環(huán)境稅的理論優(yōu)勢(shì)與現(xiàn)實(shí)障礙

王 慧

(上海海事大學(xué) 法學(xué)院， 上海200135)

隨著市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的推廣和應(yīng)用，環(huán)境稅日益成為我國(guó)環(huán)境法研究中的熱點(diǎn)問(wèn)題[1]。財(cái)政部、發(fā)改委和環(huán)境部等部委近年來(lái)一直將研究環(huán)境稅的開(kāi)征作為其主要工作要點(diǎn)[2]。從我國(guó)環(huán)境稅的研究現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境稅研究文獻(xiàn)存在一定的局限。環(huán)境稅稱謂的多樣化以及環(huán)境稅類型的多樣化反映出人們對(duì)環(huán)境稅的本質(zhì)缺乏基本的認(rèn)識(shí)，比如有人把環(huán)境稅視為不同稅種集合的“生態(tài)稅”[3],有人把環(huán)境稅視為整體上利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也符合環(huán)保要求的“綠色稅收”[4]38;有人認(rèn)為環(huán)境稅既包括那些為了實(shí)現(xiàn)一定環(huán)境目標(biāo)的稅收，這種稅收往往成為“環(huán)境稅”，也包括那些本不是為了環(huán)境目標(biāo)而設(shè)定的稅收，但是這種稅制對(duì)環(huán)境目標(biāo)具有一定的影響[5]。如果對(duì)環(huán)境稅的本質(zhì)缺乏正確的學(xué)理認(rèn)知，那么便難以理性地進(jìn)行環(huán)境稅立法。本文將從環(huán)境稅的學(xué)理溯源、理論優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)實(shí)障礙三個(gè)方面探討環(huán)境稅的本質(zhì)，以期進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境稅的學(xué)理研究和立法實(shí)踐。

一、環(huán)境稅的學(xué)理溯源

有關(guān)環(huán)境稅的學(xué)理最早可以追溯到哈丁的公地悲劇理論。按照公地悲劇理論，環(huán)境問(wèn)題的解決需要借助私有化或者政府規(guī)制，環(huán)境稅通常屬于政府規(guī)制環(huán)境問(wèn)題的主要手段。但是，對(duì)環(huán)境稅理論作出系統(tǒng)論述的當(dāng)屬福利經(jīng)濟(jì)學(xué)流派，其中福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古對(duì)環(huán)境稅理論的發(fā)展貢獻(xiàn)最大，后人常用“庇古稅”這一概念來(lái)指稱環(huán)境稅。按照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，解釋和應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題可以借助兩個(gè)重要的理論：一是市場(chǎng)失靈理論，即商品的價(jià)格普遍較低，因?yàn)槠湮茨馨T如環(huán)境損害之類的成本，市場(chǎng)失靈導(dǎo)致商品生產(chǎn)和消費(fèi)高于正常水平；二是政府可以針對(duì)污染者征稅，這樣的稅收可以鼓勵(lì)污染者花錢(qián)消減排污，而無(wú)需交納稅收，這即通常所謂的“庇古稅”。

根據(jù)市場(chǎng)失靈理論，我們可以將社會(huì)主體分為生產(chǎn)者和消費(fèi)者，不管是生產(chǎn)者還是消費(fèi)者都是理性人，都以自身利潤(rùn)最大化為目標(biāo)。生產(chǎn)者在進(jìn)行生產(chǎn)的過(guò)程之中要使用諸如清潔空氣和清潔水之類的公共資源，但是這些資源在生產(chǎn)者的最終產(chǎn)品中往往未能體現(xiàn)。一般來(lái)說(shuō)，生產(chǎn)者的最佳生產(chǎn)規(guī)模處于邊際成本等于市場(chǎng)價(jià)格之時(shí)。對(duì)于生產(chǎn)者而言，消費(fèi)曲線和供應(yīng)曲線交織點(diǎn)是最佳生產(chǎn)規(guī)模點(diǎn)。但是，以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的生產(chǎn)者一般都不愿為諸如清潔空氣和清潔水等公共資源支付費(fèi)用，從而造成對(duì)于公共資源的破壞，這就是通常所謂的“負(fù)外部性”。由于生產(chǎn)者可以免費(fèi)使用公共資源，所以污染導(dǎo)致的社會(huì)成本并未包含在產(chǎn)品的成本中，即產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格中。其結(jié)果就是產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)超越最優(yōu)水平，這就是典型的市場(chǎng)失靈[6]44。同樣，作為自身利益最大化的理性人，消費(fèi)者也具有和生產(chǎn)者一樣的傾向，從而導(dǎo)致消費(fèi)行為的“負(fù)外部性”，進(jìn)而造成公共資源的浪費(fèi)。

