金融危機背景下我國個人征信體系監(jiān)管的法律思考

白 云

(哈爾濱師范大學政法學院,哈爾濱 150025)

2007年6月爆發(fā)于美國的“次貸危機”最終引發(fā)了席卷全球的金融危機。這場金融危機把征信業(yè)推到了風頭浪尖。由于征信體系在解決信息不對稱問題上發(fā)揮了極大的作用,所以,征信業(yè)逐漸發(fā)展成為資本市場不可或缺的組成部分,并為資本市場的發(fā)展作出了貢獻。然而 2007年開始的金融危機卻引發(fā)了人們對征信業(yè)的質(zhì)疑,征信體系的防范金融風險的功能并未有效發(fā)揮,相反,卻在一定程度上對金融危機起到了推波助瀾的作用。所以,世界各國都在重新審視征信體系的有效性,改革對征信業(yè)的監(jiān)管。

我國個人征信體系正處于初建階段,個人征信體系的監(jiān)管制度還沒有建立。成熟的個人征信體系必須建立完善的監(jiān)管機制。個人征信監(jiān)管模式的選擇和法律規(guī)制是保障個人征信體系健康發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。通過對征信國家征信監(jiān)管體系的借鑒,提出我國個人征信體系監(jiān)管模式的構(gòu)想,對完善我國個人征信體系具有現(xiàn)實意義。

一、監(jiān)管體系對個人征信業(yè)健康發(fā)展的作用

首先,監(jiān)管體系有助于形成良好的個人征信的法律環(huán)境。法律本身即是國家對征信體系監(jiān)管的主要形式。征信國家有成熟的征信監(jiān)管體系,相應(yīng)地就有完善的征信法律制度。在監(jiān)管體系中監(jiān)管機構(gòu)可以一方面根據(jù)規(guī)范行業(yè)發(fā)展的需要積極地推進征信立法,另一方面還可以監(jiān)督法律的運行狀況,及時調(diào)整法律中不適于實務(wù)操作、落后于征信發(fā)展需要的規(guī)定,使征信業(yè)能夠在一個良好的法律環(huán)境中健康地發(fā)展?！叭藗兊纳a(chǎn)實踐活動和生活過程中實際上就存在著兩種特征迥異的社會關(guān)系——平權(quán)的利益交換關(guān)系與非平權(quán)的管理監(jiān)督政治關(guān)系,前者要求社會主體之間的利益交換關(guān)系須基于自愿、平等與意思自治的基礎(chǔ)上實現(xiàn)之,旨在通過平權(quán)關(guān)系的保障滿足主體的利益、自由、人格價值與意義的獲得;后者則要求把社會主體間的行為置于一定的公共秩序與共同規(guī)則之下,旨在通過非平權(quán)的公共管理關(guān)系謀求社會秩序的和諧和社會關(guān)系的穩(wěn)定。換言之,平權(quán)關(guān)系體現(xiàn)了主體的權(quán)利自由價值,非平權(quán)關(guān)系則體現(xiàn)了社會秩序穩(wěn)定價值。一個合理的社會既要保障權(quán)利自由價值,否則其政治統(tǒng)治的結(jié)果就是專制;同時又要維護社會秩序穩(wěn)定價值,否則其政治統(tǒng)治的結(jié)果就是無政府”[1]。所以,在監(jiān)管體系監(jiān)督之下運行的征信法律制度會兼顧信用交易雙方在信用交易中的利益,保障個人征信體系在良好的法律環(huán)境中運行。

其次,監(jiān)管體系能夠促成健康的信用市場環(huán)境。監(jiān)管體系是市場規(guī)則的締造者和維護者,監(jiān)管機構(gòu)就如比賽的裁判一樣,維持著信用市場的秩序。健康的市場環(huán)境為市場交易主體傳遞著秩序與安全,“安全是人人都覺得是一切利益中最有關(guān)系的事情”[2]。在這樣的市場環(huán)境中,市場主體遵循著市場規(guī)則進行交易,權(quán)利的配置與交易在市場中實現(xiàn)優(yōu)化。正如科斯所假設(shè)的,如果市場交易費用為零,不論權(quán)利如何安排,當事人之間的談判都會導致那些財富最大化的安排,即市場機制自動地驅(qū)使人們談判,使資源配置實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。健康的市場環(huán)境有助于降低市場交易成本,使信用市場健康快速地發(fā)展。

