淺析農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建與完善

田紅娜,李敬波

(1.哈爾濱理工大學(xué)管理學(xué)院,哈爾濱 150040;2.哈爾濱工程大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,哈爾濱 150001)

·經(jīng)濟(jì)探求·

淺析農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建與完善

田紅娜1,李敬波2

(1.哈爾濱理工大學(xué)管理學(xué)院,哈爾濱 150040;2.哈爾濱工程大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,哈爾濱 150001)

目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障面臨著家庭保障功能弱化、土地?zé)o法保障家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老保險水平低、養(yǎng)老保障覆蓋面小等一系列問題。為了推動我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建和完善,必須確定我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的對策,更好地發(fā)揮家庭養(yǎng)老保障的功能,繼續(xù)發(fā)揮土地養(yǎng)老保障的作用,明確政府職責(zé)、加大財政支持力度。

農(nóng)村養(yǎng)老保障制度;家庭養(yǎng)老;農(nóng)村社會養(yǎng)老保險

我國有近70%的人口生活在農(nóng)村,農(nóng)村養(yǎng)老是我國社會發(fā)展中的重要問題,農(nóng)村養(yǎng)老保障是整個社會保障體系中的重要組成部分,但也是整個社會保障體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)。在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會變遷的背景下,傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。探討農(nóng)村養(yǎng)老保障制度構(gòu)建和完善的困境與對策,建立同社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度,是中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人口老齡化進(jìn)程中亟待解決的重大課題。

一、現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保障方式剖析

當(dāng)前我國的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度在內(nèi)容上既有對傳統(tǒng)制度的承襲,又有在新的歷史條件下的嶄新發(fā)展,前者主要包括家庭養(yǎng)老保障、集體保障、自我養(yǎng)老保障,后者主要包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和社區(qū)養(yǎng)老保障[1]。

1.家庭養(yǎng)老保障?！袄嫌兴B(yǎng)”是中國傳統(tǒng)社會沿襲下來的基本道德與倫理追求之一,而這種道德與倫理的追求是以家庭養(yǎng)老為主要實(shí)現(xiàn)形式。在中國農(nóng)村,傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障方式是建立在依托于土地之上的家庭養(yǎng)老方式,它是以家庭為核心,以子女為載體,以老年人年老體弱、失去勞動能力而坐享天倫之樂為目標(biāo)的一種養(yǎng)老方式。農(nóng)村家庭養(yǎng)老包括經(jīng)濟(jì)上的扶助、生活上的照顧和精神上的安慰。這種傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式既是我國廣大農(nóng)村最古老的養(yǎng)老保障方式,也是當(dāng)前我國農(nóng)村社會保障的主要方式,大約占我國農(nóng)村養(yǎng)老比重的90%?？梢钥隙ǖ卣f,這種方式曾經(jīng)很好地解決了中國農(nóng)村的養(yǎng)老問題。然而,隨著社會的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制的變革,這種養(yǎng)老方式的前提正被逐漸抽去,失去其經(jīng)濟(jì)和社會基礎(chǔ)而變得脆弱,但其在養(yǎng)老中的地位并沒有發(fā)生根本性的動搖,其作用也未被其他養(yǎng)老方式所取代。

2.集體養(yǎng)老保障。農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度是中國社會主義農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)時代所特有的一種社會養(yǎng)老保障制度,是指集體對農(nóng)村沒有勞動能力、生活來源和法定撫養(yǎng)義務(wù)人的孤寡老人給予吃、穿、住、醫(yī)、葬五方面的幫助,養(yǎng)老主體的日常生活自理。該制度的形成來自1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要中的五保內(nèi)容。從20世紀(jì)50年代起,各地相繼興辦了敬老院,這種由集體雇傭?qū)Ｈ苏疹櫴畮讉€或幾十個五保老人生活的形式改變了原來分散供養(yǎng)的五保供養(yǎng)方式。隨著民政部于1994年1月頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》和1997年3月頒布的《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》,預(yù)示著我國農(nóng)村五保供養(yǎng)管理工作開始規(guī)范化和法制化。2000年以來,農(nóng)村五保供養(yǎng)資金渠道調(diào)整為主要從上級財政轉(zhuǎn)移支付和地方各級財政預(yù)算中安排。2006年3月1日,新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》明確今后五保供養(yǎng)資金在地方人民政府預(yù)算中安排,中央財政對財政困難地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)給予補(bǔ)助,這標(biāo)志著我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度實(shí)現(xiàn)了歷史性變革[2]。農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度曾對我國農(nóng)村文明的進(jìn)步和發(fā)展發(fā)揮了重要作用,但依據(jù)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況來看,其已不具備作為我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度重要方式的條件。

