論制度建設(shè)中的成本問(wèn)題

吳瑞財(cái)

(華僑大學(xué)人文與公共管理學(xué)院,福建 泉州 362021)

·科社新探·

論制度建設(shè)中的成本問(wèn)題

吳瑞財(cái)

(華僑大學(xué)人文與公共管理學(xué)院,福建 泉州 362021)

轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)面臨著迫切而繁重的制度建設(shè)的任務(wù),然而我們必須高度重視制度建設(shè)過(guò)程中的成本問(wèn)題。意識(shí)到這一問(wèn)題,才能使我們?cè)谥贫冉ㄔO(shè)過(guò)程中持審慎和負(fù)責(zé)任的態(tài)度。任何倉(cāng)促或權(quán)宜之計(jì)的制度建設(shè),非但不能取得預(yù)期效果,反而會(huì)使國(guó)家基本制度建設(shè)陷入無(wú)效的制度軌跡中難以扭轉(zhuǎn)。

制度建設(shè);路徑依賴;制度建設(shè)成本

20世紀(jì)90年代以來(lái),制度建設(shè)受到了越來(lái)越多人的重視。正如福山所揭示的:“后冷戰(zhàn)時(shí)代,在經(jīng)濟(jì)學(xué)家當(dāng)中,具有支配地位的知識(shí)話語(yǔ)是自由化和小國(guó)家。而十年后,許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家都得出結(jié)論,影響發(fā)展的最重要的變量根本不是經(jīng)濟(jì),而是制度與政治?！盵1]國(guó)內(nèi)學(xué)者胡鞍鋼、王紹光等也適時(shí)地提出了“以制度建設(shè)為中心”的口號(hào)。考慮到最近一二十年來(lái)一些后發(fā)展國(guó)家以及轉(zhuǎn)型國(guó)家在邁向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐過(guò)程中所面對(duì)的種種障礙與挫折這一背景,那么提出制度建設(shè)這一主張也就可以理解了。人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可能在真空中運(yùn)行,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)作有賴于相應(yīng)的制度環(huán)境。這些制度環(huán)境既包括正式的政治與法律制度,也包括道德、社會(huì)習(xí)俗等非正式博弈規(guī)則?？梢哉f(shuō),后發(fā)展國(guó)家所面臨的相應(yīng)的制度建設(shè)的任務(wù)是繁重的。

在高度肯定制度建設(shè)的迫切性與合理性的同時(shí),筆者在這里提出的一個(gè)觀點(diǎn)是:在制度建設(shè)過(guò)程中,我們的態(tài)度必須是審慎的,必須意識(shí)到制度建設(shè)中的成本問(wèn)題。這一觀點(diǎn)受到新制度主義的“路徑依賴”概念的啟發(fā),也就是說(shuō)所謂制度建設(shè)中的成本不是別的,主要是指由于不審慎的制度建設(shè)導(dǎo)致一個(gè)國(guó)家陷入無(wú)效率的制度軌跡中難以扭轉(zhuǎn),或者扭轉(zhuǎn)的成本極其高昂。這一問(wèn)題是顯見(jiàn)的但也是遭到忽視的。在制度的初始設(shè)置的過(guò)程中,人們面對(duì)的選擇可能是多樣的,但權(quán)宜之計(jì)或不當(dāng)?shù)耐讌f(xié)卻使得有效率的制度建設(shè)越發(fā)困難。面對(duì)制度建設(shè)中的這些問(wèn)題,我們必須有全面清晰的認(rèn)識(shí),切忌好大喜功,有效的制度建設(shè)更多時(shí)候需要的是細(xì)致長(zhǎng)久的工作,在很多情況下也可能還需要高度的責(zé)任感和勇氣。

一、制度建設(shè)是可能的嗎?

