金登多源流模式理論及其啟示①
——評述多源流模式理論

李建華,謝 敏

(中南大學公共管理學院,湖南長沙 410083)

金登多源流模式理論及其啟示①
——評述多源流模式理論

李建華,謝 敏

(中南大學公共管理學院,湖南長沙 410083)

金登的多源流模式理論對“社會問題緣何走向政策議程”這一問題進行了深入的分析,并提出了描述政策制定動態(tài)本質(zhì)的多源流分析框架。多源流模式理論倡導的三條獨立的溪流——問題溪流、政策溪流、政治溪流相互結(jié)合沖開政策之窗,最終走向政策議程的理論模式對我國公共政策制定有一定的啟示。在我國政策議程的設(shè)置日趨科學化和民主化的過程中,應通過拓寬公眾利益表達渠道,增加社會突發(fā)事件信息的透明度,豐富政策制定主體等方式完善我國公共政策的制定。

金登;多源流模式;公共政策;政策議程

公共政策科學的研究至拉斯韋爾提出“政策科學”這一概念之后被學者們廣泛關(guān)注,早期的政治理論家哈羅德·拉斯韋爾和伊斯頓等提出了“問題——方案——決策”的階段式政策過程模式,該理論對公共政策制定方面的理論研究產(chǎn)生了重要影響。多源流模式對政策過程的第一階段,即議程建立過程提出了一個新的互動模型,豐富了政策過程理論。金登通過對美國衛(wèi)生和運輸兩個政策領(lǐng)域一些接近決策的人士進行訪談和案例調(diào)查研究,然后對調(diào)查結(jié)果進行分析,最終提出了政策議程過程的多源流模式?！八睦碚摏]有將其重心墨守成規(guī)地局限于一種‘至上而下’的中央集權(quán)模式,而是認真考慮了政策制定的動態(tài)本質(zhì)。”[1]該理論不僅解釋了議程如何建立,供選擇的備選方案如何闡明,政策建議如何通過政策制定系統(tǒng),而且進一步說明了這些過程發(fā)揮作用的緣由以及“政策企業(yè)家”在各個過程發(fā)揮怎樣的作用。

一、金登多源流模式理論的闡述

(一)多源流模式理論的要義

多源流模式理論認為在政策系統(tǒng)中存在著三條不同的源流:問題源流、政策源流和政治源流。其中問題溪流是由社會環(huán)境中的各種社會問題形成的。各種社會問題在四處漂浮,并不是每一個問題都會被提上政策議程,如何引起決策者的注意取決于某個問題本身的特點。政策溪流是政策建議產(chǎn)生、討論、重新設(shè)計以及受到重視的過程,該過程通常是在一個由某一特定政策領(lǐng)域的專業(yè)人員組成的政策共同體中產(chǎn)生的。而政治溪流獨立于問題溪流和政策溪流,是按照自己的動態(tài)特性和規(guī)則流動的。其中,“政治溪流中的共識是通過討價還價來控制的”。[2]200這一點不同于政策溪流中的理性科學的說服形式。這三條源流是彼此獨立的,它們的發(fā)生、發(fā)展和運作都不依賴于其他的源流。在某個關(guān)鍵的時間點上,它們匯合到一起,公共問題就會被提上政策議程,這個關(guān)鍵的時間點就是所謂的“政策之窗”。通常,政策之窗開啟的原因在于政治溪流的變化或者是一個新的問題引起了政府官員及其周圍人們的關(guān)注。政策之窗不常打開而且開啟的時間不長,有些開啟是可預測的,有些則是不可預測的。當政策之窗打開時,“政策企業(yè)家”往往會迅速抓住機會,將漂浮在政府內(nèi)外的政策建議、備選方案以及解決辦法等相結(jié)合,利用政治上的可接受性來提出問題和解決辦法,三者的結(jié)合沖開了政策之窗,從而問題被提上了政策議程,最終有可能走向決策議程。具體過程可以參見我國學者曾令發(fā)根據(jù)金登的描述勾勒出的“政策議程多源流分析示意圖”。[3]

