論者認(rèn)為，民族區(qū)域自治地方的立法權(quán)指的是民族區(qū)域自治地方根據(jù)不同的行政級別，按照《憲法》和有關(guān)法律的規(guī)定，享有制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、自治條例、單行條例的權(quán)力，以及制定針對有關(guān)法律的“變通規(guī)定”、“補充規(guī)定”的權(quán)力［23］。狹義論者認(rèn)為，民族自治地方的立法權(quán)就是指民族自治地方制定自治法規(guī)的權(quán)力［24］。相應(yīng)地，關(guān)于民族自治地方的立法權(quán)限就有兩種表述。廣義論者認(rèn)為，民族自治地方的立法權(quán)包括:與一般地方相同的地方性法規(guī)制定權(quán)和制定自主性法規(guī)和制定變通性法規(guī)的權(quán)力［25］。狹義論者認(rèn)為，民族自治地方立法權(quán)包括自治條例制定權(quán)、單行條例制定權(quán)、變通規(guī)定制定權(quán)、補充規(guī)定制定權(quán)和變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行上級國家機關(guān)不適合民族自治地方實際情況的決議、決定、命令和指示的自治權(quán)四種［26］。在學(xué)界，主張狹義論的學(xué)者占多數(shù)。

(二)民族自治地方立法現(xiàn)狀研究

在有關(guān)民族自治地方立法的研究成果中，存在有兩種研究的思維進(jìn)路。

1.功能主義的思維，即從系統(tǒng)論的角度來探討民族自治地方立法問題。陳洪波、王光萍認(rèn)為，民族立法工作存在的主要問題表現(xiàn)為:立法工作滯后且不平衡;民族法律體系不配套，難銜接，變通權(quán)行使遠(yuǎn)未到位;自治法規(guī)地方特色和民族特色不明顯且針對性和操作性不強;立法技術(shù)、法律規(guī)范和立法程序不完備;缺乏法的科學(xué)性、權(quán)威性和強制性等。他們從思想認(rèn)識、自治法規(guī)的立法體制、權(quán)限范圍、批準(zhǔn)程序和效力等級、民族立法理論研究和立法隊伍建設(shè)等方面探究了造成上述問題的主要原因，并從如何提高對民族立法工作重要性、必要性和緊迫性的認(rèn)識，進(jìn)一步理順立法權(quán)限和立法體制，科學(xué)編制立法綱要、規(guī)劃和計劃，加強制度建設(shè)，建立健全民族立法民主化和科學(xué)化機制，加強民族立法理論和立法隊伍建設(shè)等方面，提出了解決上述問題的具體措施。同時，強調(diào)搞好民族立法工作必須正確處理的幾個關(guān)系問題，即統(tǒng)一與自治的關(guān)系、自治與發(fā)展的關(guān)系、少數(shù)民族習(xí)慣法與現(xiàn)代法律創(chuàng)制的關(guān)系、黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大依法行使立法權(quán)的關(guān)系、民族政策與民族法的關(guān)系以及民族經(jīng)濟法律制度與其他民族法律制度的關(guān)系［27］。戴小明等學(xué)者指出，民族自治地方立法是介于一般地方立法、經(jīng)濟特區(qū)立法與特別行政區(qū)立法之間的一種特殊地方立法形式。實現(xiàn)新世紀(jì)民族區(qū)域自治地方立法的完善目標(biāo)，關(guān)鍵在于一方面從外部入手，要理順民族地方與中央、上級國家機關(guān)的關(guān)系;另一方面從內(nèi)部挖潛，要健全民族區(qū)域自治地方利益表達(dá)機制。具體對策是健全民族區(qū)域自治地方立法的主體制度，進(jìn)一步完善批準(zhǔn)制度，明確批準(zhǔn)的含義、標(biāo)準(zhǔn)與期限，健全民族區(qū)域自治地方立法的權(quán)力救濟制度，完善民族區(qū)域自治地方的立法程序制度，加強民族區(qū)域自治地方立法的理論研究［28］。潘弘祥認(rèn)為，我國民族自治地方立法存在的問題主要表現(xiàn)為:自治立法數(shù)量不足，體系缺乏系統(tǒng)性，不能充分滿足民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要;立法內(nèi)容上以原則性規(guī)定為主，形式上“大而全”或“小而全”，民族特色不夠明顯和突出;立法監(jiān)督“過度”與“失軟”并存。他著重從中央與地方關(guān)系角度分析了原因并提出了對策，指出，導(dǎo)致民族自治地方立法自治權(quán)行使不充分的根本原因是現(xiàn)實憲政體制下集權(quán)的政治理念和行政化的分權(quán)體制。因此，必須樹立地方自治理念，將行政化的中央與地方權(quán)力劃分模式轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ɑ闹醒肱c地方分權(quán)模式，進(jìn)一步明確中央與民族自治地方權(quán)限;完善中央與民族自治地方暢通的利益表達(dá)機制;健全中央與地方權(quán)限爭議的解決機制［29］。