盡管對(duì)于制度在發(fā)展中的重要作用我們已經(jīng)有了充分的認(rèn)識(shí),后發(fā)展國(guó)家對(duì)于有效制度的需求也是迫切的,但是我們不得不承認(rèn),“對(duì)于如何在體制尚未形成或體制孱弱的社會(huì)中創(chuàng)造或加強(qiáng)體質(zhì),相對(duì)知之甚少”[2]100。實(shí)際上,“制度建設(shè)”這一概念在哈耶克等保守主義者看來(lái)可能具有濃厚的建構(gòu)理性主義的色彩,保守主義的一大特色就是強(qiáng)調(diào)過(guò)分雄心勃勃的社會(huì)工程具有危險(xiǎn)性。

就制度的生成來(lái)說(shuō),一直存在著“人為設(shè)計(jì)”與“自然演化”兩種途徑的爭(zhēng)論。密爾就認(rèn)為,關(guān)于政治制度一直存在著“兩者互相沖突的學(xué)說(shuō)”,一種觀點(diǎn)認(rèn)為“政治制度是一種發(fā)明創(chuàng)造的事情,人有權(quán)選擇是否制作,以及怎樣制作或按什么模式去制作”,另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,政治制度不能靠預(yù)先的設(shè)計(jì)來(lái)建立,它們“不是做成的,而是長(zhǎng)成的”[3]5。

所謂制度的演化說(shuō),即制度的產(chǎn)生、形成和發(fā)展是一個(gè)自發(fā)的過(guò)程而非源于人為設(shè)計(jì),制度發(fā)展同特定地域的社會(huì)習(xí)俗、文化觀念和價(jià)值準(zhǔn)則密切相關(guān)。哈耶克是這一主張的最強(qiáng)有力的捍衛(wèi)者,他將制度的發(fā)展視為“自生自發(fā)秩序”(spontaneous order),認(rèn)為“在各種人際關(guān)系中,一系列具有明確目的的制度的生成,是極其復(fù)雜但卻條理井然的,然而這既不是設(shè)計(jì)的結(jié)果,也不是發(fā)明的結(jié)果,而是產(chǎn)生于諸多并未明確意識(shí)到其所作所為會(huì)有如此結(jié)果的人的各自行動(dòng)”[4]67。不過(guò)值得一提的是,就連哈耶克也不得不認(rèn)為“后發(fā)國(guó)家可能不具有自生自發(fā)性進(jìn)步(spontaneous progress)條件”[4]53。

所謂制度的設(shè)計(jì)說(shuō),也就是認(rèn)定制度的發(fā)展是人們運(yùn)用理性能力和知識(shí)經(jīng)驗(yàn)實(shí)施的創(chuàng)制過(guò)程?！罢卧O(shè)計(jì)是以制度安排為核心的社會(huì)設(shè)計(jì)。政治設(shè)計(jì)是在一定的社會(huì)歷史條件下,歷史主體依照一定的經(jīng)驗(yàn)與政制傳統(tǒng),以某種理想的政治目標(biāo)為依歸,對(duì)社會(huì)進(jìn)行的理念創(chuàng)設(shè)、制度安排、組織建設(shè)為主要內(nèi)容的政治構(gòu)想、政治籌劃、政治創(chuàng)新及其理論形態(tài)?！盵5]政治學(xué)家羅斯金就認(rèn)為,就政治制度來(lái)說(shuō),它“在很大程度上是一種人為的創(chuàng)造”,盡管“它們的大多數(shù)經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)時(shí)期的演化,但在一個(gè)國(guó)家歷史的關(guān)鍵時(shí)刻人們有選擇制度的機(jī)會(huì)”。當(dāng)然制度建設(shè)的過(guò)程是相當(dāng)不易的,他說(shuō):“制度既不是從天上掉下來(lái)的,也不是從地里長(zhǎng)出來(lái)的,它是由許多能力或強(qiáng)或弱的人小心地創(chuàng)造出來(lái)的。歷史經(jīng)驗(yàn)和歷史原因指導(dǎo)其形成。他們常常在黑暗中摸索前行……在一個(gè)紛亂的世界里,幾乎沒(méi)有比發(fā)展有效的政治制度更高的目標(biāo)?！盵6]

