論我國中小企業(yè)立法體系的完善

王曉紅,祝 君

（1.西安財經(jīng)學院,西安 710061,2.西安體育學院,西安 710068）

一、我國的中小企業(yè)立法現(xiàn)狀

雖然,建國初期我國也頒布了《私營企業(yè)暫行條例實施辦法》（1951）、《公私合營工業(yè)企業(yè)暫行條例》（1954）等一些對建國初期國民經(jīng)濟的恢復和發(fā)展起到了積極的保障和促進作用的法律法規(guī)。但是真正為中小企業(yè)立法是在十二屆三中全會后。當時正處于計劃經(jīng)濟末期,大企業(yè)在國民經(jīng)濟中占據(jù)主導地位和主體地位,而且大部分都是“國營經(jīng)濟”或“國有經(jīng)濟”。因此,我國的企業(yè)改革基本上是圍繞著搞活國有經(jīng)濟的核心而展開的,企業(yè)立法也是以所有制為軌跡而進行的。企業(yè)改革第一步是從改變國家直接經(jīng)營,把企業(yè)作為國家政權(quán)的附屬物的傳統(tǒng)入手。1999年 3月對我國原（1984年）《憲法》第 11條規(guī)定的“在法律規(guī)定的范圍內(nèi)城鄉(xiāng)勞動者個體經(jīng)濟是社會主義公有制的補充。國家保護個體經(jīng)濟的管理權(quán)利和利益”,“國家通過行政管理,指導、幫助和監(jiān)督個體經(jīng)濟”,國家允許私營經(jīng)濟在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展,私營經(jīng)濟是社會主義公有制的補充。國家保護私營經(jīng)濟的合法權(quán)利和利益,對私營經(jīng)濟實行引導、監(jiān)督和管理進行修改,形成新《憲法修正案》,即“在法律規(guī)定范圍內(nèi)、個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分,國家保護個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟的合法權(quán)益和利益國家對個體經(jīng)濟私營經(jīng)濟實行引導,監(jiān)督和管理”?！稇椃ā沸拚甘状我愿痉ㄐ问酱_立了個體、私營經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟組成部分而不是補充部分,這就為中小企業(yè)采取扶持政策和特殊保護立法奠定了理論基礎(chǔ)。我國企業(yè)立法從此由“所有制立法”和“責任形式立法”轉(zhuǎn)向“中小企業(yè)保護立法”,同時開始與美國、日本、法國等國的企業(yè)立法和國際慣例接軌。2002年 6月 29日全國人大常務(wù)委員會通過了《中小企業(yè)促進法》,這是中國第一部關(guān)于中小企業(yè)的專門法律,它標志著我國促進中小企業(yè)發(fā)展正式走向規(guī)范化和法制化軌道。

二、我國中小企業(yè)立法中存在的問題

從計劃經(jīng)濟體制到市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變,是一個根本性的變革。我國的企業(yè)立法是不能完全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)自身建設(shè)提出的要求,還存在一些急需解決的問題。存在的問題主要有以下幾點。

（一）按照企業(yè)所有制形式不同分別立法。我國傳統(tǒng)企業(yè)立法的最基本特色是按所有制標準立法。這種立法方式是以計劃經(jīng)濟體制、不同所有制企業(yè)具有不同的政治地位和法律地位為背景的。按照這種標準,全民所有制企業(yè)立法被作為重中之重,其企業(yè)立法體系最為發(fā)達,立法數(shù)量最多,立法層次最高。雖然,按照所有制來劃分經(jīng)濟類型在政治經(jīng)濟學上具有重要的意義,但是隨著改革開放的深入,市場經(jīng)濟體制的建立,這些以所有制性質(zhì)為主的企業(yè)立法已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。如各類企業(yè)地位不平等,待遇不一樣、稅賦不公平;國有企業(yè)政企不分,財產(chǎn)關(guān)系不明,責任難以落實;不同所有制企業(yè)政策不同,不能在同一起跑線上競爭。

（二）根據(jù)企業(yè)形態(tài)的不同分別立法,造成了重復立法。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,加之處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期,出現(xiàn)了不同的各種各樣的企業(yè)形態(tài)。計劃經(jīng)濟體制時期形成的以國有經(jīng)濟為核心的企業(yè)立法又不能調(diào)整改革開放后出現(xiàn)的這些非國有企業(yè),我們不得不根據(jù)企業(yè)形態(tài)制定了許多單行的企業(yè)法律法規(guī),由于沒有一個調(diào)整企業(yè)的基本法,因此各個企業(yè)法律法規(guī)中不得不重復其他企業(yè)法律法規(guī)中已經(jīng)規(guī)定了的內(nèi)容。其結(jié)果就是不必要的重復很多,法律的效用很低。如《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》中相同或類似的條款很多。