2.規(guī)范主義的思維，即從文本分析入手來探討民族自治地方立法問題。王允武、田釩平認(rèn)為，我國民族區(qū)域自治地方立法體制存在問題，這些問題突出表現(xiàn)有三各方面。一是民族自治地方自治立法權(quán)限的范圍不統(tǒng)一，即法律、法規(guī)的授權(quán)規(guī)定存在不一致，尤其是在立法主體上出現(xiàn)混亂現(xiàn)象。二是民族自治地方立法主體的設(shè)置不科學(xué)。表現(xiàn)在民族自治地方自治立法工作不活躍，要改變這種狀況，關(guān)鍵在于完善立法主體的設(shè)置，建議賦予民族自治地方的人民代表大會常務(wù)委員會制定單行條例的權(quán)力。三是特殊民族立法程序不合理。批準(zhǔn)”程序的存在實際上是對自治立法權(quán)的限制，破壞了民族自治地方的自治立法權(quán)的完整性，與憲法的有關(guān)規(guī)定是相違背的。［30］陳紹凡在《我國民族自治地方立法若干問題新探》一文中探討了有關(guān)我國民族自治地方立法的三個重要問題，即自治法規(guī)的報批;單行條例與地方性法規(guī)的關(guān)系;變通、補充規(guī)定的定位。著重指出:在賦予民族自治地方人大常委會以自治法規(guī)的制定權(quán)的基礎(chǔ)上，改自治法規(guī)的報批制為備案制，是完善民族自治地方立法體制的需要;理順單行條例與地方性法規(guī)的關(guān)系，有助于民族自治地方立法的均衡發(fā)展;取消變通、補充規(guī)定這種立法形式，突出和強化自治條例和單行條例的作用，利于實現(xiàn)民族自治地方立法的規(guī)范化、簡約化和科學(xué)化［31］。

(三)民族法制體系研究

在健全民族法制體系方面，學(xué)者們給予了較多關(guān)注，論述較為集中。有學(xué)者認(rèn)為，我國專門規(guī)定民族問題的法律僅有一部，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足民族工作的需要。因此，應(yīng)研究制度《散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》、《少數(shù)民族語言文字法》、《少數(shù)民族教育法》和《少數(shù)民族地區(qū)資源開發(fā)保護法》等。同時，應(yīng)加強民族行政法規(guī)的制定工作，推進(jìn)民族自治地方立法，加強民族法意外的其他法律中涉及民族問題條款的制定工作［15］。李安輝認(rèn)為，現(xiàn)階段，當(dāng)務(wù)之急是要制定出五個自治區(qū)的自治條例。其次，我國現(xiàn)有的民族自治條例、單行條例、變通和補充規(guī)定，是在計劃經(jīng)濟的大背景下制定的，需要根據(jù)修改后的民族區(qū)域自治法進(jìn)行修正，突出條例的指導(dǎo)性和可操作性。再次，在進(jìn)行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，全國人大常委會、國務(wù)院有關(guān)部委應(yīng)完善民族區(qū)域自治制度配套的法律體系，修改和完善《城市民族工作條例》、《民族鄉(xiāng)行政工作條例》，制定《民族政策監(jiān)督法》、《散雜居少數(shù)民族權(quán)益保障法》等法律法規(guī)［10］。