作為控制和糾正負(fù)外部性效應(yīng)的方法，經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了以下治理思路：一是針對(duì)產(chǎn)生負(fù)外部性的行為征收稅收，二是針對(duì)產(chǎn)生負(fù)外部性的行為進(jìn)行補(bǔ)貼。庇古在1920年曾提到社會(huì)補(bǔ)貼與作為內(nèi)在化政策工具的稅收具有同等的效果。對(duì)于控制和糾正污染負(fù)外部性的稅收人們通常將其稱之為“庇古稅”?！氨庸哦悺敝饕獊?lái)源于英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古對(duì)于外部性所作出的劃時(shí)代研究。庇古1918年的一項(xiàng)研究比較了工業(yè)化城市曼徹斯特的居民一年所花費(fèi)的清潔費(fèi)用和與其臨近但較為干凈的哈羅蓋特的居民一年所花費(fèi)的清潔費(fèi)用，結(jié)果顯示污染造成的外部性成本非常大?！氨庸哦悺币辉~正是誕生在這一背景之下，該稅意欲使得行為主體承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)成本。

但是，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)環(huán)境外部性問(wèn)題的解釋遭到以科斯為代表的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家的批判，科斯認(rèn)為外部效應(yīng)根源于商品和勞務(wù)的產(chǎn)權(quán)不明晰，或者叫做產(chǎn)權(quán)主體的缺失。比如海洋生態(tài)的產(chǎn)權(quán)歸屬一天不確立，那么人們肆意污染海洋的行為就不會(huì)停止?？扑拐J(rèn)為只要存在明晰的產(chǎn)權(quán)，即商品和勞務(wù)的歸屬明確，那么就可以用它們來(lái)交易。換句話說(shuō)，商品和勞務(wù)進(jìn)入貿(mào)易流通與市場(chǎng)機(jī)制的前提是產(chǎn)品的私人占有。在科斯看來(lái)，明晰的產(chǎn)權(quán)機(jī)制可以為交易雙方構(gòu)建一個(gè)談判的框架，這一框架下的任何談判結(jié)果必定是有效率的。科斯的論斷在實(shí)踐中得到了強(qiáng)有力的支持，比如《美國(guó)水文雜志》根據(jù)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)：流域保護(hù)的最佳方式是明晰產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。有人甚至宣稱產(chǎn)權(quán)清晰的壟斷者是自然資源保護(hù)主義者最好的朋友[7]133。

庇古和科斯之間的分歧不僅引發(fā)了持久的學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴，而且由此塑造了兩種截然不同的環(huán)境政策。庇古的觀點(diǎn)引導(dǎo)了歐洲許多國(guó)家的財(cái)政政策接納矯正性環(huán)境稅和環(huán)境補(bǔ)貼。而科斯的理論激發(fā)了美國(guó)實(shí)行排污權(quán)交易和配額制度，用它來(lái)控制二氧化硫、鉛化物和污水的排放。在排污權(quán)交易制度下，任何主體向大氣排放污染物之前，必須先擁有排污的權(quán)利，這一權(quán)利可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)排污配額來(lái)獲得，配額某種程度上就是明晰了大氣的產(chǎn)權(quán)。由于存在配額制度，企業(yè)進(jìn)行污染物排放的私人成本增加了，增加的成本通常就是配額的價(jià)格，私人生產(chǎn)成本和配額價(jià)格之和接近總的社會(huì)成本。而想要使得配額的價(jià)格等于社會(huì)成本與私人成本的差額就必須控制配額的數(shù)量。當(dāng)市場(chǎng)上配額的數(shù)量減少時(shí)，配額的價(jià)格才能上漲；而當(dāng)配額供大于求時(shí)，其價(jià)格就會(huì)下降。

