從動員到分權:中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的路徑選擇

張曉峰

(黑龍江大學哲學與公共管理學院,哈爾濱 150080)

·科社新探·

從動員到分權:中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的路徑選擇

張曉峰

(黑龍江大學哲學與公共管理學院,哈爾濱 150080)

改革開放以后,隨著市場化進程的加快,尤其是社會主義新農(nóng)村建設政策的提出,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的動員式權威弱化,走向分權和自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理成為實現(xiàn)地方善治的重要基石。然而,這個過程仍被集權和分權的關系問題所困擾。出路就是努力促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式從動員式的鄉(xiāng)村民主建設向農(nóng)民自主性管理的目標方向發(fā)展,通過農(nóng)村公民精神的培養(yǎng),構建中國民主的制度基礎。

動員式權威;分權;自治;公民精神

在中國政權體系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)是黨的路線、方針、政策在基層的具體體現(xiàn)者和落實者,是黨和政府與人民群眾尤其是廣大農(nóng)民群眾聯(lián)系的橋梁和紐帶,農(nóng)村所有問題其實都涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn),是三農(nóng)問題的矛盾集中點,有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是解決三農(nóng)問題的關鍵。然而,從新中國建立到現(xiàn)在,特別是稅費改革以后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式一直在動員和分權或集中和民主方面擺脫不了困擾,左右徘徊,步履維艱。只有弱化依靠行政命令的自上而下的集中和動員式的強制手段,走向分權、自治和民主,才能實現(xiàn)有效善治。

一、動員式權威的弱化:走向分權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是實現(xiàn)地方善治的重要基石

改革開放以來,我國農(nóng)村治理結構的基本特征是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為農(nóng)村最基層的一級政權,直接代表國家行使行政權力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下則實行村民自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理作為整個國家治理體系中最基礎的部分,治理的好壞將直接影響到我國農(nóng)村的經(jīng)濟和社會發(fā)展,進而影響我國社會的整體穩(wěn)定與發(fā)展。

1.政治導向的動員式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。新中國成立后,黨延續(xù)民主革命時期在農(nóng)村的做法,深化土地改革,改變封建的土地所有制,實現(xiàn)“耕者有其田”,目的是進一步調動農(nóng)民投身社會主義建設的積極性,鞏固黨在農(nóng)村的勝利成果,為此,制定了“依靠貧農(nóng)和雇農(nóng),團結中農(nóng),中立富農(nóng),有步驟有分別地消滅地主階級”的階級路線。在各級黨組織的領導下,依靠各級政府和建立農(nóng)會組織,通過廣泛發(fā)動群眾和階級斗爭的方法,發(fā)動土地改革運動,并于1952年底完成了土地改革任務。從1953年起,黨又在全國范圍內大力發(fā)展農(nóng)業(yè)合作組織和國營農(nóng)場,通過農(nóng)業(yè)合作化進行社會主義改造,促進農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展。而要完成這些任務離不開相應的制度保證,為此,1954年,中央人民政府內務部發(fā)布了《關于健全鄉(xiāng)政權組織的指示》,“規(guī)定鄉(xiāng)人民政府應設立生產(chǎn)合作、文教衛(wèi)生、治安保衛(wèi)、人民武裝、民政、調解等工作委員會,進一步加強了鄉(xiāng)的行政體制建設”。在總結建國前中國革命根據(jù)地鄉(xiāng)級政權建設經(jīng)驗和新中國建立以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理經(jīng)驗的基礎上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層政權組織形式發(fā)展成人民代表會議和人民政府委員會,實行了“議行合一”制。農(nóng)村基層政權就是在這一背景下初步建立起來的。必須指出的是,在剛剛奪取革命勝利的特殊歷史條件下,由于農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展程度仍然比較低,現(xiàn)代政治體制的確立和規(guī)范還剛剛起步,農(nóng)民思想觀念的轉變還有待提高,新型農(nóng)村行政管理人員的培養(yǎng)還有待加強等等[1],使得政策和制度的落實所依靠的手段仍然是傳統(tǒng)的動員式,即通過政治工作啟發(fā)農(nóng)民自覺地落實黨在農(nóng)村的各項方針和政策。