3.自我養(yǎng)老。自我養(yǎng)老在農(nóng)村也有悠久的歷史,是指老年人繼續(xù)參加工作或勞動,選擇“自食其力”,以“老有所為”補(bǔ)“老有所養(yǎng)”。它是相對于家庭養(yǎng)老和社會化養(yǎng)老而言的,指中年期為老年期積蓄,甚至指青老年(60～69歲)為中老年(70～79歲)和老老年(80歲以上)積蓄[1]。當(dāng)前,很多農(nóng)村老人在體力允許的情況下,仍然繼續(xù)從事勞動來自我養(yǎng)老,以減輕家庭的經(jīng)濟(jì)壓力和子女的負(fù)擔(dān)。這種養(yǎng)老方式主要是針對農(nóng)村中有固定收入的鄉(xiāng)村企業(yè)職工,種植、養(yǎng)殖專業(yè)戶,或是農(nóng)村手工業(yè)者。他們有自己的特長,趁年輕時儲蓄了一部分資金,到了老年時可以養(yǎng)活自己,不要子女供養(yǎng)。目前此種養(yǎng)老方式在我國農(nóng)村較為普遍地存在。

4.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是近年來由政府負(fù)責(zé)建立推行的養(yǎng)老方式。它是指國家以立法形式規(guī)定由國家、各類農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個人按一定比例承擔(dān)養(yǎng)老保險費(fèi)的繳納義務(wù),為解決農(nóng)民勞動者在達(dá)到國家規(guī)定的解除勞動義務(wù)的年齡界限,或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度[3]。它在實(shí)施過程中遵循了養(yǎng)老保險與家庭贍養(yǎng)、土地保障以及社會救助等形式相結(jié)合,權(quán)利與義務(wù)相對等,效率優(yōu)先,兼顧公平,政府組織與農(nóng)民自愿相結(jié)合等原則。2009年9月4日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》為廣大的農(nóng)村居民養(yǎng)老帶來了新的曙光。國務(wù)院決定,從2009年起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn),2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國10%的縣,以后逐步擴(kuò)大,在全國普遍實(shí)施,2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。該農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的籌資模式和養(yǎng)老金待遇有了重大調(diào)整,體現(xiàn)了社會養(yǎng)老保險的社會性[4]。

5.社區(qū)養(yǎng)老保障。社區(qū)養(yǎng)老保障是隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步建立和發(fā)展起來的一種新型養(yǎng)老保障方式。它是指以農(nóng)村行政村為單位,自行設(shè)計和組織的養(yǎng)老保障方式,包括在經(jīng)濟(jì)上提供支持、對合適養(yǎng)老方式的探索、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的提供、以及建立社區(qū)服務(wù)體系等。目前該方式主要包括以下類型:一是保險式社區(qū)養(yǎng)老,二是福利性社區(qū)養(yǎng)老,三是補(bǔ)貼式社區(qū)養(yǎng)老,四是服務(wù)式社區(qū)養(yǎng)老,五是退休金式社區(qū)養(yǎng)老[5]。由于農(nóng)村老年人在無勞動能力之后,更需要獲得精神上、情感上的慰藉,在他們生活、熟悉的社區(qū),易產(chǎn)生地緣上的歸屬感、心理上的認(rèn)同感,容易接受社區(qū)的各種養(yǎng)老服務(wù)。所以,社區(qū)養(yǎng)老保障可以作為家庭養(yǎng)老保障的一項(xiàng)重要補(bǔ)充。由于這種方式需要社區(qū)對老年人提供經(jīng)濟(jì)上的支持,因此,對社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和管理水平提出了較高要求,能夠做到這一點(diǎn)的只是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)。但在構(gòu)建我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度時,應(yīng)當(dāng)作為一種重要的發(fā)展方向和補(bǔ)充形式。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保障面臨的困境

1.家庭保障功能弱化。隨著農(nóng)村人口老齡化步伐的加快,家庭人口規(guī)模的縮小和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移,使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能弱化。第一,農(nóng)戶家庭人口規(guī)模的縮小導(dǎo)致農(nóng)村老人身邊子女?dāng)?shù)減少,弱化了家庭養(yǎng)老功能。我國20世紀(jì)70年代末開始實(shí)行的計劃生育政策,使得農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)小型化,農(nóng)村開始出現(xiàn)4-2-2和4-2-1的家庭結(jié)構(gòu)。家庭規(guī)模小型化減弱了成員間的相互保障能力,增大了“老年撫養(yǎng)比”,給下一代養(yǎng)老帶來巨大壓力。第二,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)總體薄弱,影響到家庭養(yǎng)老的質(zhì)量。第三,農(nóng)村年輕人的贍養(yǎng)意識薄弱,尊老敬老的文化傳統(tǒng)受到?jīng)_擊。近年來,農(nóng)村人口特別是青壯年人口大量向城市流動,這使得父母和子女長期分離,感情淡化。而且,隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,多元化的思想觀念使得傳承了幾千年的“養(yǎng)兒防老”的思想和尊老敬老的觀念弱化。