再次,監(jiān)管體系有利于形成維護消費者權(quán)利的公平信用環(huán)境。征信國家征信監(jiān)管的主要任務(wù)是對消費者隱私權(quán)的保護,因為,根據(jù)西方國家的法律理念,消費者是弱勢群體,“消費者的弱者地位來源于商品經(jīng)濟本身。當人們以支付貨幣的方式而從他人那里獲得消費資料的時候,他在這種交易中就總是處于弱者的地位”[3]。包括授信人在內(nèi)的其他機構(gòu)是法人組織,他們可以通過自身的力量保護其權(quán)利和利益。但消費者不論是在信息的采集環(huán)節(jié)還是在信息的利用環(huán)節(jié)都處于天生的弱勢狀態(tài),“相對于有組織的生產(chǎn)經(jīng)營者來說,消費者是分散的,個體化的交易主體,自我保護的手段和力量都無法與經(jīng)營者相提并論”[4]。這種地位上的實質(zhì)不平等是“契約自由”所無法彌補的,需要借助國家的力量予以糾正。在某種社會關(guān)系中,一方往往處于弱勢地位,難以主張其利益,而處于強勢地位的主體則會充分利用這種有利的法律地位,維護自身的個體利益?！皩⑷鮿萑后w最基本的利益直接納入國家的視野,通過國家的強制力予以保障。這種底線控制的任務(wù)是雙重的:一方面,社會關(guān)系具有強弱對比的特點,要求法律充分保障弱勢一方的利益;另一方面,也為雙方行使自主權(quán)劃定了一條界限,只要不逾越界限,當事人還有充分的自治余地”[5]。所以,只有以國家的力量,設(shè)立專門機構(gòu)并通過法律的形式,對消費者給予傾斜保護,才能使消費者達到與授信人平等的地位,只有實現(xiàn)法律地位實質(zhì)上的平等,才能實現(xiàn)信用交易的結(jié)果公平。

二、國外個人征信體系監(jiān)管模式及我國的現(xiàn)實選擇

國外個人征信體系監(jiān)管模式大致分為兩種:一是以政府監(jiān)管為主導的監(jiān)管模式。歐洲個人征信體系的主體是由中央銀行經(jīng)營和管理的公共信用登記系統(tǒng)。①芬蘭例外,芬蘭公共信用登記系統(tǒng)的業(yè)務(wù)由一家私營公司承包。公共信用登記系統(tǒng)的信息是征信機構(gòu)進行經(jīng)營的主要信息來源,所以,在歐洲國家中央銀行對征信機構(gòu)的活動的監(jiān)管起著重要的作用。在中央銀行的管理下,強制性要求包括財務(wù)公司、信用卡公司和保險公司在內(nèi)的所有金融機構(gòu)參加公共信用信息登記系統(tǒng)。規(guī)范公共信用信息登記系統(tǒng)的規(guī)則都是依據(jù)法規(guī)嚴格制定,而不像征信局那樣由成員間合同規(guī)定。并且,歐洲國家的公共信用信息登記系統(tǒng)是為中央銀行的監(jiān)管職能服務(wù)的,它通?？梢詾榻鹑诒O(jiān)管當局提供十分詳細的信息。其本身就肩負著重要的監(jiān)管職能[6]。二是以行業(yè)自律為主導的監(jiān)管模式。美國就是以行業(yè)自律為主導的監(jiān)管模式的典型代表,其征信體系是“私營模式”。美國從事征信業(yè)務(wù)的企業(yè)都是市場化運作為主的,企業(yè)是私營的,政府不做投資。在監(jiān)管方面政府并不做直接監(jiān)管,政府只是通過立法的方式來規(guī)范征信活動各方的行為。政府對征信業(yè)的事前監(jiān)管也很少,政府不對征信機構(gòu)的設(shè)立、業(yè)務(wù)范圍進行直接監(jiān)管。政府會作為資信評級結(jié)果的使用者之一,根據(jù)其表現(xiàn),做出認可某些資信評級機構(gòu)的評級結(jié)果的規(guī)定。同時,對征信機構(gòu)的違規(guī)行為做出必要的處罰。征信機構(gòu)的生存和發(fā)展主要是由市場機制去決定和規(guī)制,市場的啟動和認可是完全依靠市場經(jīng)濟的法則和運作機制,靠行業(yè)的自我管理而成長壯大的。在這一過程中行業(yè)協(xié)會發(fā)揮了極其重要的作用,征信行業(yè)的日常管理主要集中在征信行業(yè)協(xié)會。