2.工業(yè)化導向的集權式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。從1956年開始,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構開始了新的變遷,即朝集權化方向發(fā)展,以政代企,政企不分,黨政組織包攬幾乎所有的鄉(xiāng)村事務。隨著50年代初期的從互助組和農(nóng)村合作社,到合作化運動,直至后來的人民公社化運動,到1958年,“政社合一”的公社體制替代了原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民委員會和農(nóng)業(yè)合作化組織,農(nóng)村行政權力高度集中。特別是50年代初工業(yè)化步伐的加快,要求農(nóng)業(yè)必須服從并服務于工業(yè)化的需要,致使這一時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式在機構設置和制度安排上幾乎完全以城市工業(yè)化為導向,成為為城市工業(yè)化提供農(nóng)產(chǎn)品和資本積累的組織手段,農(nóng)民的基本需要被忽略。中國是小農(nóng)意識的汪洋大海,“一大二公”的體制脫離中國農(nóng)民的實際和農(nóng)村的實際,建立在這種體制基礎之上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式自然使農(nóng)民生活和農(nóng)村面貌不會有太大改觀,甚至還出現(xiàn)一定程度的倒退。

3.市場化導向的分權式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。改革開放以后市場取向的改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式朝著分權方向發(fā)展。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的普遍推廣和人民公社的取消,極大地調動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式也在不斷地進行著改革和完善。1983年,黨中央、國務院聯(lián)合發(fā)布了《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》,要求設立鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委,實行政社分開,根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿建立經(jīng)濟組織,在鄉(xiāng)以下實行村民自治,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權重新發(fā)揮作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的政權,與行政村是指導與被指導的關系,“鄉(xiāng)政村治”格局得以形成。特別需要指出的是,“政府特別強調要負有保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的自主權的責任”[2]。這實際上意味著對分權的重視。這中間,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式又經(jīng)歷了 1980—1985年的“社改鄉(xiāng)”和“鄉(xiāng)政村治”, 1986—1989年的“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)“和“村民自治”,1990—1997年的縣鄉(xiāng)綜合改革試點和農(nóng)業(yè)社會化服務體系的建立,直至1998年至今的稅費改革及鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制創(chuàng)新。這些改革的一大共同特點就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式伴隨改革的步步深化,與市場經(jīng)濟的發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的逐步確立如影隨形,總的是逐步走向確立分權體制。

隨著改革的深入,三農(nóng)問題越來越受到關注,黨和政府適時提出了建設社會主義新農(nóng)村的政策主張,相應出臺了許多惠農(nóng)政策,尤其通過稅費改革減輕農(nóng)民負擔,切實解決農(nóng)民的實際問題,滿足農(nóng)民的實際需要。與之相適應,大力推進以轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能為核心的機構改革,加強服務型農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權建設,實現(xiàn)地方善治,以更好地服務于新農(nóng)村建設。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置仍帶有較濃的計劃經(jīng)濟色彩,職責不分、條塊分割、互相扯皮推諉等官僚主義現(xiàn)象相當嚴重,嚴重制約了新農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。在這種形勢下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式創(chuàng)新就被提升到關乎國家命運的高度,“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”、“削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)”或“加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)”等主張都是順應這種形勢提出來的,都有一定的道理。其實,這種探索歸根結底仍然是圍繞“行政化”還是“自治化”、集中還是民主這一核心問題展開爭論的,從實踐上看,實質上還是動員和分權問題。