從環(huán)境保護(hù)的角度來(lái)看，環(huán)境稅與排污權(quán)交易制度之間存在一定的區(qū)別，前者可以確保預(yù)知改善環(huán)境的成本卻無(wú)法預(yù)知環(huán)境改善的水平，后者則可以確保預(yù)知環(huán)境改善的水平卻無(wú)法預(yù)知改善環(huán)境的成本。是選擇環(huán)境稅還是選擇排污權(quán)交易制度？這主要取決于人們對(duì)于污染所導(dǎo)致的損害與排污消減成本之間的權(quán)衡。如果損害的增加程度低于排污增加的速度，但是污染消減的成本在某一排污控制標(biāo)準(zhǔn)之上增加的較快，那么選擇環(huán)境稅較佳，因?yàn)檫@時(shí)環(huán)境稅即便出現(xiàn)細(xì)小的差錯(cuò)也不會(huì)導(dǎo)致污染的大量增加或?qū)ξ廴菊呤┘幼銐虼蟮牟淮_定成本。但是如果污染的損害程度與污染的增加不成比例地大幅度增加，并且污染的消減成本增速較為平緩時(shí)，那么選擇配額污染交易制度更為合理，因?yàn)榕盼蹤?quán)交易制度確保環(huán)境保護(hù)達(dá)到一定水平。在這種情況下，即便人們對(duì)于污染的消減成本作出了不當(dāng)估算也不是非常重要[6]51。當(dāng)我們?cè)噲D把某種污染物的排放總量控制在一定水平時(shí)，我們可以使用排污權(quán)交易制度；當(dāng)我們希望污染越少越好時(shí)，我們通常采用環(huán)境稅的方式，它能夠大大地降低人們進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的積極性[7]138。

此外，從環(huán)境稅與排污權(quán)交易制度對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制的依賴來(lái)看，環(huán)境稅與排污權(quán)交易制度也存在一定的差異。環(huán)境稅制度看似并非純粹的市場(chǎng)機(jī)制，因?yàn)樗钦ㄟ^(guò)制定稅率的方式來(lái)干預(yù)社會(huì)生活的體現(xiàn)。相反，排污權(quán)交易制度更像純粹的市場(chǎng)機(jī)制，它規(guī)定了排污總量并將其分成若干份額，如此一來(lái)排污權(quán)的價(jià)格便是市場(chǎng)力量的體現(xiàn)而并非人為設(shè)定。從這一點(diǎn)來(lái)看，排污權(quán)交易制度比環(huán)境稅制度更優(yōu)。但是，在創(chuàng)設(shè)排污權(quán)交易制度時(shí)，人們需要人為地確定排污總量，確定排污總量的過(guò)程主要基于人們對(duì)于相關(guān)環(huán)境媒介吸收能力不確定認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上[8]74。

二、環(huán)境稅的理論優(yōu)勢(shì)