2.土地?zé)o法保障家庭養(yǎng)老。千百年來,農(nóng)民所擁有的最大財富莫過于土地。土地之于農(nóng)民,幾乎涵蓋了其一切賴以生存和發(fā)展的希望和資本,是農(nóng)民的“衣食之源、生存之本”。但隨著我國從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)向工業(yè)社會,土地保障功能不斷弱化,不能有效地解決當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障問題。第一,人地矛盾日益突出。改革開放后,隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展占用了一些農(nóng)田,加上農(nóng)村人口的絕對增加,使得農(nóng)村人多地少的矛盾日益加劇。第二,農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度缺失,農(nóng)民年老喪失勞動能力時不能依靠土地的產(chǎn)權(quán)變更來獲得土地收益用以養(yǎng)老。第三,農(nóng)業(yè)比較利益不斷降低。農(nóng)地處于分散經(jīng)營狀態(tài),難于形成規(guī)模化經(jīng)營,土地收益面臨著市場風(fēng)險,加上我國自然災(zāi)害發(fā)生頻繁,土地作為生產(chǎn)資料的功能甚至已經(jīng)是微不足道。因此,建立在土地保障基礎(chǔ)上的家庭保障方式,缺乏土地作為天然屏障的經(jīng)濟(jì)支撐,已經(jīng)無法滿足日益增長的農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障的需求。

3.社會養(yǎng)老保險水平低。保障標(biāo)準(zhǔn)低和政府補(bǔ)助缺位是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險陷入困境的癥結(jié)。按照《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》規(guī)定,地區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、企業(yè)和投保人可按2,4,6,8,10,12,14, 16,18,20元十個檔次選擇月交費(fèi)金額。由于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍低,大多數(shù)農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險制度缺乏信心等原因,決定了他們都選擇每月2元的投保標(biāo)準(zhǔn)。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下,如果農(nóng)民在繳費(fèi)10年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金,每月可以領(lǐng)取4.7元,15年后每月可以領(lǐng)取9.9元,這點(diǎn)錢對農(nóng)民養(yǎng)老來說不過是杯水車薪[6]。如果每月選擇10元的投保標(biāo)準(zhǔn),要達(dá)到養(yǎng)老的目的也十分困難。這即使對于一些農(nóng)民人均收入較高的相對發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村而言,社會養(yǎng)老保險的水平也不容樂觀。

4.養(yǎng)老保障覆蓋面小。集體養(yǎng)老保障形式一般只局限于特定的農(nóng)村貧困老年人群——“五保戶”,甚至養(yǎng)老院的建設(shè)也超出了一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的承受能力。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險也只適合于農(nóng)村收入水平相當(dāng)高的一部分人群。按照《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》規(guī)定,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險采取農(nóng)民自愿的原則,保險對象包括市里城鎮(zhèn)戶口、不由國家供應(yīng)商品糧的農(nóng)村人口。但目前我國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的幾乎都是富裕居民。因此,“保富不保貧”的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度并不能真正達(dá)到保障貧困農(nóng)村居民的目的。根據(jù)最近一次老齡委抽樣調(diào)查結(jié)果顯示,在2000年高達(dá)39.3%(人數(shù)達(dá)3223萬)的農(nóng)村老年人生活貧困,有45.3%的農(nóng)村老年人認(rèn)為生活得不到保障[7]。