為什么這么認為呢?因為從黨在農(nóng)村工作的具體手段上來理解,歷來采取的都是動員式的政策策略,而不是單一的行政命令,因為與中國其他階級相比,農(nóng)民具有更大的獨立性,行政約束對他們作用很小,“這種獨立性不是傳統(tǒng)中國農(nóng)民本身所固有的,而是國家行為的結果?！盵3]191有學者分析指出,中國共產(chǎn)黨的土地改革政策消滅了地主階級,農(nóng)民擺脫了對地主的依賴,農(nóng)村不再有統(tǒng)治階級。而工業(yè)化又是以犧牲農(nóng)民利益為代價的,國家行為造就了一個新的依賴階級——工人階級,也同時造成了一個獨立的階級——農(nóng)民階級,并使國家和農(nóng)民的關系趨于緊張,農(nóng)民作為一個階級并沒有被國家同化[3]191。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實質是政府以放權讓利形式對農(nóng)民的讓步,而這種以分權為主導的改革又強化了農(nóng)民的獨立性,并進一步上升為制度化了的自主性,縮小了國家在農(nóng)村的控制范圍。這種收縮產(chǎn)生出的一些制度空間為農(nóng)村自主制度所填補,促進了農(nóng)村自治組織的產(chǎn)生和發(fā)展。在這種情況下,政府推行政策只能依靠動員,而不能強制,實際上中國共產(chǎn)黨在民主革命時期就一直是這么做的,而且被實踐證明是行之有效的方法,并作為奪取勝利的法寶延續(xù)至今。當然,這種動員的成功是以給農(nóng)民以實際利益為前提的。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的分權導向及其在集權問題上的困擾:從集權到自治

目前,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式正處于由管制型向服務型轉型的關鍵時期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉變還不很到位,“黨政經(jīng)”高度一體化、以行政支配為主導的體制格局還沒有打破。一是黨支部和村委會“分工不分家”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)長大都兼任黨委副書記,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨支部進行直接控制,以此有效地控制整個村級事務的決策,其導致的結果是村民在村級事務決策中的作用弱化。二是盡管有民主選舉、村民會議、村民代表會議、村委會工作、村務公開與監(jiān)督等制度,甚至還有“村民自治章程”和“村規(guī)民約”,村民自治的制度化管理機制已經(jīng)形成,但權力向上集中的情況仍然十分突出,如有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理是由市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定而由各村執(zhí)行,并未經(jīng)村民代表會議或村民會議討論,“制度”形同虛設。三是現(xiàn)行的條塊管理體制肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政府應有的職權,使許多本由“條塊”主管部門做的工作都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔。而很多縣級派出機構又行使著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力,導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能殘缺。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力過多集中于鄉(xiāng)黨委,限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和人大權力的發(fā)揮。四是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有相應的財政權,尤其稅費改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)以較弱的財力承擔了許多本應由國家、省市縣級財政承擔的事務,“事權”與“財權”失衡,行政成本居高不下,加之機構臃腫、人浮于事,降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給能力。這種全能型政府的行政方式,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管了很多應該由市場來管的事務,而又無力承擔本應由它來提供的大量的公共服務。追根溯源,就在于治理理念上仍然固守傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟思維模式,將服務作為另一種形式的管理,也就是將服務作為管理的一種手段和工具,使服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式服從于管制需要而不是服務于農(nóng)民的實際需要。

黨的十六屆五中全會提出的“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村建設的目標,要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式創(chuàng)新必須針對農(nóng)民實際需要,以實現(xiàn)好、維護好鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共利益為目標導向,更好地為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品,構建服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就必須以分權為導向,從過多的直接干預中逐漸退出,甚至可以讓相關行業(yè)協(xié)會參與進來,鼓勵農(nóng)民參與政策的制定和執(zhí)行,最終實現(xiàn)農(nóng)村自主性管理。