首先，從激勵(lì)生產(chǎn)主體自發(fā)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的角度來(lái)看，環(huán)境稅具有“靜態(tài)效率”和“動(dòng)態(tài)效率”。前者是指如果將環(huán)境稅設(shè)定為一個(gè)適宜的水平，就會(huì)達(dá)到實(shí)現(xiàn)既定環(huán)境目標(biāo)的社會(huì)成本最小化，從而實(shí)現(xiàn)“靜態(tài)效率”。此外，由于污染者不得不對(duì)排污行為支付稅款，環(huán)境稅會(huì)為降低污染和技術(shù)創(chuàng)新提供長(zhǎng)久的激勵(lì)作用，這就是所謂的“動(dòng)態(tài)效率”。我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為：“環(huán)境稅的開(kāi)征也將有力地推動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)函數(shù)的調(diào)整，促使企業(yè)加大對(duì)勞動(dòng)要素的投入，加快技術(shù)進(jìn)步?？梢?jiàn)，環(huán)境稅一方面有利于環(huán)境保護(hù)，另一方面也有利于創(chuàng)造就業(yè)崗位，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)從‘以產(chǎn)出增長(zhǎng)為中心’向‘以就業(yè)增長(zhǎng)為中心’的轉(zhuǎn)變，解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)中存在的‘奧肯悖論’現(xiàn)象[注]“奧肯悖論”主要是指經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能同時(shí)帶來(lái)就業(yè)的增長(zhǎng)。這一現(xiàn)象因美國(guó)凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·奧肯的系統(tǒng)論述而被稱之為“奧肯悖論”。。環(huán)境稅的開(kāi)征，則有可能通過(guò)創(chuàng)造就業(yè)和技術(shù)進(jìn)步創(chuàng)造出更多的社會(huì)財(cái)富?！盵4]82

其次，從環(huán)境稅的行政管理成本來(lái)看，由于執(zhí)行稅收的行政成本低于直接規(guī)制某一產(chǎn)業(yè)的成本，所以環(huán)境稅在改變?nèi)藗兊男袨闀r(shí)比命令控制型規(guī)制方法更加節(jié)約行政開(kāi)支。環(huán)境稅之所以能夠節(jié)約行政開(kāi)支，是因?yàn)榄h(huán)境稅制度的實(shí)施無(wú)需昂貴的政府監(jiān)督，污染者通常決定所有的管理策略，由污染者來(lái)判斷是否繼續(xù)污染并支付相應(yīng)稅收的方式比研發(fā)一個(gè)更加環(huán)境友好的生產(chǎn)方法更加廉價(jià)。在這種情形下，那些面臨高昂污染削減成本的污染者可能會(huì)選擇支付環(huán)境稅，而那些污染削減成本較低的污染者可能會(huì)選擇削減污染排放量。顯然，相對(duì)于命令控制型環(huán)境規(guī)制方法，環(huán)境稅導(dǎo)致政府承擔(dān)的監(jiān)督成本更低[9]。

第三，環(huán)境稅除了具有減少政府監(jiān)督成本和有效改善環(huán)境的功效之外，環(huán)境稅還可以獲得在采用命令控制型環(huán)境規(guī)制方法時(shí)無(wú)法獲得的財(cái)政收入。這些財(cái)政收入可以用來(lái)消減財(cái)政赤字、增加環(huán)境投資或其他政府支出、降低其他稅收，在稅收中性的情況下，還有可能帶動(dòng)就業(yè)或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等利益。正如有的學(xué)者所認(rèn)為的那樣：“政策制定者之所以對(duì)環(huán)境稅制度具有如此濃厚的興趣的一個(gè)很大原因則是環(huán)境稅能夠滿足政府的財(cái)政需求。環(huán)境稅不僅能夠比傳統(tǒng)的命令控制型環(huán)境規(guī)制方法提供更有效的環(huán)境保護(hù)，而且其能夠?yàn)檎畮?lái)財(cái)政收入。這些收入可以用以資助現(xiàn)行的或者新的政府項(xiàng)目，或者用以消減其他具有扭曲性質(zhì)的稅負(fù)。正是由于環(huán)境稅在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)具有獲得財(cái)政收入的可能性，所以環(huán)境稅對(duì)于政治家具有不可抵抗的誘惑。雖然多年來(lái)經(jīng)濟(jì)學(xué)家一直強(qiáng)力支持環(huán)境稅，但是極力主張實(shí)施環(huán)境稅的政府并不多見(jiàn)，除了那些當(dāng)前處于財(cái)政赤字困境中的政府。”[10]219

