論城市拆遷中土地的產(chǎn)權(quán)狀況及其公允價(jià)值

王躍武

(湖南大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410079)

強(qiáng)制拆遷與極力阻遷的現(xiàn)象經(jīng)常見諸報(bào)端,其主要原因是拆遷土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以讓 “被拆遷人”所接受。無論是從單個(gè)事件還是從普遍現(xiàn)象來看,城市拆遷中土地的公允價(jià)值問題沒有得到解決。

一、城市拆遷中土地的產(chǎn)權(quán)狀況分析

要衡量城市拆遷對(duì)象(房產(chǎn)及其他土地)的公允價(jià)值,首要的是考察其產(chǎn)權(quán)狀況,因?yàn)榻?jīng)濟(jì)品的價(jià)值在本質(zhì)上是其 “權(quán)利的價(jià)值”, “有價(jià)值的是法律上的控制,而不是物質(zhì)上的控制”[1]。實(shí)際上,城市拆遷中的矛盾根本上是土地產(chǎn)權(quán)問題的矛盾。

1、拆遷前土地的產(chǎn)權(quán)狀況

城市拆遷的對(duì)象主要是各種房產(chǎn),包括民用、商用或經(jīng)營性房產(chǎn)。其所有權(quán)歸屬是明確的,《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱 《物權(quán)法》)第 64條規(guī)定, “私人對(duì)其合法的收入、房屋、生活用品、生產(chǎn)工具、原材料等不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)享有所有權(quán)”。第 58條規(guī)定,“集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)包括：…(二)集體所有的建筑物、生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施…”。第 61條規(guī)定,“城鎮(zhèn)集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。[2]可見,房產(chǎn)本身的產(chǎn)權(quán)歸屬并沒有多大爭(zhēng)議,但其賴以存在的土地在產(chǎn)權(quán)界定上就有較大的模糊與矛盾了。城市拆遷中涉及的土地有兩種來源,一是城市市區(qū)的存量土地,二是城市擴(kuò)張時(shí)對(duì)城市郊區(qū)及鄰近農(nóng)村土地的增量利用?！吨腥A人民共和國土地管理法》第 8條規(guī)定, “城市市區(qū)的土地屬于國家。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農(nóng)民集體所有”。但是,該法第 43條又規(guī)定,“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國有土地?！翱钏Q依法使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！盵3]這就是說,無論土地原來的所有權(quán)是怎樣界定的,在作為建設(shè)用地之前都必須先轉(zhuǎn)為國家所有?？梢?在土地所有權(quán)上,國家的所有權(quán)是實(shí)的,而其他的所有權(quán)包括農(nóng)民集體所有權(quán)與城鎮(zhèn)集體所有權(quán)都是虛的,這二者并非平等。這是第一個(gè)容易引起模糊、疑惑與矛盾的關(guān)鍵原因。其次,在土地的利用上,雖然 《物權(quán)法》第 70條規(guī)定, “業(yè)主對(duì)建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)”;其第 71條規(guī)定,“業(yè)主對(duì)其建筑物專有部分享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”[2];其第 149條規(guī)定,“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動(dòng)續(xù)期”,但其第42條規(guī)定,“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”[2]。這就是說,無論土地、房屋原先的所有權(quán)如何,為了 “公共利益”,國家都擁有優(yōu)先利用的權(quán)力(此處不宜用 “權(quán)利”)。我們暫且不討論 “公共利益”與“私有權(quán)利”的關(guān)系及孰輕孰重的問題,我們先要問什么是 “公共利益”?它是如何界定的?商業(yè)性的房地產(chǎn)開發(fā)屬于公共利益嗎?事實(shí)上,現(xiàn)有的商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)大多數(shù)是以 “公共利益”名義借助國家政治權(quán)力或公共權(quán)力獲得土地開發(fā)利用權(quán),并進(jìn)而對(duì)該土地上的各種不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行拆遷?！肮怖妗钡哪：耘c強(qiáng)制性是造成土地產(chǎn)權(quán)界定模糊、導(dǎo)致矛盾與產(chǎn)權(quán)保護(hù)上公正平等缺失、進(jìn)而引發(fā)拆遷矛盾的根本原因。