眾所周知,我們國家的社會主義建設是通過自上而下的強制式動員而展開的,這是其成功的關鍵。反映在農(nóng)村,人民公社作為農(nóng)村基層組織向下發(fā)展為生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊,農(nóng)民成為社員?！斑@種軍事共產(chǎn)主義的組織動員的后果,直接促成了改革前的經(jīng)濟危機。表現(xiàn)在政治上,過度動員及無限擴大國家的范圍,反而降低了國家統(tǒng)治的有效性?！盵3]197改革開放以后,中國的改革是以分權為導向的,從過度動員向自治方向發(fā)展,地方及個人的經(jīng)濟動力由于分權而得以發(fā)揮,鄉(xiāng)村民主的自治制度建立起來。集權往往容易導致國家壟斷經(jīng)濟資源,為官員腐敗提供機會,導致國家與社會關系緊張。鄉(xiāng)村民主則有助于在國家和農(nóng)民之間建立緩沖地帶,避免國家與農(nóng)民的直接對立。村民委員會和村民代表會議是以民主方式選舉產(chǎn)生的,其權力較上級政府具有更大的合法性。鄉(xiāng)村民主制度由于定期選舉村委會,村委會的經(jīng)濟行為必須具有透明度,要接受村民監(jiān)督,可以有效地遏制腐敗?？傊?鄉(xiāng)村民主能以制度化的形式填補國家權力回撤后出現(xiàn)的制度空間,有效阻止了其他地方性制度的滋生,減少了政治的不穩(wěn)定因素[3]198。

當然,這種分權也帶來了國家權力從農(nóng)村的制度性回撤,國家放松了對農(nóng)村和農(nóng)民的政治控制,標志是諸如學校、合作醫(yī)療、具有凝聚力的組織等象征國家存在的一些基本制度的削弱甚至取消,宗法勢力、黑惡勢力猖獗,法律在農(nóng)村根本沒有權威,國家行政在農(nóng)村失去控制力,黨的建設受到忽略,國家意識在農(nóng)村相對減弱。正如有學者指出的那樣,民族國家的建設過程既是一個集權的過程,也是一個分權的過程。說它是分權的過程,指的是分權的制度化,即把現(xiàn)有的、新生的、有利于國家建設的制度(如鄉(xiāng)村民主),用國家大法加以再制度化,促進民主化的進一步上移,達到一種分權狀態(tài)。說它是集權的過程,并不是指國家再用社會動員方式來摧毀新生的地方制度,而是國家本身通過體制改革來強化其統(tǒng)治的合法性,增強國家的能力,重新以一套新的合法制度使國家政策到達每一個社會成員,從而培養(yǎng)社會個體的國家意識。上下合作的方式,至少就鄉(xiāng)村民主這一例子來說,不失為一種有效的選擇[3]201?，F(xiàn)階段解決的辦法就是加快村民自治組織制度創(chuàng)新步伐,按照財權與事權相統(tǒng)一的原則,將諸如計劃生育、教育、鄉(xiāng)村基層設施建設等村委會的部分職能剝離出來,直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔,在村一級設立作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機構的村公所。村民委員內部崗位設置和人員編制及制度安排由農(nóng)民自主決定,政府只提供指導性建議。這樣,既使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府超脫出來,也有利于村委會發(fā)揮農(nóng)民自治組織的作用。

三、從動員式的鄉(xiāng)村民主建設到農(nóng)民自主性公民精神的培養(yǎng):中國民主的基礎性制度構建

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的變革只有與中國鄉(xiāng)村的歷史和傳統(tǒng)相適應,尊重農(nóng)民的需要,才能真正發(fā)揮調動廣大群眾的積極性、推動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的作用。應當正視的現(xiàn)實是,目前的中國農(nóng)村還是以小農(nóng)經(jīng)濟為主體,農(nóng)民的小農(nóng)意識還根深蒂固。而鄉(xiāng)村民主建設又是中國民主建設的基礎,只有占全國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民的民主意識增強了,成為具有公共精神的居民,民主才能在農(nóng)村扎根,公民精神才能真正在農(nóng)村生成。

在市場經(jīng)濟條件下,隨著現(xiàn)代社會分工越來越細,人們對政府的要求也越來越高。政府的主要職能是提供公共物品,維護社會的公平和正義,表現(xiàn)在農(nóng)村,農(nóng)民既不希望政府過多干預他們的正常生產(chǎn)生活,又渴望政府提供必要的公共設施建設、就業(yè)、社會保障和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共服務和保障,更好地為農(nóng)民的公共生活創(chuàng)造條件。而對于農(nóng)村社區(qū)性事務,比較可行的辦法是在尊重國家法律權威的前提下,實現(xiàn)農(nóng)村居民廣泛參與地方自治,保障農(nóng)民參與政治以實現(xiàn)和維護自身利益的合法權利。