第四，環(huán)境稅的實(shí)施也有助于落實(shí)環(huán)境法中的預(yù)防原則。在環(huán)境污染導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，某些物質(zhì)被證明具有危害之前需要很長(zhǎng)的時(shí)間，比如DDT在其被證明具有環(huán)境危害之前曾被人們廣泛適用。由于環(huán)境稅具有激勵(lì)人們主動(dòng)削減污染物的功效，所以一定程度上可以使得人們避免忽然面對(duì)大量的危險(xiǎn)物質(zhì)。換言之，環(huán)境稅具有將危險(xiǎn)物質(zhì)扼殺在搖籃中的功效，這顯然符合預(yù)防原則。

第五，相比于傳統(tǒng)的命令控制型環(huán)境規(guī)制方法，環(huán)境稅制度可以減少環(huán)境管理機(jī)構(gòu)被污染者所俘虜。在傳統(tǒng)的命令控制型環(huán)境規(guī)制方法下，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)為了獲得污染者的污染信息需要跟污染者經(jīng)常接觸，這為出現(xiàn)政府被俘虜?shù)默F(xiàn)象提供了溫床。但是環(huán)境稅制度由于將污染的決策權(quán)交給了污染者自己，所以減少了政府被俘虜?shù)目赡苄浴?/p>

總之，人們通常認(rèn)為環(huán)境稅除了可以改善環(huán)境品質(zhì)之外，還可以改善一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)狀況：首先，它們通過(guò)對(duì)有害的而非生產(chǎn)性的社會(huì)行為施加邊際成本而提升稅收效率，從而實(shí)現(xiàn)所謂的“雙重紅利”；其次，這種基于市場(chǎng)機(jī)制的規(guī)制方法可以替代命令控制型的環(huán)境規(guī)制方法，從而節(jié)約社會(huì)資源；最后，環(huán)境稅的稅收收入可以用來(lái)彌補(bǔ)環(huán)境保護(hù)基金和社會(huì)保障基金中的資金短缺，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。正是基于上述各種因素的考慮，諸多國(guó)家已將生態(tài)稅改革和環(huán)境規(guī)制改革提上政府議事日程。

三、環(huán)境稅的現(xiàn)實(shí)障礙

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，基于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的環(huán)境規(guī)制方法通常被認(rèn)為優(yōu)于傳統(tǒng)的命令控制型環(huán)境規(guī)制方法，有學(xué)者甚至認(rèn)為“基于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的環(huán)境規(guī)制可以在人類社會(huì)的方方面面起作用。因?yàn)橄鄬?duì)于強(qiáng)制性的規(guī)章制度，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)少了不和諧的政治音符，用‘胡蘿卜’取代了‘大棒’政策；而與環(huán)境保護(hù)觀念的教化相比，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)將‘做好事’與‘做得好’聯(lián)系了起來(lái)”[7]121。雖然學(xué)界反復(fù)標(biāo)榜作為經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的環(huán)境稅在理論上具備諸多優(yōu)勢(shì)，但是現(xiàn)實(shí)生活中環(huán)境稅的適用卻極其有限。環(huán)境稅之所以很少被各國(guó)的政策制定者所采納，這與環(huán)境稅面臨的現(xiàn)實(shí)障礙密切相關(guān)。