對(duì)于這兩種學(xué)說(shuō),密爾較為公允地作出判斷:“兩者中任何一個(gè)顯然都不是完全正確,但兩者中任何一個(gè)顯然也不是完全錯(cuò)誤,我們必須認(rèn)真考慮兩者的根本立足點(diǎn),并利用兩者中含有的全部真理。”[3]720世紀(jì)80年代以來(lái)的新制度主義理論對(duì)于制度、制度創(chuàng)設(shè)、制度變遷等問(wèn)題作了更為細(xì)致的探討,能夠幫助我們更好地理解制度建設(shè)這一問(wèn)題。對(duì)于本文的論證目的來(lái)說(shuō),新制度主義在以下三個(gè)問(wèn)題上的創(chuàng)見(jiàn)尤其具有啟發(fā)性。一是新制度主義把制度看做一整套復(fù)雜的相互依存的制度體系,因此任何有效的制度創(chuàng)設(shè)必須深入其“嵌入”的制度體系中。二是新制度主義所提出的制度的路徑依賴問(wèn)題。所謂的“路徑依賴”簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是指制度的一種自我強(qiáng)化機(jī)制,即一旦某種制度被選擇之后,制度本身就將會(huì)產(chǎn)生出一種自我捍衛(wèi)和強(qiáng)化的機(jī)制,使得扭轉(zhuǎn)和退出這種制度隨著時(shí)間的推移而越來(lái)越困難。三是新制度主義充分認(rèn)識(shí)到,建立或改革制度往往更多的是一個(gè)政治問(wèn)題,而不是一個(gè)技術(shù)專家的問(wèn)題。下面將對(duì)這三個(gè)問(wèn)題作較為詳細(xì)的分析。

二、制度建設(shè)中的成本問(wèn)題

1.嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)中的制度變遷

長(zhǎng)期以來(lái),困擾社會(huì)科學(xué)家的一個(gè)問(wèn)題是為什么有些社會(huì)能夠建立起有效的制度體系,而另一些社會(huì)卻眼睜睜地陷在無(wú)效的制度安排中而不能自拔。因而,新制度主義花了大量的力氣試圖來(lái)解答有關(guān)制度的生成和變遷的機(jī)制、動(dòng)力等問(wèn)題。新制度主義理論中的理性選擇制度主義對(duì)于這一問(wèn)題的看法可以歸納為,制度的產(chǎn)生和存續(xù)是相關(guān)的利益主體在理性自利的基礎(chǔ)上權(quán)衡選擇的結(jié)果,制度依賴于它所帶來(lái)的相對(duì)于其他制度而言更多的好處。也就是說(shuō),在理性選擇制度主義看來(lái),制度來(lái)源于人們的選擇,制度的生成和變遷的動(dòng)力在于它所帶來(lái)的效率。然而,這樣一種功能論的解釋并不能回答,為什么理性的利益主體卻任由現(xiàn)實(shí)中存在大量無(wú)效率的制度。理性選擇制度主義解釋的無(wú)效根本上來(lái)源于該理論忽略了在特定社會(huì)中產(chǎn)生這種制度的社會(huì)結(jié)構(gòu)與環(huán)境,在一種理論上假定的制度真空中來(lái)探討制度的變遷等問(wèn)題顯然是偏頗的。

近代以來(lái),作為社會(huì)現(xiàn)代化的核心議題,現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家制度的理性化和民主化。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,這一國(guó)家制度必須建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公民社會(huì)的基礎(chǔ)之上,還有賴于公民文化的支撐。公民社會(huì)結(jié)構(gòu)及其相應(yīng)的公民文化特質(zhì)是現(xiàn)代國(guó)家制度“嵌入”其中的制度背景,制度建設(shè)必須認(rèn)真考慮這一背景。正如有學(xué)者所深刻指出的:“制度創(chuàng)新和變遷離不開(kāi)我們現(xiàn)實(shí)的社會(huì)環(huán)境與制度資源所能提供的條件。亦即任何一種制度總是要嵌入到特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)文化之中。制度設(shè)計(jì)得再合理,若不能成功地嵌入到這個(gè)社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)之中,或者說(shuō),倘若制度創(chuàng)新在現(xiàn)存的社會(huì)結(jié)構(gòu)中遭遇到強(qiáng)烈的‘排異反應(yīng)’,那么,這種制度的創(chuàng)新與變遷則最終不可能帶來(lái)效益,也不可能為這個(gè)社會(huì)帶來(lái)長(zhǎng)久的穩(wěn)定和發(fā)展?！盵7]100