按照現(xiàn)代民主政治的要求,現(xiàn)代民主國家通行做法是借助廣泛的政治參與將社會上的所有成員納入政治過程之中,農(nóng)民也不例外。這個過程在農(nóng)村就是通過對農(nóng)民公民資格的確認和公民精神的養(yǎng)成實現(xiàn)他們對國家的認同。在這方面,中國共產(chǎn)黨積累了豐富的經(jīng)驗。在民主革命時期,中國共產(chǎn)黨就確立了以農(nóng)民為中心的革命理論,并通過土地政策,將土地分給農(nóng)民,確認農(nóng)民在農(nóng)村的主體地位,進而通過建立工農(nóng)聯(lián)盟確立農(nóng)民作為國家主人在國家政治生活中的主人翁地位,通過有效的政治宣傳把國家觀念灌輸給農(nóng)民,奠定了動員農(nóng)民的基礎。從新中國建立到改革開放,我們黨正是通過這種動員式的“民主建設”,最大限度地動員農(nóng)民參與政治和社會生活,并以階級斗爭的方式強化這種參與,進而在這個過程中使動員式參與制度化。尤其成功的是使鄉(xiāng)村民主成為了吸收政治精英的有效機制和培養(yǎng)公民精神的有效場所。首先,村民代表會議突破了如家庭等傳統(tǒng)組織的限制,使代表們從傳統(tǒng)組織中解放出來,成為新團體的一員。村委會代表由不同選區(qū)或團體選出,代表所屬選區(qū)和團體的利益,孕育著農(nóng)村公共精神的生成。其次,村民參與意識借助鄉(xiāng)村直選得到提升。選舉投票不再具有強制性,而是根據(jù)本人的意愿,村民的投票態(tài)度和行為因此有很大改變,由于關乎自身利益,村民投票動機被激發(fā),參與選舉的積極性高漲。最后,“鄉(xiāng)村民主逐步減少著國家政權的政治強制性程度”[3]200。推動中國整體的民主化進程。村委會必須根據(jù)村規(guī)民約治理村務,這既是對村委會的約束,也是對上級的約束,因為在傳統(tǒng)制度中,村干部只能被動執(zhí)行上級命令,而現(xiàn)在,上級的干預會引起村民的不滿。這一切都使農(nóng)村公民精神的培育成為可能。

最后需要強調的是,在農(nóng)村政治發(fā)展中,無論采取怎樣的發(fā)展路徑,政治穩(wěn)定始終是最重要的前提,“這是國家與社會唯一能達成的共識。且不說用自上而下的動員來創(chuàng)造政治民主往往最終走向專制,動員本身就是一個不穩(wěn)定的因素。高度的政治動員往往造成政治動亂,因為發(fā)展中國家?guī)缀醪豢赡茉诙虝r期內達到較高程度的制度化來吸收由政治動員釋放出來的不穩(wěn)定因素?！盵3]198對此沒有清醒的認識,鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的變革就會誤入歧途,南轅北轍。

[1]李新生,張諾夫,溫敬元,等.關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委執(zhí)政能力建設的調查與思考——以福建省鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為個案[J].中共福建省委黨校學報,2004,(5).

[2]劉豪興.農(nóng)村社會學[M].北京:中國人民大學出版社, 2004:1-3.

[3]鄭永年.中國模式[M].杭州:浙江人民出版社,2010.

D616

A

1008-8520(2010)03-0020-04

2010-02-05

黑龍江省高校人文社會科學重點研究項目(11522Z021);教育部人文社會科學研究項目(08JA810007)

張曉峰(1963-),男,黑龍江齊齊哈爾人,教授,碩士生導師。

[責任編輯:那青陽]