第一，雖然理論上環(huán)境稅具有比較優(yōu)勢(shì)，但在現(xiàn)實(shí)生活中多數(shù)環(huán)境政策并非按照理論上的分析而設(shè)計(jì)。通常，環(huán)境管理者針對(duì)一定的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)往往追求多種目標(biāo)，然后借助一系列的經(jīng)濟(jì)規(guī)制方法和非經(jīng)濟(jì)規(guī)制方法來(lái)解決這些問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)規(guī)制方法和非經(jīng)濟(jì)規(guī)制方法在削減污染時(shí)所達(dá)到的程度并不相同。因此，如果基于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的環(huán)境規(guī)制措施與命令控制型的環(huán)境規(guī)制措施的嚴(yán)格程度不同，那么基于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的環(huán)境規(guī)制措施所施加的成本未必低于命令控制型規(guī)制措施所施加的成本。例如，一個(gè)較弱的命令控制型環(huán)境規(guī)制措施施加的成本可能低于一個(gè)較為嚴(yán)格的基于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的環(huán)境規(guī)制措施所施加的成本。面對(duì)環(huán)境規(guī)制問(wèn)題時(shí)，由于政策制定者考慮的問(wèn)題并非僅僅是規(guī)制措施的經(jīng)濟(jì)效率最大化，所以傳統(tǒng)的命令控制型環(huán)境規(guī)制措施所設(shè)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)比起理論上的最優(yōu)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要寬松的現(xiàn)象極為普遍。可見(jiàn)，認(rèn)為環(huán)境稅一定比命令控制型環(huán)境規(guī)制措施節(jié)省社會(huì)成本很不現(xiàn)實(shí)。

第二，認(rèn)為環(huán)境稅容易設(shè)計(jì)、容易管理和容易執(zhí)行的想法也存在可疑之處。人們通常認(rèn)為在設(shè)計(jì)諸如環(huán)境稅之類的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的環(huán)境規(guī)制措施時(shí)，“你唯一需要做的就是設(shè)定稅率，或者確定污染排放總量并分配排污權(quán)，然后市場(chǎng)機(jī)理就會(huì)處理其他一切事情?！盵10]229但是，設(shè)計(jì)環(huán)境稅時(shí)，問(wèn)題遠(yuǎn)比想象中的復(fù)雜，政策制定者需要準(zhǔn)確地確定環(huán)境稅的稅率并需要確定環(huán)境稅的征稅對(duì)象，顯然這正是困擾環(huán)境稅得以實(shí)施的主要技術(shù)問(wèn)題。此外，從環(huán)境規(guī)制措施的管理角度來(lái)看，環(huán)境稅理論上具有一些優(yōu)勢(shì)，但是，使用環(huán)境稅仍然需要政策制定者作出艱難的政策選擇，首先需要確定經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)行為和污染之間所存在的復(fù)雜因果關(guān)系，然后準(zhǔn)確估算私人成本和社會(huì)成本并征收等于兩者差額的稅收。

第三，如同傳統(tǒng)的命令控制型規(guī)制措施，環(huán)境稅制度同樣需要確定意欲調(diào)整的環(huán)境問(wèn)題的范圍，并需要確定相關(guān)法規(guī)的嚴(yán)格程度。可見(jiàn)，環(huán)境稅制度即便理論上可以改善環(huán)境規(guī)制的效率，但是，它與命令控制型環(huán)境規(guī)制措施一樣需要面對(duì)諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而且它們不得憑借想象簡(jiǎn)化現(xiàn)實(shí)世界中的環(huán)境問(wèn)題。所以說(shuō)，環(huán)境稅制度并未完全消除現(xiàn)實(shí)世界中風(fēng)險(xiǎn)管理者面臨的挑戰(zhàn)，其僅僅增加了風(fēng)險(xiǎn)管理者應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題時(shí)可選擇的管理方法。可見(jiàn)，“基于激勵(lì)機(jī)制之上的環(huán)境稅無(wú)非是干預(yù)性環(huán)境政策的繼續(xù)，只不過(guò)這是一種新的手段而已?！盵8]66