新制度主義將制度分為正式制度與非正式制度,通過(guò)上面的論述,其實(shí)所謂的非正式制度也就是正式制度所嵌入其中的社會(huì)結(jié)構(gòu)與文化背景?？梢哉f(shuō),在某種意義上改變正式制度是較為容易的,但是文化模式和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷則殊為不易。正是在這樣一種意義上,真正意義上的制度建設(shè)才是人們必須慎言的。社會(huì)資本的研究者帕特南感嘆說(shuō):“人們可以一周接一周,一月接一月,有時(shí)甚至是一年接一年地考察制度的發(fā)展,然而……制度變遷的節(jié)奏是緩慢的,要清楚地看到一個(gè)新制度對(duì)文化和行為產(chǎn)生的顯著影響,常常需要幾代人的時(shí)間?！虢ㄔO(shè)新制度的人和想要對(duì)此作出評(píng)價(jià)的人需要耐心,這是從意大利地區(qū)試驗(yàn)中得到的最重要的教訓(xùn)之一?！盵8]67美國(guó)著名的漢學(xué)家杜贊奇在研究以華北農(nóng)村為典型的近代中國(guó)國(guó)家政權(quán)建設(shè)歷史中,就發(fā)現(xiàn)20世紀(jì)前期中國(guó)的國(guó)家建設(shè)過(guò)程中,由于忽視“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”的作用,國(guó)家政權(quán)試圖通過(guò)無(wú)視民意的“贏利型經(jīng)紀(jì)”來(lái)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透和控制,卻付出了破壞鄉(xiāng)村社會(huì)“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”的代價(jià),導(dǎo)致“國(guó)家政權(quán)的內(nèi)卷化”,最終使得近代中國(guó)的整個(gè)現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)的努力陷入困境。杜贊奇指出:“直到19世紀(jì)末,不僅地方政權(quán),而且中央政府都嚴(yán)重依賴文化網(wǎng)絡(luò),從而在華北鄉(xiāng)村中建立自己的權(quán)威。20世紀(jì)國(guó)家政權(quán)拋開(kāi)、甚至毀壞文化網(wǎng)絡(luò)以深入鄉(xiāng)村社會(huì)的企圖注定是要遭到失敗的?！盵9]

但是,值得一提的是,普特南在作出上述結(jié)論的同時(shí)還提醒我們必須保持樂(lè)觀,我們的命運(yùn)不是真的在幾個(gè)世紀(jì)前就已經(jīng)被鎖定了。他總結(jié)意大利地區(qū)試驗(yàn)時(shí)特意指出,改變正規(guī)制度能夠改變政治實(shí)踐。“制度變遷(逐漸)在認(rèn)同、價(jià)值觀、權(quán)力和戰(zhàn)略上帶來(lái)了變化。……新的制度培育了一種更溫和、實(shí)用和寬容的政治文化?！礁母镆l(fā)了非正式的變遷,并具有了自我維持功能?！盵8]216這也是我們堅(jiān)持使用“制度建設(shè)”這一飽受保守主義者詬病的概念的理由所在,對(duì)于我們的問(wèn)題:制度建設(shè)是可能的嗎?我們也可以作出肯定的回答。

2.路徑依賴與制度變遷

在《回報(bào)遞增、路徑依賴和政治學(xué)研究》一文中,保羅·皮爾遜提出路徑依賴有廣義和狹義之分。廣義上的路徑依賴是指前一階段時(shí)間里所發(fā)生的事情將影響到后一階段出現(xiàn)的一系列事件的可能結(jié)果。狹義上的路徑依賴是指“一旦一個(gè)國(guó)家或地區(qū)沿著一條道路發(fā)展的話,那么扭轉(zhuǎn)的成本將是非常高昂的。另一種選擇也是存在的,但是特定制度安排所筑起的壁壘將阻礙初始選擇中非常容易的轉(zhuǎn)換”[10]。