2、拆遷中土地的產(chǎn)權(quán)交易

2004年 8月 28日,全國人大常委會(huì)對(duì) 《中華人民共和國土地管理法》 (以下簡(jiǎn)稱 《國土法》)進(jìn)行了修改,修改后的 《國土法》第 2條規(guī)定,“國家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”[3],其主要變化是 “征用”改成為 “征收”,這反映出公共權(quán)力對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一些尊重與退讓,但并未從根本上改變土地產(chǎn)權(quán)交易的行政性與強(qiáng)制性,我國的土地產(chǎn)權(quán)交易仍不是建立在平等自愿基礎(chǔ)上的市場(chǎng)交易。

拆遷中土地產(chǎn)權(quán)交易的行政性與強(qiáng)制性也自然地影響到了其中房產(chǎn)的交易。雖然國務(wù)院 2001年 11月頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》 (以下簡(jiǎn)稱 《條例》)第 13條規(guī)定,“拆遷人與被拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定,就補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項(xiàng),訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議”。但這個(gè)協(xié)議并非是平等自愿的市場(chǎng)主體之間自由協(xié)商的結(jié)果,因?yàn)?“拆遷人”正如該條例第 4條界定的,“拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的單位”,而取得該許可證須按條例第 7條規(guī)定先要 “提交下列資料：…(三)國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件;(四)拆遷計(jì)劃和拆遷方案…”。[4]這就是說,拆遷人是在已經(jīng)取得該房產(chǎn)賴以存在的土地使用權(quán)與行政賦予的拆遷許可證之后,再以居高臨下的姿態(tài)去與被拆遷人簽訂 “拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的,”而不是按相反次序展開的。這樣的協(xié)議顯然是種不平等的“割讓”條約：不簽也得簽。如果被拆遷人不同意,那就按該條例第 16條規(guī)定,“由房屋拆遷管理部門裁決?！瓕?duì)裁決不服的,…向人民法院起訴”。那么它們裁決或判決的依據(jù)是什么呢?該條例第24條已作規(guī)定,“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~,根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素,以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定”。由此可見,拆遷中房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易適用的并非是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)有的平等、自由的邏輯,而是行政體系中的管制、剛性的邏輯,或者充其量是摻雜了一些市場(chǎng)化特征的行政邏輯。

二、城市拆遷中實(shí)現(xiàn)土地公允價(jià)值的設(shè)想

公允價(jià)值是平等的市場(chǎng)主體在自愿、充分理性的基礎(chǔ)上合作博弈的結(jié)果,是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平等自由的本質(zhì)邏輯的計(jì)量方式,而且一般以相對(duì)成熟、活躍的市場(chǎng)價(jià)格為計(jì)量依據(jù)。我國城市拆遷實(shí)現(xiàn)土地的公允價(jià)值的設(shè)想如下：

1、構(gòu)建一個(gè)拆遷土地交易市場(chǎng),讓市場(chǎng)機(jī)制在其公允價(jià)值的形成或?qū)崿F(xiàn)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用

拆遷交易市場(chǎng)并非行政拆遷機(jī)制的市場(chǎng)化,更非其表面上的市場(chǎng)化甚至異化。實(shí)際上,這應(yīng)該是房地產(chǎn)交易市場(chǎng)的一部分,但因?yàn)樾姓C(jī)制在拆遷過程中發(fā)揮的作用及其在今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的延續(xù),使該部分市場(chǎng)的形成具有相當(dāng)?shù)奶厥庑?。市?chǎng)機(jī)制是產(chǎn)權(quán)清晰界定與有效保護(hù)的基礎(chǔ),否則財(cái)產(chǎn)的運(yùn)用將產(chǎn)生較大不穩(wěn)定性的預(yù)期、較多短期化的行為或機(jī)會(huì)主義行為。前面的分析顯示,我國城市拆遷中的矛盾根源于產(chǎn)權(quán)界定的模糊,導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)保護(hù)上的不平等,最集中地表現(xiàn)在國家及其各類代理人隨時(shí)可以以“公共利益”的名義征用或征收房產(chǎn)賴以存在的土地。