第四，環(huán)境稅會(huì)使得環(huán)境管理者無(wú)法知道每個(gè)污染者的準(zhǔn)確污染情況，有時(shí)甚至無(wú)法得知整個(gè)行業(yè)的污染總量。對(duì)環(huán)境稅制度而言，如果完全遵從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，環(huán)境管理者顯然無(wú)法獲得有關(guān)污染總量和污染的區(qū)域分布的信息。理論上，要想讓政策制定者對(duì)環(huán)境稅充滿信心，那么他們必須堅(jiān)信市場(chǎng)力量所決定的污染量是合適的。但是，很顯然環(huán)境管理者無(wú)法接受市場(chǎng)力量所決定的污染總量，因?yàn)槊羁刂菩铜h(huán)境規(guī)制措施和現(xiàn)有的環(huán)境法規(guī)對(duì)環(huán)境結(jié)果都制定了嚴(yán)格的要求。由于環(huán)境管理者的職責(zé)是保護(hù)環(huán)境，那么為了所謂的經(jīng)濟(jì)效率使用環(huán)境稅而不顧采取環(huán)境稅所導(dǎo)致的任何環(huán)境后果看似與環(huán)境管理者承擔(dān)的基本責(zé)任相違背。而且，有些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制往往要求零風(fēng)險(xiǎn)，這時(shí)更無(wú)法適用諸如環(huán)境稅之類的基于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的環(huán)境規(guī)制措施。

第五，環(huán)境稅之所以不常用是因?yàn)榄h(huán)境政策制定者通常使用多種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)比較基于環(huán)境稅與命令控制型環(huán)境規(guī)制措施之間的優(yōu)劣，而現(xiàn)實(shí)生活中的環(huán)境問(wèn)題要比理論假設(shè)中的環(huán)境問(wèn)題復(fù)雜的多。比如某一污染物所導(dǎo)致的環(huán)境損害程度往往與污染物排放的數(shù)量和污染物的區(qū)域布局、與污染物排放的媒介、與污染物排放所影響的行為本質(zhì)和價(jià)值，甚至與污染源的具體位置有關(guān)。而且，現(xiàn)在對(duì)于環(huán)境管理者構(gòu)成挑戰(zhàn)的不僅僅是傳統(tǒng)的點(diǎn)源污染，非點(diǎn)源污染更是導(dǎo)致污染的一個(gè)重要因素，從國(guó)內(nèi)外有關(guān)非點(diǎn)源污染規(guī)制的實(shí)效來(lái)看，要想有效規(guī)制非點(diǎn)源污染非常困難。可見(jiàn)，環(huán)境污染問(wèn)題并非理論假設(shè)所設(shè)想的那樣簡(jiǎn)單，正是由于其具有復(fù)雜的特性，人們才對(duì)規(guī)制方法的選擇爭(zhēng)論不休。

第六，長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)境稅被認(rèn)為具有推動(dòng)技術(shù)不斷革新的功效，比如人們常常認(rèn)為環(huán)境稅有推動(dòng)技術(shù)革新的“動(dòng)態(tài)效率”，即環(huán)境稅可以激勵(lì)生產(chǎn)者去開(kāi)發(fā)有助于環(huán)境保護(hù)的生產(chǎn)方式。比如20世紀(jì)90年代，美國(guó)二氧化硫排放許可證交易市場(chǎng)的行情是每噸1000美元，當(dāng)時(shí)不少人預(yù)言價(jià)格還將上漲，但實(shí)際上目前的價(jià)格已經(jīng)跌至100美元每噸，而且還有進(jìn)一步下降的趨勢(shì)。盡管影響價(jià)格變化的因素較多，但是價(jià)格變化背后的根本原因是企業(yè)清潔生產(chǎn)機(jī)制的改進(jìn)，正是技術(shù)的進(jìn)步導(dǎo)致了污染治理成本的下降。相比之下，命令控制型環(huán)境規(guī)制措施通常被認(rèn)為沒(méi)有這樣的“動(dòng)態(tài)效率”。比如，有學(xué)者認(rèn)為“在機(jī)動(dòng)車尾氣排放問(wèn)題上，監(jiān)管者不僅規(guī)定了排污上限，甚至還將如何達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)的方法規(guī)定得巨細(xì)無(wú)遺，這實(shí)在是一種扼殺人們創(chuàng)新思維的愚蠢做法”[7]139。但事實(shí)上，由于生產(chǎn)部門(mén)的不同，各個(gè)生產(chǎn)部門(mén)的技術(shù)革新能力會(huì)有所區(qū)別，所以實(shí)施環(huán)境稅會(huì)導(dǎo)致分配問(wèn)題，從而影響各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體為了滿足環(huán)境友好的需要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的能力。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這樣的制度選擇顯然不利于環(huán)境保護(hù)。