在分析路徑依賴形成的原因的時(shí)候,諾斯指出,主要有四個(gè)共同的因素影響和制約著制度變遷的路徑。第一個(gè)因素是報(bào)酬遞增。當(dāng)一種新的制度實(shí)施能夠產(chǎn)生社會(huì)成員普遍報(bào)酬遞增的效果時(shí),人們采用和認(rèn)同這種制度的可能性就愈大。第二個(gè)因素是不完全市場(chǎng)。市場(chǎng)的發(fā)育愈不完全,人們愈不可能在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之前掌握準(zhǔn)確和全面的信息,制度變遷的軌跡就會(huì)愈呈現(xiàn)出發(fā)散和不可預(yù)測(cè)的狀態(tài)。第三個(gè)因素是交易費(fèi)用。市場(chǎng)和信息愈不完全,交易費(fèi)用的成本就會(huì)愈高,制度的績(jī)效就會(huì)因此變得愈低。也正是由于高昂的交易費(fèi)用的存在,從而使大量無(wú)績(jī)效的制度變遷陷入“鎖定”狀態(tài)長(zhǎng)期存在。第四個(gè)因素是利益因素。一個(gè)社會(huì)中的利益集團(tuán)從現(xiàn)存制度中所得到的資源或好處愈多,則其要求維持現(xiàn)狀的呼聲就會(huì)愈高,要求制度變遷的驅(qū)動(dòng)力和積極性就會(huì)愈低,阻礙這種制度變遷的可能性就會(huì)愈大[7]102。

諾斯對(duì)形成路徑依賴的四個(gè)因素的分析,我們較為重視報(bào)酬遞增和利益因素。報(bào)酬遞增提醒我們注意,在特定的社會(huì)背景下,制度的發(fā)展從一條道路向另一條轉(zhuǎn)變的成本是怎樣隨著時(shí)間的推移而明顯地提高,因而在制度的初始設(shè)置過(guò)程中必須十分審慎,這是制度建設(shè)不得不考慮的嚴(yán)重的成本問(wèn)題。另外報(bào)酬遞增還提醒我們注意制度建設(shè)過(guò)程中時(shí)間順序的重要性,這一點(diǎn)也是常常遭到忽視的。保羅·皮爾遜和瑟達(dá)·斯考克波爾就指出:“對(duì)于路徑依賴這一流行詞匯的理解,使我們注意到了政治過(guò)程中的時(shí)間維度?！谶@種歷史因果性的作用下,在某一時(shí)間點(diǎn)上由某一事件或過(guò)錯(cuò)引發(fā)的這種機(jī)制,會(huì)隨著時(shí)間的變化而不斷得到復(fù)制和再生,即使在早先起引發(fā)作用的事件和過(guò)程不會(huì)重現(xiàn)的情況下也是這樣?！盵11]利益因素對(duì)形成路徑依賴的塑造作用及其在制度建設(shè)過(guò)程中所造成的成本問(wèn)題我們將結(jié)合權(quán)力這一因素在下文中進(jìn)行分析。

3.制度建設(shè)更多的是一個(gè)政治問(wèn)題,而不是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題

福山指出:“建立或改革體制往往更多的是一個(gè)政治問(wèn)題,而不是一個(gè)技術(shù)專家的問(wèn)題?！彼€舉了許多發(fā)展中國(guó)家陷在糟糕的財(cái)政管理中不能自拔的例子。在他看來(lái),糟糕的財(cái)政管理這一問(wèn)題的發(fā)生,“缺少跟蹤預(yù)算的組織或技術(shù)只是其部分原因。它更多的是由那些想要運(yùn)用公共資金來(lái)維持其關(guān)系網(wǎng)的政治家們?cè)斐傻?因?yàn)檫@是他們政治生存的關(guān)鍵。要求他們?cè)谪?cái)政上負(fù)責(zé)任無(wú)異于要求他們進(jìn)行政治自殺”[2]110。