(二)對多源流模式理論的評價

金登的多源流模式在 1984年《議程、備選方案與公共政策》出版之時,眾多學者對其進行了分析和研究,肯定其進步性的同時,更多的是提出了質(zhì)疑。

1.對多源流模式理論來源的分析。多源流模式是在邁克爾·科恩、詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森的“垃圾桶模型”的基礎(chǔ)上提出來的,金登對此毫不避諱:“我在研究中所觀察到的內(nèi)容在其主要輪廓的許多方面似乎都類似于他們模型的基本邏輯,我將給他們的論證貼加一些自己的特色,并且將在一些主要方面對他們的模型進行改動。這就是為什么他們的模型是我的起點而不是終點?！盵2]105許多學者將認為兩者都是堅持有限理性的立場,但“垃圾桶模式”反對拉斯韋爾等人提出的階段政策過程理論,而“多源流模式是建構(gòu)在階段式政策分析基礎(chǔ)上的,他并沒有完全否定政策的多階段,而是將主要的分析集中在問題界定、議程提出以及方案選擇這三個階段上。”[3]更重要的是,“垃圾桶模式”主要是解釋組織決策制定過程,而金登將“垃圾桶模式”應用到國家政策制定的層面上,有利于人們對政策制定的動態(tài)本質(zhì)的了解?？偟膩碚f,在理論的起源方面,多源流分析修正了“垃圾桶模型”,將其運用到國家政策層面進行分析,提升了其價值。

2.對三條溪流獨立性的分析。多源流模式認為三條溪流的發(fā)展與運作都是相互獨立的,在關(guān)鍵時刻它們相互結(jié)合。對于保羅·薩巴蒂爾倡導的聯(lián)盟框架——“試圖把這些溪流的聯(lián)系,尤其是政策溪流和政治溪流的聯(lián)系更加緊密”[2]286,金登仍然堅持這三條溪流的獨立性,認為問題的關(guān)鍵在于這些基本上獨立的溪流是怎樣匯合在一起的。金登提出了兩個理由:一是涉及政策溪流和政治溪流的人往往是不同的,政策溪流是政策共同體通過說服形成的,而政治溪流共識的形成則是通過政治家相互討價還價。二是這兩種群體具有不同的偏好。眾多學者在三條溪流的獨立上一般都認為,無論是在理論上還是實踐上,它們之間是相互聯(lián)系的。對于三條獨立溪流的質(zhì)疑,金登在《議程、備選方案與公共政策》第 2版中進行了一定程度的修正,認為“除政策之窗打開和溪流最終結(jié)合的時間之外,這些溪流之間有時也會有一些結(jié)合”。[2]287

3.理論忽略了經(jīng)濟、文化、制度等因素對政策制定的影響。羅爾·科布和查爾斯·埃爾德提出議程分為一種存在于公眾之中的“系統(tǒng)議程”和存在于政府之中的“正式議程”,政府可以通過自己的過程產(chǎn)生議程,而不是對公共輿論、利益集團或者社會運動作出回應。這個模式突出了政府的主動性,反映了政策是社會環(huán)境和社會制度的產(chǎn)物,而多源流模式是從微觀方面考察影響政策議程設(shè)置的因素,忽略了一些宏觀因素。在不同的國家,文化、制度、經(jīng)濟和社會環(huán)境不盡相同,政策議程的設(shè)置呈現(xiàn)豐富的形式,多源流模式僅是研究了美國三權(quán)分立的制度下政策議程設(shè)置的情況,并沒有與其他國家對比分析,忽略了對制度、文化、經(jīng)濟等變量的研究。金登通過大量實證研究,最終提出的多源流模式打開了政治系統(tǒng)的“黑箱”,提供了政策過程參與者的全景分析,忽略了從宏觀層面對政策制定的影響因素。

4.理論解釋性很強,但缺乏預測功能。自多源流分析框架引入我國之后,國內(nèi)對多源流模式的研究多數(shù)是利用它來解釋一些公共政策,一些學者運用“多源流框架”對中國公共政策制定過程進行分析,研究領(lǐng)域涉及社會治安、教育領(lǐng)域、食品安全以及地區(qū)重大公共政策等等。[4-7]此外,一些學者也從使用多源流分析框架來探討中外政策過程的區(qū)別。[8]這些研究表明該理論對現(xiàn)實政策的解釋性很強,剖開了政策制定過程的“黑箱”,有利于人們了解社會問題被提上政策議程的過程,以及最終被制定為公共政策的過程。同時,金登指出三條溪流中問題被提上議程、備選方案與問題的結(jié)合以及政策的制定都具有隨機性,并且政治溪流也具有歷史的偶然性,因此,多源流分析框架對未來的預測性是很模糊的,不可見的。缺乏預測性成為該理論難以突破的一個缺陷。

二、對中國公共政策制定的啟示

不同的社會制度、文化、國情對政策議程的設(shè)立有很大的影響。根據(jù)中國的社會制度、文化傳統(tǒng)和特殊國情,有些學者將建立政策議程的模式歸類為六種:關(guān)門模式、內(nèi)參模式、上書模式、動員模式、借力模式、外壓模式[9]。隨著社會利益日益分化,大眾傳媒的轉(zhuǎn)型和互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn),在議程設(shè)置過程中,專家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來越大,“關(guān)門模式和動員模式逐漸式微,內(nèi)參模式成為常態(tài),上書模式和借力模式時有所聞,外壓模式頻繁出現(xiàn)”。[10]這表明政策議程的設(shè)置日益科學化和民主化。但是,中國政策議程的設(shè)置仍然存在許多缺陷,而借鑒從西方“舶來”的多源流分析框架,對中國政策制定會有很大的幫助。