第七，當(dāng)環(huán)境管理者評(píng)價(jià)環(huán)境稅等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制時(shí)，在他們心目中這些制度的首要目標(biāo)便成了提高經(jīng)濟(jì)效率。一旦證明這些制度在實(shí)踐中并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果，即無(wú)法提高經(jīng)濟(jì)效率時(shí)，這些制度便無(wú)法獲得人們的支持。所以，對(duì)于命令控制型環(huán)境規(guī)制措施而言，這樣的制度即便并非完美無(wú)瑕，也是解決真實(shí)世界中環(huán)境問(wèn)題的必然伴隨的問(wèn)題。而對(duì)于環(huán)境稅等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制而言，雖然環(huán)境稅理論上具有經(jīng)濟(jì)效率這一優(yōu)勢(shì)，但是現(xiàn)實(shí)生活中這一優(yōu)勢(shì)卻無(wú)從考證，所以無(wú)法獲得人們的支持。

第八，環(huán)境稅由于其本身固有的監(jiān)督和執(zhí)行特性，不適合規(guī)制那些特定時(shí)間、特定地點(diǎn)產(chǎn)生的污染排放，也不適宜規(guī)制那些因使用某種特定的產(chǎn)品(例如殺蟲(chóng)劑)而產(chǎn)生的污染。相反，使用命令控制型環(huán)境規(guī)制措施更適宜解決這些環(huán)境問(wèn)題。此外，環(huán)境稅只能對(duì)公司和家庭現(xiàn)在和將來(lái)的行為造成一定的影響，但是卻無(wú)法清除以前產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題。相反，命令控制型環(huán)境規(guī)制措施可以要求相關(guān)的責(zé)任者承擔(dān)之前的環(huán)境污染責(zé)任。

總之，我們?cè)诳隙ōh(huán)境稅的優(yōu)勢(shì)之時(shí)，不能過(guò)分夸大環(huán)境稅的作用。正如有學(xué)者所認(rèn)為的那樣，“假如市場(chǎng)機(jī)制真的完美無(wú)缺，那么沖突和矛盾就不存在了，而事實(shí)上市場(chǎng)總有些缺陷，因而我們不能迷信市場(chǎng)機(jī)制?！盵7]166命令控制型環(huán)境規(guī)制措施并非像其反對(duì)者所認(rèn)為的那樣差，環(huán)境稅并非像其倡導(dǎo)者所認(rèn)為的那樣好，所以不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為從命令控制型環(huán)境規(guī)制措施向環(huán)境稅轉(zhuǎn)變一定會(huì)帶來(lái)很大收益。此外，期待所有的人都支持環(huán)境稅也不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)榄h(huán)境稅制度雖然能以較低的成本實(shí)現(xiàn)預(yù)期的環(huán)境目標(biāo)，但是環(huán)境稅制度無(wú)疑會(huì)使得污染者需要支付一定的稅負(fù)。相比之下，傳統(tǒng)的命令控制型環(huán)境規(guī)制措施并不會(huì)使得污染者承擔(dān)額外的負(fù)擔(dān)。所以，污染者或許更喜歡命令控制型環(huán)境規(guī)制措施，而極力反對(duì)環(huán)境稅[注]有人從公共尋租經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析了有關(guān)污染者之所以偏好命令控制型環(huán)境規(guī)制措施，而極力反對(duì)諸如環(huán)境稅等基于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的環(huán)境規(guī)制措施的原因。參見(jiàn) James M.Buchanan& Gordon Tullock：Polluters’ Profits and Political Response:Direct Control Versus Taxes,American Economic Review,1975,65:139。。在有些情況下，當(dāng)污染物的排放需要經(jīng)常且準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)時(shí)，或者當(dāng)污染物的排放需要詳細(xì)的信息時(shí)，命令控制型環(huán)境規(guī)制措施或許是更為恰當(dāng)?shù)闹贫冗x擇。

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