三、構(gòu)建和完善農(nóng)村養(yǎng)老保障的對策

1.更好地發(fā)揮家庭養(yǎng)老保障的功能。儒家先賢曾說,“天下之本在國,國之本在家”,“百善孝為先”,“家和萬事興”。養(yǎng)老的實(shí)際需求包括贍養(yǎng)、醫(yī)療、精神撫慰等復(fù)雜問題,在農(nóng)村,社會養(yǎng)老保險尚未真正起步,個人養(yǎng)老保險能力明顯不足,對家庭養(yǎng)老的依賴性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市。隨著家庭養(yǎng)老的功能逐漸弱化,它將向社會養(yǎng)老保險發(fā)展,社會養(yǎng)老將承擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老義務(wù)中的主要角色。但在目前農(nóng)村養(yǎng)老保障問題上家庭依然發(fā)揮著不可替代的作用。為了迎接家庭養(yǎng)老面臨的巨大挑戰(zhàn),更好地發(fā)揮家庭在農(nóng)村養(yǎng)老保障中的作用,可以采取以下對策:第一,在青少年一代中間大力開展以“孝道”、“養(yǎng)老敬老”為核心內(nèi)容的中華民族傳統(tǒng)美德教育,使年輕一代樂于擔(dān)當(dāng)起贍養(yǎng)上代的歷史責(zé)任,在全社會倡導(dǎo)構(gòu)建和諧溫馨的家庭氛圍。第二,發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老對家庭養(yǎng)老的多重輔助功能。第三,給予確實(shí)需要幫助的貧困家庭以適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)援助。

2.繼續(xù)發(fā)揮土地養(yǎng)老保障的作用。目前農(nóng)業(yè)收入仍是農(nóng)民收入的主要來源,土地作為農(nóng)村家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ),是農(nóng)民賴以維持生計的最后保障,要使土地真正發(fā)揮養(yǎng)老保障的作用,就要增加農(nóng)業(yè)的比較收益,使其能夠真正擔(dān)負(fù)起農(nóng)民養(yǎng)老的重任。這就要統(tǒng)籌解決好三農(nóng)問題,走共同富裕的道路。同時,要著力解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。對此,政府要規(guī)范征地制度;對于城市近郊的失地農(nóng)民政府應(yīng)將失地農(nóng)民積極穩(wěn)妥地納入最低生活保障。

3.明確政府職責(zé),加大財政支持力度。在我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度推進(jìn)過程中,政府發(fā)揮著重要作用,具有不可推卸的責(zé)任。只有依靠政府的力量妥善地解決農(nóng)民養(yǎng)老問題,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,促進(jìn)社會穩(wěn)定,才能保證社會主義新農(nóng)村的順利建設(shè),構(gòu)建真正意義上的全面小康社會、和諧社會。為此,政府可以從以下四個方面著手:第一,構(gòu)建多元籌資渠道,讓政府發(fā)揮主導(dǎo)作用,加大財政支持,保證資金的充足。向農(nóng)村土地經(jīng)營者和農(nóng)村個人賬戶參保人提供政策以及適度的資金支持;強(qiáng)化財政支出在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)中的作用,使財政支出制度化、穩(wěn)定化、持續(xù)化。第二,設(shè)計全面、完善的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,推動農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的法制化。目前,我國尚未頒布針對農(nóng)村養(yǎng)老保險方面的法律法規(guī)。政策的易變性與非連續(xù)性,容易造成農(nóng)民違規(guī),喪失對農(nóng)村養(yǎng)老保險的信心,降低農(nóng)村養(yǎng)老保險的吸引力。事實(shí)上,社會保障從“家庭自我保障”發(fā)展到現(xiàn)代意義上的社會保障,都是各國政府運(yùn)用法律手段強(qiáng)制推行的結(jié)果。我國的農(nóng)村社會保障制度最終也當(dāng)如此,使其體現(xiàn)出最大的公平性。第三,分擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老的風(fēng)險。農(nóng)民作為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)貢獻(xiàn)大而索取少的群體,具有較弱的防御風(fēng)險意識和能力。政府有責(zé)任為農(nóng)民提供與其他公民同等水平的公共服務(wù)。目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的需求彈性較大,適當(dāng)提高集體補(bǔ)助的比重,農(nóng)民參保的熱情和參保率就會大幅度提高。政府應(yīng)通過補(bǔ)貼保費(fèi)、設(shè)立由財政供養(yǎng)的農(nóng)村養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)和人員編制、提供管理費(fèi)等方式分擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老的風(fēng)險,真正調(diào)動起農(nóng)民投保的積極性。第四,監(jiān)督農(nóng)村養(yǎng)老保險制度運(yùn)行,管理農(nóng)村養(yǎng)老保險基金,確保參保人的權(quán)益、基金的安全性及運(yùn)行的規(guī)范化。設(shè)立專門的主管機(jī)構(gòu),改進(jìn)管理方式和方法,提高運(yùn)行的效率,節(jié)約管理成本。優(yōu)化組合農(nóng)村養(yǎng)老保險基金,促使其增值。

F323.89

A

1008-8520(2010)01-0028-03

2009-10-20

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目(08BSH066)

田紅娜(1978-),女,黑龍江大慶人,副教授,博士。

[責(zé)任編輯:梁桂芝]