(四)民族法制監(jiān)督機制研究

從目前的情況看，我國民族法在實施過程還存在諸多問題，這與監(jiān)督機制的缺失有很大關(guān)系。針對這一現(xiàn)狀，學(xué)者們提出了自己的對策。有學(xué)者指出，要強化專門監(jiān)督:一是以立法的行使確立人大的民族委員會和政府的民族事務(wù)委員會的監(jiān)督權(quán)限，使這兩個委員會真正擔(dān)負(fù)期民族法的實施的監(jiān)督職能;二是訴訟的形式，處理違法民族法的各類案件，充分發(fā)揮司法監(jiān)督的功能;三是在民族立法環(huán)節(jié)上，注意民族法規(guī)范的量化和具體化以及法律責(zé)任［15］177。還有學(xué)者對立法監(jiān)督制度存在的問題進(jìn)行的分析，提出了完善對策。秦前紅、姜琦指出，民族區(qū)域自治的立法監(jiān)督存在嚴(yán)重的權(quán)限劃分不清和程序設(shè)置不當(dāng)?shù)膯栴}，直接影響了民族區(qū)域自治制度的效能發(fā)揮，妨害了少數(shù)民族自治權(quán)的落實，同時也極大地破壞了社會主義法制的根本統(tǒng)一性，應(yīng)盡快將相關(guān)基本法律的規(guī)定納入到合憲的軌道上來、細(xì)化民族區(qū)域自治立法監(jiān)督的原則性規(guī)定、設(shè)立進(jìn)行立法監(jiān)督的專門機關(guān)和提高立法監(jiān)督人員的素質(zhì)［32］。還有學(xué)者就民族區(qū)域自治的司法監(jiān)督制度進(jìn)行了專門的探討。劉驚海、施文正建議，應(yīng)當(dāng)通過積極行為一方提出“民族區(qū)域自治案件”，進(jìn)而通過訴訟促使另一方來積極履行應(yīng)履行的民族區(qū)域自治法律義務(wù)，從而推動民族區(qū)域自治的完善與發(fā)展。民族區(qū)域自治案件包括:國家行政機關(guān)不履行法定對民族自治地方幫助責(zé)任;自治法規(guī)制定后，國家行政機關(guān)不從事應(yīng)當(dāng)從事的抽象行政行為;對民族自治地方自治機關(guān)抽象行為的正確性發(fā)生異議;行政法規(guī)與自治法規(guī)相沖突;認(rèn)為國家機關(guān)的抽象行政行為侵犯了民族自治地方的合法權(quán)益;認(rèn)為國家大規(guī)模建設(shè)項目有不符合民族區(qū)域自治法律精神的問題;認(rèn)為民族自治地方自治機關(guān)不履行法定自治權(quán);民族自治地方與其它地方因民族區(qū)域自治所發(fā)生的矛盾等等。其具體程序是:當(dāng)事人向全國人大民委直接提起，民委作為全國人大的調(diào)查議事機構(gòu)，它形成對民族區(qū)域自治案件的處理結(jié)果并報全國人大常委會通過，以全國人大常委會名義發(fā)布［33］。

結(jié)語

民族區(qū)域自治制度是我國協(xié)調(diào)和處理民族關(guān)系應(yīng)該長期堅持的基本國策，中國學(xué)者在這一點上已形成了一致的共識。但是，在具體的實踐操作層面以及對具體的制度規(guī)范的理解方面仍存在著諸多歧義和爭議，學(xué)術(shù)研究也存在著理論抽象不夠、學(xué)術(shù)性不強等缺陷，這為我們今后的研究提供了一些新的問題，留下了可供拓展的空間。這里面既包括民族區(qū)域自治制度的理論問題，也包括民族區(qū)域自治制度的實踐問題;既包括理論創(chuàng)新問題，也包括實踐創(chuàng)新問題。其中最重要的是包括全球化與中國社會轉(zhuǎn)型背景下中國民族區(qū)域自治制度發(fā)展的內(nèi)在邏輯及方向、民族區(qū)域自治制度內(nèi)在內(nèi)容的適應(yīng)性和協(xié)調(diào)性、民族區(qū)域自治制度實踐的制約因素及其保障機制等實效性問題，這需要學(xué)術(shù)界進(jìn)行系統(tǒng)的總結(jié)和梳理，以此提升理論高度和提出系統(tǒng)化、可操作性的完善對策。

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責(zé)任編輯:楊光宗

A Review of Researches into Regional National Autonomy System in China for 30 Years

PAN Hong-xiang
(School of Law，South-Central University For Nationalities，Wuhan 430074，China)

Since the Reform and Opening-up policy，the academic community has made in-depth studies of the theory and practice of regional national autonomy system from the aspects of regional ethnic autonomy legitimacy，the establishment of national autonomous areas，nationalization of autonomous organs，autonomous right，and the national legal system construction and proposed many useful ideas and suggestions on the development and improvement of the regional national autonomy system.

regional national autonomy system;autonomous right;national legal system

D633.2

A

1004-941(2010)05-0146-07

2010-08-15

潘紅祥(1970-)，男，湖北天門人，副教授，博士，現(xiàn)主要研究方向為憲政制度。