美國排污權(quán)交易制度對我國的啟示

王育紅,何 祎,謝 雯

(1.石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院,河北石家莊 050031;2.中國人民公安大學(xué),北京 100038)

美國排污權(quán)交易制度對我國的啟示

王育紅1,何 祎2,謝 雯1

(1.石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院,河北石家莊 050031;2.中國人民公安大學(xué),北京 100038)

作為環(huán)境政策中經(jīng)濟(jì)手段之一的排污權(quán)交易制度,能夠有效地降低環(huán)境負(fù)荷,達(dá)到保全環(huán)境之目的。為改善環(huán)境污染問題,建立和完善我國的排污權(quán)交易制度已成為當(dāng)務(wù)之急。分析了美國排污權(quán)交易的實踐經(jīng)驗,以期對我國排污權(quán)交易制度的建立起到借鑒意義和創(chuàng)新導(dǎo)向作用。

排污權(quán)交易;氣飽政策;啟示

一、問題的提出

改革開放以來,中國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的成果是舉世矚目的,但令人尷尬的是,我們不得不承認(rèn),中國目前的經(jīng)濟(jì)增長仍是依靠對自然環(huán)境的破壞和資源的大量消耗取得的,包括對環(huán)境容量的過量消耗 (表現(xiàn)為各種形式的污染)。在 2006年 3月 12日,胡錦濤總書記在十六屆五中全會上首次提出落實節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策,建設(shè)低投入、高產(chǎn)出,低消耗、少排放,能循環(huán)、可持續(xù)的國民經(jīng)濟(jì)體系和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的治國方針。環(huán)境保護(hù)得到了我國政府的高度重視。環(huán)境問題是由發(fā)展不足和發(fā)展不當(dāng)引起的,成為建立可持續(xù)發(fā)展社會戰(zhàn)略和和諧社會的絆腳石。所以要想減少污染治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾,就得在環(huán)境問題的解決上進(jìn)行制度創(chuàng)新,要求環(huán)境管理政策必須適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求,改變目前政策體系以命令—控制型政策為主的現(xiàn)狀,向經(jīng)濟(jì)刺激手段與命令—控制型政策相互補(bǔ)充、相互完善的政策體系過渡。因此,嘗試采用具有行為激勵功能和市場配置功能的經(jīng)濟(jì)政策,是中國環(huán)境管理體系特別是環(huán)境政策創(chuàng)新的必然要求。

排污權(quán)交易制度的出現(xiàn),實現(xiàn)環(huán)境容量資源合理配置,最終提高企業(yè)治理環(huán)境污染的積極性,促進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和管理改進(jìn),進(jìn)而改善環(huán)境質(zhì)量,提高生活質(zhì)量,同時依靠排污企業(yè)自身的力量來提取環(huán)境治理資金,降低環(huán)境污染治理成本,形成企業(yè)、社會和個人三贏;環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。并且排污權(quán)交易制度已經(jīng)在發(fā)達(dá)國家以不同的形式得到廣泛的嘗試和應(yīng)用,并取得良好效果。其中美國是最早開始排污權(quán)交易理論研究的國家,也是交易實踐最早的國家,并取得了豐富的經(jīng)驗和最多值得借鑒的成果。美國的實踐證明,排污權(quán)交易是一項實現(xiàn)環(huán)境容量高效率配置有效的污染控制手段,是解決保護(hù)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展這對矛盾的有效途徑之一。

我國在 2002年 3月引進(jìn)排污權(quán)交易機(jī)制,并在山東、山西、江蘇、河南、上海、天津、柳州以及中國華能集團(tuán)試行,推動我國二氧化硫排放總量控制及排污政策實施的研究項目 (即 4+3+1項目)。這些排污權(quán)交易的試點工作和相應(yīng)理論研究,取得了一定的成果,但到目前為止我國有關(guān)排污權(quán)交易的政策和法律還不成熟和處于探索階段,尚未形成完善的統(tǒng)一的法律制度。因此,排污權(quán)交易能否在我國發(fā)揮其應(yīng)有的作用,關(guān)鍵在于我國能否盡快在吸取國外排污權(quán)交易制度的成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國現(xiàn)實情況和社會發(fā)展要求,建立與完善我國排污權(quán)交易制度。所以,筆者試圖通過本文分析美國排污權(quán)交易制度,尋求和借鑒美國排污權(quán)交易制度成功的經(jīng)驗,為我國建立完善的排污權(quán)交易制度提供某些啟示。