我們并不否認(rèn)公共利益的存在及其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的不可替代的重要乃至特殊的作用,比如地鐵、道路、橋梁、廣場(chǎng)、公園等。但是在現(xiàn)實(shí)中的確有很多打著 “公共利益”的旗號(hào)而為私利展開的拆遷行動(dòng),商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)就是一種典型的、狹義上的私利,國有企業(yè)為自己的經(jīng)營或各個(gè)政府機(jī)構(gòu)為了自己的辦公場(chǎng)所而拆遷也是為了一種特殊的、廣義上的私利,要注意 “政府利益”并不等于 “公共利益”,公共利益的小集體化、部門化與局部化并非是真正的公共利益。因此,當(dāng)務(wù)之急應(yīng)嚴(yán)格界定“公共利益”的范圍,而且讓涉及公共利益的事公之于眾,以聽證會(huì)等形式讓公眾對(duì)包括拆遷在內(nèi)的各種相關(guān)事宜充分發(fā)表意見,并以輿論等方式對(duì)其進(jìn)展予以監(jiān)督。唯此,行政機(jī)制的強(qiáng)制力才能在有限而合理的范圍內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的作用,而且在各種約束力的作用下才不致失控。在我國行政權(quán)力過度、過分發(fā)揮作用的現(xiàn)狀下, “官退民進(jìn)”才可能形成拆遷市場(chǎng)。

2、建立 “住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的自動(dòng)續(xù)期”機(jī)制

不僅使業(yè)主對(duì)其房產(chǎn)享有所有權(quán),并且要建立 “住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的自動(dòng)續(xù)期”機(jī)制,也就是說業(yè)主對(duì)其房產(chǎn)賴以存在的土地?fù)碛袩o限期的占有、使用、收益與處分的權(quán)利,讓業(yè)主無限地接近該土地的所有權(quán),或者說在經(jīng)濟(jì)上實(shí)質(zhì)已經(jīng)擁有了該土地的所有權(quán)(讓業(yè)主有償獲得該土地的所有權(quán)),只有這樣,才能與房產(chǎn)所有權(quán)統(tǒng)一起來,才可以更清晰地界定與更有效地保護(hù)房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán),才可能讓房地產(chǎn)穩(wěn)定、長(zhǎng)期而有效地運(yùn)作或利用,拆遷中的矛盾與沖突才可能大幅度地減少。何況,讓業(yè)主有償擁有其房產(chǎn)下面的土地所有權(quán)只能占到國土面積的極小部分,根本不會(huì)改變?nèi)袼兄茖?duì)土地的絕對(duì)主導(dǎo)地位。

在前面兩項(xiàng)措施的基礎(chǔ)上,拆遷市場(chǎng)才可能得以形成,關(guān)于拆遷的房地產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)交易才可以通過市場(chǎng)機(jī)制來協(xié)調(diào)與達(dá)成,從而形成一種社會(huì)性(集體性)的、也具有可驗(yàn)證性(客觀性)的穩(wěn)定的市場(chǎng)均衡價(jià)格(區(qū)間),這是最符合公允價(jià)值定義與內(nèi)在要求的計(jì)量依據(jù)或方式。有了這種計(jì)量依據(jù)或方式之后,即便是真正以“公共利益”的需要而進(jìn)行的行政拆遷,其制訂、調(diào)整與實(shí)施的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才可能盡量地做到公允,從而盡可能地被最大多數(shù)的被拆遷人所接受。這樣才會(huì)使城市拆遷中的矛盾在相當(dāng)程度上得到有效的化解,城市也將會(huì)在和諧的氛圍中得到發(fā)展。

[1]康芒斯 .制度經(jīng)濟(jì)學(xué)(上) [M].北京：商務(wù)印書館,1962,107.

[2]中華人民共和國主席令第 62號(hào).中華人民共和國物權(quán)法(2007-03-16) [EB/OL].新華網(wǎng),http：//news.sina.com.cn/c/l/2007-03-19/135712555855.shtml,2009-11-27.

[3]中華人民共和國主席令第 28號(hào) .中華人民共和國土地管理法(2004-08-28)[EB/OL].中國政府門戶網(wǎng)站,ht-tp：//www.gov.cn/banshi/2005-05/26/content_989.htm,2009-11-27.

[4]國務(wù)院 .城市房屋拆遷管理 [EB/OL].東方法眼,ht-tp：//www.dffy.com/faguixiazai/xzf/200407/20040701201401.htm,2009-11-29.