(一)拓寬公眾利益表達的渠道,擴大政策的問題來源

自改革開放以來,中國的政策制定更加注重政策制定的動態(tài)本質(zhì),而不再僅局限于“自上而下”的傳統(tǒng)集權(quán)模式。在這一點上,政策制定更加趨近于多源流模式的三條溪流的模型。學者畢亮亮總結(jié)歸納了一個中國政策制定的模型——中國社會問題政策過程圖,[11]該模型結(jié)合了金登多源流模式和我國實際政策制定過程,指出問題溪流,政治溪流以及政策溪流是相互關(guān)聯(lián)的,其中政府在形成政策溪流的過程中扮演了極其重要的角色。在多源流模式里,三條溪流是相互獨立的,政策企業(yè)家、政治家在界定問題、闡明備選方案的過程中扮演了不同的角色,有利于公眾利益需求的表達。而目前,公眾利益的表達渠道局限于大眾傳播媒介,它在政策輸入過程中履行著一定的利益綜合功能,作為一種聯(lián)結(jié)人民群眾與政策中樞系統(tǒng)的橋梁。但大眾媒體也有一定的局限性,媒體為追求報道效果會夸大問題從而導致資源的浪費,新聞的時效性使得某些問題只是短暫被討論而不能被提上議程,等等。諸多因素要求我們另辟一條公眾利益表達的渠道,在多源流模式里,政策企業(yè)家在問題的界定,備選方案的闡明以及政策的制定中扮演了重要的角色。因此,可以提高人大代表和政協(xié)委員的代表性,類似于西方的政策企業(yè)家,使其成為廣大人民群眾的利益表達者,從而為很多無法直接與政策中樞接觸的基層群眾的利益表達開辟了通道,擴大了政策輸入的來源。

(二)增加社會突發(fā)事件信息的透明化,使政策之窗開啟更加頻繁

社會突發(fā)事件具有破壞性,容易造成社會恐慌。若突發(fā)事件的信息沒有得到及時公布,更可能導致謠言四起,以訛傳訛,造成更大的社會恐慌和不穩(wěn)定。當代社會是一個風險社會,若采取隱瞞、虛報等方式處理突發(fā)事件的信息發(fā)布,則會引起公民對政府的不信任感,造成政府的合法性危機。近年來,隨著政府信息的公開和社會輿論自由的發(fā)展,一些社會突發(fā)危機事件的發(fā)生經(jīng)常會激發(fā)政府對一個社會問題的關(guān)注,從而將該問題提上政策議程,最終制定公共政策解決此問題。如“三鹿奶粉事件”導致了食品免檢制度終結(jié)。[6]政策之窗的開啟通常在于政治溪流的變化或者一個新的問題引起了政府官員及其周圍人們的關(guān)注。也就是說,當更多的社會問題被人們所知道,被媒體所報道,那么政策制定的問題來源會更加豐富。通常當一個社會問題被廣大民眾所知曉和討論時,政府和官員則會去關(guān)注該問題,由此其被提上政策議程的概率也會提高,增加了政策之窗的打開的機會。這就要求政府對于社會危機事件和突發(fā)性事件的發(fā)生不再掩飾,取而代之的應該是公開透明化,讓公眾充分享受知情權(quán)。這既有利于社會危機事件的解決,也有利于相關(guān)法律法規(guī)以及公共政策的完善。