二、美國排污權(quán)交易制度

在美國,排污權(quán)交易通過補(bǔ)償政策、氣泡政策、凈得政策和存儲政策加以貫徹和執(zhí)行,這四項政策都與“排污削減信用”(emissions reduction credits)有關(guān),它是這些政策實施中處理事務(wù)的媒介,“排污削減信用”是指污染源將污染物的實際排放水平削減到政府法定的水平以下,差額部分經(jīng)政府認(rèn)證以后就成為該信用。政府認(rèn)證的條件是:①盈余的;②可實施的;③永久性的;④可定量的。[1]排污削減信用經(jīng)認(rèn)證以后,就可以在市場進(jìn)行交易。在美國“排污削減信用”是用來在各個污染物排放源之間進(jìn)行市場交易的權(quán)利,極利于環(huán)境保護(hù)。被用于交易的排污削減信用實際上是允許排放同實際排放之間的差額這一部分來交易的。

(一)補(bǔ)償政策

補(bǔ)償政策是在環(huán)境不合格地區(qū),各主要污染源 (企業(yè))的新建、擴(kuò)建和改建均須滿足施工前的環(huán)境影響評價標(biāo)準(zhǔn)要求,它們所增加的污染源排放量必須小于其它污染源排放量的減少;而且必須到達(dá)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求,此項政策的目的是在環(huán)境不合格地區(qū)做到工業(yè)發(fā)展和環(huán)境改善的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在環(huán)境合格地區(qū),增加污染源排放量也得用補(bǔ)償制度,不能使該地區(qū)處出于一項或幾項污染排放量超標(biāo)而變成不合格地區(qū)。

(二)氣泡政策

所謂氣泡政策 (又稱為泡泡政策),是指允許現(xiàn)有污染源企業(yè)利用“排污削減信用”來履行和實施州規(guī)定的污染源治理義務(wù)。所謂氣泡,是將一個工廠的多個污染排放點,歸屬一個公司的多個工廠亦或一個劃定區(qū)域內(nèi)的工廠群看作一個整體或“氣泡”。在整體或“氣泡”的內(nèi)部允許現(xiàn)有的污染源利用其排污削減信用增加排放量,而其余的污染源則要更多地削減排放量,以此來抵消排放量的增加。[2]氣泡政策的優(yōu)勢在于管理上便于實施和執(zhí)行到位,并能充分發(fā)揮企業(yè)治理污染的積極性.

(三)凈得政策

凈得政策,是指在企業(yè)廠區(qū)內(nèi)排污凈增加量并無明顯的增加的前提下,允許進(jìn)行擴(kuò)建或改建的污染源免于履行滿足新污染源審查要求的義務(wù)。但是如果污染凈增量超過了預(yù)計的增加量的限度,該污染源就要受到審查。并且該政策允許污染源廠區(qū)內(nèi)無論任何地方污染排放減少信用都可以用來抵消擴(kuò)建或改建部分所預(yù)計的排污增加量。凈得政策的優(yōu)勢在于靈活,該政策在企業(yè)審查過程中可以省掉許多麻煩并提高效率,與現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)理念相一致,從而更好改善環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(四)存儲政策

存儲政策又稱為排污銀行政策,是指污染源企業(yè)可以將“排污削減信用”以信用證的形式進(jìn)行確認(rèn)并存儲起來留作以后自己使用或用于與他人進(jìn)行交易 (即可以轉(zhuǎn)讓給第三者)。排污量存儲政策實質(zhì)上是從法律上認(rèn)可了企業(yè)的剩余排污權(quán) (作為一種準(zhǔn)物權(quán)),有利于交易活動的有序進(jìn)行,也有利于促進(jìn)企業(yè)發(fā)展先進(jìn)的低耗的生產(chǎn)工藝和治理技術(shù)。同時,存儲政策的建立對補(bǔ)償、氣飽和凈得交易的實施是一個巨大的推動,并且也加強(qiáng)了環(huán)保行政機(jī)關(guān)對排污權(quán)交易的監(jiān)督和管理,使排污權(quán)交易制度日趨合理和完善。

三、美國的排污權(quán)交易制度對我國的啟示

完善、可操作性的法律依據(jù)是美國排污權(quán)交易制度有效實施的前提。1990年《清潔空氣法案》修正案明確規(guī)定了排污權(quán)交易制度及其運作規(guī)程,充分體現(xiàn)了美國法律條款詳細(xì)、具體和明確的特點,使得排污權(quán)交易制度在全國范圍內(nèi)的順利推行,并且在實踐中取得了比預(yù)計效果更為理想的成效?？偠灾?美國排污權(quán)交易制度的成功范例給我國有以下幾點啟示:

(一)加強(qiáng)立法構(gòu)建,使排污權(quán)交易制度法制化

美國實施排污權(quán)交易的成功交易經(jīng)驗表明,要建立規(guī)范化的排污權(quán)交易市場,必須有完備的法律保障,因為該制度的核心是通過賦予企業(yè)具有準(zhǔn)物權(quán)性質(zhì)的排污權(quán)建立并運行一個排污權(quán)交易的市場。

(二)加強(qiáng)對排污權(quán)交易的基礎(chǔ)性問題的研究

目前,我國排污交易尚處于嘗試和探索階段,必須加強(qiáng)其基礎(chǔ)性問題研究、佐以省市試點論證 (研究 -實踐 -研究循環(huán)進(jìn)行),為建立我國規(guī)范化的排污交易市場積累經(jīng)驗。

(三)提高監(jiān)測技術(shù)手段,健全監(jiān)督管理機(jī)制

美國排污權(quán)交易制度的順利實施,很大程度上得益于先進(jìn)的監(jiān)測技術(shù)手段和完善的監(jiān)督管理機(jī)制。目前,我國監(jiān)測手段落后,監(jiān)督管理機(jī)制不完善,這就急切需要我國進(jìn)一步提高對污染源的監(jiān)測技術(shù)手段,完善監(jiān)測信息系統(tǒng),對企業(yè)的排污情況進(jìn)行準(zhǔn)確跟蹤監(jiān)測,建立健全監(jiān)督管理機(jī)制,制定地區(qū)性的管理準(zhǔn)則,提高管理工作人員的素養(yǎng),對排污權(quán)交易進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理。

(四)減少政府對交易市場的干預(yù),培育和完善市場機(jī)制

排污權(quán)交易的特點是依靠市場機(jī)制來進(jìn)行有效配置,通過市場手段這只無形的手自行解決政府較難解決的環(huán)境污染問題。因此,必須充分發(fā)揮排污權(quán)交易的優(yōu)勢,從根本上減少政府對排污權(quán)的過多干預(yù),建立多體系并存的協(xié)調(diào)的多級管理體制,提高相關(guān)部門的效率,培育和完善排污權(quán)交易中的市場機(jī)制,從而減少了可交易性的不必要的限制,更加科學(xué)化和合理化,增加了交易體系所要求的自由度,促進(jìn)交易行為進(jìn)行,充分利用市場力量推動資源流動和合理配置,為企業(yè)進(jìn)行交易提供良好的舞臺。

[1][美]泰坦伯格:《排污權(quán)交易污染控制政策的改革》,崔衛(wèi)國等譯,三聯(lián)書店 1992年版,第 7頁。

[2]呂忠梅:《論環(huán)境使用權(quán)交易制度》,載《政法論壇》2000年第 4期。

[3]劉麗娟:嘗試用市場之手解決環(huán)保問題——與美國環(huán)保協(xié)會首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家丹尼爾 J杜丹德談排污權(quán)交易在中國的進(jìn)展以及環(huán)保制度安排 [OL]商務(wù)周刊,Apri120,2004,http://www.business watch. com. cn/printpage. asp‘?Article ID=372.

[責(zé)任編輯:陶愛新]

The Trade System of El im inat ing Defiles right of America and Its Revelation to China

WANG Yu-hong1,HE Yi2,XIEWen1

(1.ShijiazhuangUniversity of Economics,Shijiazhuang 050031,China;2.Chinese people Public SecurityUniversity,Beijing 100038,China)

Economic instruments in environmental policy as one of the emissions trading system,can effectively reduce the environmental load.To achieve the purpose of preservation of the environment.To improve the environmental pollution problems,establish and improve China’s emission trading system has become imperative.This paper seeks to analyze the United States from the practical experience of emissions trading,and strive to build China’s emissions trading system to learn the meaning and role of innovation-oriented

emissions trading;gas saturation policy;revelation

D912.29

A

1673-9477(2010)03-0116-02

2010-06-28

2010年河北省科技廳軟科學(xué)研究計劃項目 (編號:10457201D-20)

王育紅 (1985-),女,河北邯鄲人,講師,法學(xué)碩士,研究方向:環(huán)境法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法。