根據(jù)國際經(jīng)驗,結(jié)合我國的現(xiàn)實情況,我國現(xiàn)階段個人征信體系的監(jiān)管模式采用以政府監(jiān)管為主、行業(yè)自律為輔的監(jiān)管模式是比較適合的。采用這種監(jiān)管模式的現(xiàn)實原因是:首先,從我國個人征信體系模式的選擇來看,我國當前應(yīng)選擇政府主導的公共模式和私營模式相結(jié)合的征信體系模式,相應(yīng)地征信體系的監(jiān)管模式也就應(yīng)為政府監(jiān)管為主,行業(yè)自律為輔。其次,我國處于征信制度的初創(chuàng)期,市場還不成熟,以政府監(jiān)管為主比較適合這一時期征信業(yè)的發(fā)展。再次,由于受計劃經(jīng)濟的影響,我國在各領(lǐng)域的行業(yè)自律管理還都不成熟,在這種情況下如果以行業(yè)自律為主要的管理手段,會造成征信業(yè)發(fā)展的混亂。所以,以政府監(jiān)管為主,行業(yè)自律為輔的監(jiān)管模式比較適合我國當前個人征信業(yè)初創(chuàng)期的實際情況,但是,從長遠角度來看,征信業(yè)的完全市場化是征信業(yè)的發(fā)展趨勢,個人征信業(yè)的監(jiān)管在我國征信市場逐漸成熟的過程中也要隨之轉(zhuǎn)向以行業(yè)自律為主,政府監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式。

三、我國個人征信體系監(jiān)管的立法建議

(一)我國現(xiàn)行法律有關(guān)個人征信監(jiān)管的規(guī)定

中國人民銀行 2005年的《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》中有關(guān)征信的管理和監(jiān)管的權(quán)限是由中國人民銀行行使的。上海市 2003年的《上海市個人信用征信管理試行辦法》第 4條規(guī)定了個人征信的管理部門,上海市征信管理辦公室負責對個人信用征信進行監(jiān)督管理。中國人民銀行上海分行按照國家有關(guān)規(guī)定,負責對涉及銀行相關(guān)業(yè)務(wù)的個人信用征信進行監(jiān)督管理。該辦法第 6章設(shè)專章規(guī)定了個人征信業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理。在該章第 24條中規(guī)定了征信機構(gòu)就有關(guān)事項報上海市征信管理辦公室備案的制度,應(yīng)備案的內(nèi)容包括:征信機構(gòu)就個人信用信息的采集、加工、提供制定的操作規(guī)則、企業(yè)標準;保證個人信用信息系統(tǒng)安全運行的規(guī)章制度;市征信辦認為需要備案的其他事項。第 25條規(guī)定了征信機構(gòu)的公開事項,征信機構(gòu)應(yīng)向社會公開有關(guān)事項,并接受社會監(jiān)督:(1)個人信用信息的采集規(guī)范和披露時限;(2)獲得個人信用報告和個人信用評估服務(wù)的方式;(3)個人信用報告和個人信用評估服務(wù)的收費標準;(4)異議處理程序;(5)市征信辦認為其他需要公開的事項。第 26條和第27條規(guī)定了征信機構(gòu)應(yīng)向上海市征信管理辦公室提交年度情況報告和重大事項報告。第 28條規(guī)定了上海市征信管理辦公室對有關(guān)征信活動的投訴和舉報的受理和處理。深圳市 2001年的《深圳市個人信用征信及信用評級管理辦法》第 5條規(guī)定了從事征信及評級業(yè)務(wù)的機構(gòu)由深圳市人民政府和中國人民銀行深圳市中心支行批準。第 6條規(guī)定專門成立個人信用征信及評級監(jiān)督委員會,負責對個人信用征信及評級業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理。個人信用征信及評級監(jiān)督委員會的組成、職責和議事規(guī)則由市人民政府規(guī)定。第 23條規(guī)定征信機構(gòu)在征信及評級活動中違反該辦法規(guī)定的,由深圳市人民政府會同中國人民銀行深圳市中心支行予以通報批評,并責令限期改正。