（三）企業(yè)立法體系不科學。目前,多種體系的企業(yè)立法不能科學地體現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)制度對企業(yè)立法的分類要求。按照市場經(jīng)濟的要求,企業(yè)不應(yīng)以所有者性質(zhì)來劃分,而是應(yīng)該按照企業(yè)的財產(chǎn)組織形式和出資者承擔的法律責任的形式來劃分,并據(jù)此進行企業(yè)立法。市場經(jīng)濟發(fā)達國家一般將企業(yè)分為獨資企業(yè)、合伙企業(yè)、公司企業(yè)和合作社企業(yè)。在我國除了這四種企業(yè)之外,還有國有獨資企業(yè)、國有國營企業(yè)、股份合作企業(yè)等?！豆痉ā返念C布實施,適應(yīng)了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。但是我國的企業(yè)立法體系還保留著計劃經(jīng)濟體制的痕跡,還有大量的舊體制下的立法,如《私營企業(yè)暫行條例》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》等。這些企業(yè)法律法規(guī),既不適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求,也不符合建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,更不符合市場經(jīng)條件下企業(yè)立法的科學要求。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,應(yīng)結(jié)合我國企業(yè)發(fā)展的實際,借鑒市場經(jīng)濟發(fā)達國家企業(yè)立法的經(jīng)驗,建立適合我國國情的企業(yè)法律體系。

（四）企業(yè)間的待遇不平等。企業(yè)之間因為所有制的不同,體現(xiàn)在法律上就是企業(yè)之間的不平等待遇。這一點突出地表現(xiàn)在私營企業(yè)的法律地位低下,外商投資企業(yè)享受特別優(yōu)惠政策上。雖然《憲法》確立了私營企業(yè)的法律地位,但是可操作性不強,并沒有提供更多實質(zhì)性措施?，F(xiàn)實社會經(jīng)濟生活中,私營企業(yè)因體制上和其他各種原因,總是在尋求國有經(jīng)濟的保護,披上“集體企業(yè)”的外衣,同時外商投資企業(yè)不享受優(yōu)惠政策,而且可以設(shè)立獨資有限責任公司或通過合營契約設(shè)立有限責任公司取得法人資格,如此等等,說明我國的企業(yè)因為國有與私有、內(nèi)資與外資的身份有差異而待遇不同。

（五）《中小企業(yè)促進法》只是一部綱領(lǐng)性的法律?！吨行∑髽I(yè)促進法》的實施進一步推進了我國經(jīng)濟發(fā)展,完善了現(xiàn)代化公司中的企業(yè)制度,是促進中小企業(yè)發(fā)展的一部很重要的法律。中小企業(yè)在歡呼之時,同時發(fā)現(xiàn)這部法律在很大程度上缺乏法律應(yīng)有的剛性約束,有人認為其像政策性的法規(guī)而非規(guī)范性基本的法律,可操作性不強,并沒有提出更多的實質(zhì)性措施。

三、完善我國中小企業(yè)立法體系

（一）對我國中小企業(yè)立法的思路探析

（1）對中小企業(yè)的界定標準,要選擇較直觀,切合我國現(xiàn)階段中小企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平與實際發(fā)展環(huán)境等客觀情況為標準,便于實踐中操作與掌握。2003年 3月 24日頒布了我國《中小企業(yè)標準暫行規(guī)定》。新標準使《中小企業(yè)促進法》具有可操作性,它為各級政府,中小企業(yè)服務(wù)機構(gòu)指明了扶持和服務(wù)的對象,為進一步制定和落實中小企業(yè)的各項優(yōu)惠政策提供了依據(jù);廣大中小企業(yè)可以據(jù)此找準自身的定位,充分利用各級政府提供的優(yōu)惠條件,加快企業(yè)的發(fā)展步伐。（2）扶持、保護、引導發(fā)展與維持效益的競爭二者協(xié)調(diào)并重,促進中小企業(yè)發(fā)展是立法的最終目標的指導思想。這就需要政府制定一系列的扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策措施和立法來實現(xiàn)。（3）引導中小企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的公司制企業(yè),明確企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)。因為企業(yè)的法律形態(tài)決定著企業(yè)在各種法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,對企業(yè)影響重大。我國的公司法人治理結(jié)構(gòu)水平普遍不高,國際公認的誠實性、透明性,負責性原則在公司治理實踐中難以得到落實。因此有必要修改《公司法》,健全公司法人治理結(jié)構(gòu)。（4）避免以所有制形態(tài)來劃分企業(yè)和進行立法的指導思想。應(yīng)該適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要,以企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),投資者的法律地位及責任形式來確定企業(yè)的法律形態(tài),才能適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。（5）應(yīng)健全與完善有關(guān)協(xié)調(diào)中小企業(yè)發(fā)展市場化的社會保障體系和信用擔保體系,以解決中小企業(yè)發(fā)展所面臨的社會化難題以及融資問題。（6）立法保護應(yīng)以高科技企業(yè)、吸納勞動力就業(yè)、出口創(chuàng)匯、資源綜合利用與環(huán)保型、補償性中小企業(yè)為重點。