(三)豐富政策制定的主體,使公共政策制定更加民主化

金登在《議程、備選方案以及公共政策》一書的開頭,對政策制定的參與者進行了詳細的描述。通過實證調(diào)查,統(tǒng)計了政府內(nèi)部參與者與政府外部參與者對政策議程建立的影響程度。他指出:在政府內(nèi)部,影響議程設(shè)置重要性的排名是總統(tǒng)本人≥國會≥政治任命官≥總統(tǒng)辦事人員≥國會辦事人員≥文官;而政府外部,則為利益集團≥學者、研究人員和咨詢?nèi)藛T≥公眾輿論≥與選舉有關(guān)的參與者≥媒體。政策主體包括政黨組織、政府官員、利益集團、大眾媒體和公眾等,各種主體在政策的制定過程中扮演著不同的角色,發(fā)揮著不同的作用,各個主體之間的關(guān)系相互作用、相輔相成。主體的多樣性使得美國的各種社會問題均有機會被提上政策議程,相比較而言,我國政策制定的主體單一。我國目前政策制定主體的角色主要是由政府官員所扮演,媒體、相關(guān)專家以及利益集團對其進行補充,而公眾在政策制定中地位相對較弱?！爸袊@樣一個有著長期人治傳統(tǒng)的國家決策參與人物尤其是其中的主導人物的個人因素對公共政策的制定往往產(chǎn)生重大甚至決定性的作用?！盵8]專家、利益集團和媒體對公共政策的解讀和相關(guān)建議有利于政府制定公共政策時均衡各方利益,使得公共政策更加合理化、民主化。此外公眾通過合法有效的途徑表達自己的利益,將提高社會問題被提上政策議程的幾率;同時,公眾輿論對政府制定公共政策形成良好的監(jiān)督,從而使得公共政策符合公眾的利益。在實際操作中,政府鼓勵社會組織機構(gòu)的發(fā)展,有利于公眾在政策制定主體中地位的提高,有利于政策制定主體的多元化。公共政策是對社會利益的分配,政策制定主體的多元化體現(xiàn)了公正平等的政策價值。公共政策制定鼓勵公民參與,表現(xiàn)了社會的民主化發(fā)展。

(四)廣開言路,聽取專家意見,使公共政策決策更加科學化

在政策原湯里,政策共同體內(nèi)外部漂浮著各種各樣的思想,他們相互撞擊,相互結(jié)合,形成新的思想,其中符合技術(shù)可行性和價值可接受性的思想往往會幸存下來。公共政策是解決社會公共問題,求得社會進步的活動過程,科學的、正確的公共政策有利于公共問題的解決,反之,則會阻礙社會的進步。政策制定者所面對的問題是相當復雜的,需要綜合諸多學科的知識去分析社會問題,進而提出相對應的解決對策,并對各種對策進行成本效益分析,從而選擇最適合或者最滿意的公共政策。公共政策制定過程中政策制定者的高專業(yè)技能與知識的有限性之間相沖突,因此,政策制定者需要廣開言路,多聽取相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覀兊囊庖?使任何一項決策都必須依據(jù)決策活動過程的內(nèi)在規(guī)律,依據(jù)科學的程序和決策客體的性質(zhì)來進行,盡量避免因超越這一原則的思維和行為方式導致決策的失誤及至對政策執(zhí)行造成危害。

綜上所述,多源流模式研究了在模糊狀態(tài)下公共政策的制定過程,揭開了社會問題緣何走向政策議程的“黑匣子”,為解釋和分析現(xiàn)實政策提供了一種方式。該理論倡導的三條溪流相互結(jié)合沖開政策之窗,最終走向政策議程的理論模式對我國公共政策制定有一定的啟示意義。不過,我們不能犯“拿來主義”的錯誤。在應用國外理論解釋中國面臨具體問題的政策施行過程時,我們有必要將其與中國的政治體制、管理體制的特點相結(jié)合,這樣才能更為準確、科學地分析中國公共管理過程中的政策問題,從而制定更加科學的公共政策。

[1]詹姆斯·A·瑟伯.《議程、備選方案與公共政策》序[M]//議程、備選方案與公共政策.2版.北京:中國人民大學出版社,2004.

[2]約翰·W.金登.議程、備選方案與公共政策[M].2版.北京:中國人民大學出版社,2004.

[3]曾令發(fā).政策溪流:議程設(shè)立的多源流分析— —約翰·W.金登的政策理論述評[J].理論探討,2007(3): 136-138.

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責任編輯:駱曉會

Introduction and Inspiration of Kingdon’sM ultiple Stream sM odel Theory——A Review ofM ultiple Stream sM odel Theory

L IJianhua,XIEMin

(School ofAdministration,Central South University,Changsha,Hunan,410083)

Kingdon’s Multiple StreamsModel Theory concentrates on the issue of"the reason why social issues change into the policy agenda"and proposes an anaysis framework of theMultiple Streamswhich describes the dynamic policy for mulation.Multiple Streamsmodel theory initiates three separate streams--problem stream,policy stream and political stream,which combine to open the policywindows and finally lead the social issues to policy agenda.This theory inspires us to make the public policy.In the processofmaking the policy agendamore scientific and democratic in China,we should broaden the channels for expressing the public interest,increase the transparency of the community emergency information and rich policy-makers,all of these will improve the formulation of public policy.

Kingdon;Multiple StreamsModel;public policy;policy agenda

D523.31

A

1674-117X(2010)05-0036-04

2010-03-10

湖南省發(fā)改委委托項目“湖南新型工業(yè)化過程中的公共政策體系研究”

李建華 (1959-),男,湖南桃江人,中南大學教授,長江學者,主要從事倫理學、公共管理學研究;

謝 敏(1986-),女,湖南婁底人,中南大學碩士研究生,主要從事公共倫理學研究。