從我國現(xiàn)行的征信監(jiān)管的法律規(guī)定來看,中國人民銀行是唯一對個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫進行管理的機構(gòu)。上海和深圳則對個人信用征信活動確定了政府有關(guān)職能部門和中國人民銀行的地方分支機構(gòu)共同監(jiān)管的模式。但在現(xiàn)行的法律中都沒有提及個人征信業(yè)的行業(yè)自律問題。

(二)我國個人征信體系監(jiān)管的立法建議

在征信的政府監(jiān)管上是由單一的中央銀行承擔還是由政府有關(guān)職能部門和中央銀行聯(lián)合進行是我國在個人征信立法時需要解決的問題。從當前我國信用交易主要局限在金融系統(tǒng)內(nèi)的情況考慮,中央銀行一家機構(gòu)監(jiān)管基本上可以滿足征信監(jiān)管的需要,且能避免多頭管理的弊端。但是,從信用經(jīng)濟長遠發(fā)展的角度考慮,隨著信用交易范圍的不斷擴大,征信活動漸漸地會發(fā)展到中央銀行職權(quán)所不及的領(lǐng)域內(nèi),這樣,在金融系統(tǒng)之外的征信活動就會失去政府的監(jiān)管。所以,我國有關(guān)個人征信和信用管理的立法應(yīng)確定政府有關(guān)職能部門和中央銀行兩個機構(gòu)對征信活動進行監(jiān)管,為避免多頭管理互相推諉的弊端,可以通過立法明確政府職能部門和中央銀行的具體監(jiān)管職責,二者各司其職,共同擔負起征信業(yè)的管理和監(jiān)管的職責。在這方面,美國的成熟經(jīng)驗和上海的開創(chuàng)性做法對我國統(tǒng)一立法都有所啟迪。我國可以采用上海的做法,在政府中專門成立一個征信管理委員會,作為政府的職能部門,專門負責對征信活動的管理和監(jiān)督。征信管理委員會的主要職責包括:(1)推進征信立法活動,營造征信的法律環(huán)境;(2)協(xié)調(diào)政府有關(guān)部門促進征信數(shù)據(jù)的開放;①這是非征信國家建立征信體系過程中政府的重要職責,有調(diào)研表明在非征信國家建立征信體系的第一件事是就是由中央政府強制性地要求有關(guān)政府部門開放被其控制的數(shù)據(jù)。對于沒有建立國家信用管理體系的國家,特別是政府功能比較強的國家,有些官員從自己部門的狹隘利益考慮,擔心數(shù)據(jù)開放會使其喪失控制數(shù)據(jù)的權(quán)利。例如,泰國有些政府官員甚至認為應(yīng)該靠所掌握的數(shù)據(jù)贏利,忘記了政府參加市場競爭這是違反市場規(guī)律的。(參見喻敬明、林鈞躍、孫杰編著:《國家信用管理體系》,北京:社會科學文獻出版社,2000年3月第 1版,第 132-133頁。)我國在征信體系建立之初同樣會面臨這樣的問題,所以,賦予政府部門開放征信數(shù)據(jù)的義務(wù)是征信體系初建時期的重要工作。(3)規(guī)范從事信用交易的非銀行商業(yè)機構(gòu)的信用交易行為,創(chuàng)造信用經(jīng)濟的市場環(huán)境;(4)維護信用消費者的權(quán)利,受理舉報和投訴;②筆者在瀏覽 FTC的官方網(wǎng)站時發(fā)現(xiàn),該網(wǎng)站中的大量信息都是為消費者服務(wù)的,從獲取信用消費者保護的相關(guān)法規(guī),到消費者權(quán)利受到侵害的救濟,都指導得相當詳細,且通俗易懂。某些主要的、常用的內(nèi)容甚至編制成小冊子,以供消費者下載。美國信用管理的政府部門的這種做法值得我們借鑒。中央銀行對征信活動的監(jiān)管必不可少。③非征信國家和征信國家不同,在非征信國家中央銀行在征信體系的管理中扮演著重要的角色。在征信體系交流的初始階段,中央銀行往往是重要的推動者。多數(shù)非征信國家的中央銀行都有權(quán)規(guī)范商業(yè)銀行的信用數(shù)據(jù),強制商業(yè)銀行開放信用數(shù)據(jù),為征信體系的建立提供基本條件。只有征信體系建立之后,中央銀行才能夠逐漸由直接監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^法律手段進行間接監(jiān)管。中央銀行對征信活動的主要管理職責包括:(1)促進金融領(lǐng)域信用法律環(huán)境的形成,提出法律議案、執(zhí)法和法律解釋;(2)強制商業(yè)銀行信用數(shù)據(jù)的開放,促進信用數(shù)據(jù)的共享;(3)規(guī)范金融機構(gòu)的授信行為,促進金融機構(gòu)之間的交流與合作;(4)協(xié)助和監(jiān)管信用評級服務(wù)。