任何研究制度的人首先必須明確的是,制度不是中性的。制度常常庇護(hù)某一集團(tuán)而將另一集團(tuán)置于不利地位,人們?cè)谔囟ㄖ贫劝才胖械臋?quán)力地位及利益所得是不一致的。歷史制度主義者彼得·豪爾非常清晰地表述了這一認(rèn)識(shí)。他強(qiáng)調(diào)了制度塑造政治行動(dòng)者追求特定目標(biāo)的方式和在政治行動(dòng)者之中構(gòu)造結(jié)構(gòu)性權(quán)力關(guān)系的方式,即制度是如何賦予某些人以特權(quán)而將另外一些人置于不利地位的。他說(shuō):“制度因素在這一模式中擔(dān)負(fù)著兩項(xiàng)重大功能。一方面,政策制定的組織結(jié)構(gòu)影響著對(duì)政策結(jié)果發(fā)生作用的任何參與者的權(quán)力大小……另一方面,在組織結(jié)構(gòu)中的特定位置也影響和制約著參與者如何去界定自己的利益,制度在這里發(fā)生作用的方式是,確立了特定行動(dòng)者在特定位置上的責(zé)任和與其他行動(dòng)者的相互關(guān)系。從這個(gè)意義上講,組織因素不但影響著特定的參與者能夠給某一政策帶來(lái)壓力程度的大小,而且還影響著這種壓力的作用方向?！盵12]當(dāng)前中國(guó)社會(huì)關(guān)于醫(yī)療改革的熱議及合理的醫(yī)改方案的難以形成這一案例可以說(shuō)非常充分地詮釋了上述的觀察。合理的醫(yī)改方案難以形成在很大程度上可以追究到“以藥養(yǎng)醫(yī)”這一初始制度安排。這一制度安排構(gòu)筑起了依傍于這一制度的龐大的既得利益集團(tuán),任何合理的醫(yī)療改革必將剝奪這一部分人的利益。而這一部分人在現(xiàn)有的醫(yī)療體系乃至政治體系中據(jù)有優(yōu)勢(shì),在改革中具有強(qiáng)大的話語(yǔ)權(quán)和處置權(quán)。因而,在醫(yī)療改革方案的討論中,任何將焦點(diǎn)集中于技術(shù)方面的提法可能都沒(méi)有切中問(wèn)題的要害,正如福山所指出的,這一改革更多意義上是一個(gè)政治議題。反過(guò)來(lái),今天醫(yī)療改革的困難正是在為當(dāng)初“以藥養(yǎng)醫(yī)”這一權(quán)宜之計(jì)的制度安排付出成本。

“中國(guó)目前所進(jìn)行的一系列制度創(chuàng)新,其目的都是為了重新調(diào)整組織關(guān)系和制度安排,合理規(guī)范政府和企業(yè)以及其他各種社會(huì)組織的行為,重新定義人們?cè)谛碌闹贫戎行袨榈牟煌瑮l件,并由此提高組織行動(dòng)效率,順利實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)及其社會(huì)整合效果?！盵7]99然而,在面臨這一急迫的制度需求時(shí),我們要牢記制度建設(shè)的艱巨性與復(fù)雜性,保持必要的審慎態(tài)度與負(fù)責(zé)任的精神,以免因?yàn)楹么笙补蚴杪┒褂行У闹贫冉ㄔO(shè)難上加難,使得我們?cè)跇?gòu)建現(xiàn)代國(guó)家制度過(guò)程中付出不必要的額外成本。也許我們可以作這樣形象的描述,人們經(jīng)常說(shuō)一張白紙好作畫(huà),然而卻忘了白紙被畫(huà)上畫(huà)以后就很難更改了。

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C931.2

A

1008-8520(2010)01-0059-04

2009-10-28

華僑大學(xué)科研基金資助項(xiàng)目(06HSK28)

吳瑞財(cái)(1978-),男,福建泉州人,講師,法學(xué)碩士。

[責(zé)任編輯:梁桂芝]