除政府監(jiān)管之外我國是否還需要其他機構(gòu)或組織對征信活動進行管理,在明確的立法中并沒有提及。從國際慣例來看,在市場經(jīng)濟國家中政府的監(jiān)管是有限的。在西方經(jīng)濟理論中政府的職責不是過多地干預(yù)經(jīng)濟,而是保障市場的充分競爭。因此,政府的監(jiān)管權(quán)限需要科學地界定,政府管得過多,將會抑制企業(yè)的創(chuàng)新,管得過少,又會導致信用風險。行業(yè)協(xié)會很好地平衡了政府權(quán)限與行業(yè)發(fā)展的矛盾。行業(yè)協(xié)會可以通過從業(yè)者的信息交流、協(xié)調(diào)本行業(yè)與政府的關(guān)系、進行培訓與科研等方式,使征信業(yè)在發(fā)展中自律,在自律中發(fā)展。所以,成熟的征信國家行業(yè)協(xié)會的自律對于征信業(yè)的健康發(fā)展起到了重要的作用,并且有力地推進了信用信息的跨國流通和利用。我國隨著個人征信業(yè)的不斷發(fā)展,也要逐漸培育個人征信業(yè)的行業(yè)自律機制,結(jié)合我國目前的情況,可以成立一個統(tǒng)一的“中國信用管理行業(yè)協(xié)會”,承擔我國信用行業(yè)自律的功能。協(xié)會下面可以設(shè)若干專業(yè)委員會,如教育委員會、標準化委員會、信用管理經(jīng)理人員之家等。行業(yè)協(xié)會的主要功能包括:(1)推進人大有關(guān)信用立法的工作;(2)促進業(yè)內(nèi)交流;(3)制定行業(yè)標準;(4)進行從業(yè)人員教育培訓;(5)維護行業(yè)利益等。

征信系統(tǒng)是金融市場的重要組成部分,是信用經(jīng)濟的基礎(chǔ)。此次金融危機的爆發(fā)暴露了在缺乏有效監(jiān)管的情況下,征信體系的作用并不能有效發(fā)揮,甚至會產(chǎn)生負面影響。金融危機為我國個人征信體系的建設(shè)敲響了警種,完善監(jiān)管機制是保障個人征信體系健康發(fā)展的前提。

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