（二）我國中小企業(yè)的立法形式探析

綜合各種立法形式的優(yōu)點、我國中小企業(yè)立法的現(xiàn)狀以及我國國民經(jīng)濟發(fā)展情況等條件,筆者認為我國中小企業(yè)的立法形式應(yīng)該采取系統(tǒng)立法形式為主,以其他相關(guān)的法規(guī)中有關(guān)中小企業(yè)的規(guī)定為輔相結(jié)合的立法形式。因為我國中小企業(yè)在國民經(jīng)濟中占有重要地位,數(shù)量龐大,據(jù)統(tǒng)計,在工商注冊登記的中小企業(yè)已超過 800萬家,占全部注冊資本總數(shù)的 99%以上,中小企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值,銷售收入,實現(xiàn)利稅和出口總額分別占總量的 60%、57%、40%和 60%左右,流通領(lǐng)域中小企業(yè)占全國零售網(wǎng)點的 90%以上,大約提供了75%的城鎮(zhèn)就業(yè)機會等。以日韓為代表的系統(tǒng)立法形式對中小企業(yè)為國民經(jīng)濟發(fā)展作出的巨大貢獻提供了有效的保障,我國應(yīng)該借鑒其先進的立法經(jīng)驗。并且我國的民商立法,經(jīng)濟立法,社會保障立法雖然有缺陷,但還是取得了很多成就,這些法律不僅為中小企業(yè)的行為提供了基本規(guī)范,而且在創(chuàng)立公平競爭機制,優(yōu)化中小企業(yè)外部環(huán)境,為中小企業(yè)的發(fā)展能夠創(chuàng)造公平良好的經(jīng)營環(huán)境。因而我國關(guān)于中小企業(yè)的立法形式應(yīng)該以系統(tǒng)立法形式為主,其他相關(guān)的法律法規(guī)中有關(guān)中小企業(yè)的規(guī)定為輔,二者緊密結(jié)合,相輔相成,設(shè)立適合于中國中小企業(yè)發(fā)展的法律體系。

（三）完善我國中小企業(yè)立法的措施

法律保障和完善的市場體系是形成和完善現(xiàn)代企業(yè)制度的前提條件,借鑒國外先進的立法經(jīng)驗和思想,對我國中小企業(yè)的發(fā)展應(yīng)從實行政府指導服務(wù)和進行立法保障兩方面進行引導和規(guī)范,才能加快中小企業(yè)的現(xiàn)代化進程和穩(wěn)定發(fā)展,并以此為基礎(chǔ)對我國的立法思想和體系進行重新調(diào)整。

1.設(shè)立中小企業(yè)扶持性立法。主要是規(guī)定扶持性措施或特殊保護措施。我國已經(jīng)制定了《中小企業(yè)促進法》作為中小企業(yè)保護的基本法。我國還應(yīng)該以此為基礎(chǔ),采取行政、財政、金融等手段通過專門性法規(guī),對中小企業(yè)予以特殊扶持,具體如下:我國應(yīng)該加強對中小企業(yè)的組織領(lǐng)導。根據(jù)我國的行政區(qū)劃特點,除了設(shè)立國家中小企業(yè)管理局之外,還可以在省、自治區(qū)直轄市、人民政府所在地設(shè)立中小企業(yè)管理局。這樣中小企業(yè)管理局可以設(shè)立全國,省、市、縣四個級別。其職能就是在政策、融資、稅收、科技創(chuàng)新以及信息咨詢等方面支持和幫助中小企業(yè)。財政資金方面,我國應(yīng)該頒行《中小企業(yè)投資法》、《中小企業(yè)振興法》或《中小企業(yè)發(fā)展法》等法律規(guī)范,給予中小企業(yè)財政上及金融上必要的扶持措施,重點在于扶持中小企業(yè)發(fā)展;促進產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整和鼓勵創(chuàng)業(yè)。金融支持方面,我國應(yīng)設(shè)立政策性的《中小企業(yè)金融銀行法》,為中小企業(yè)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、緊急情況、資金周轉(zhuǎn)等提供穩(wěn)定的低息貸款;設(shè)立中小企業(yè)的金融公司;建立中小企業(yè)金融互助協(xié)會,開展小企業(yè)金融互助活動。拓寬中小企業(yè)國內(nèi)直接融資渠道,使中小企業(yè)走向國際金融市場尋求直接融資,如進入香港二板市場;制定扶持中小企業(yè)融資的融資政策等,以解決中小企業(yè)融資困難問題。技術(shù)創(chuàng)新方面,我國應(yīng)設(shè)立《中小企業(yè)創(chuàng)新法》,因為中小企業(yè)的制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新是當前中小企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。規(guī)定中小企業(yè)組織創(chuàng)新,中小企業(yè)運營機制與運作方式的創(chuàng)新,中小企業(yè)企業(yè)經(jīng)營方式與管理手段的創(chuàng)新,中小企業(yè)企業(yè)文化的創(chuàng)新,中小企業(yè)企業(yè)外部制度的創(chuàng)新等。這為科技型中小企業(yè)的快速發(fā)展和提高提供強有力的法律保證。信用擔保方面,我國應(yīng)制定《中小企業(yè)信用擔保法》,包括中小企業(yè)信用擔保的設(shè)立條件、法律地位、權(quán)利義務(wù)、法律責任;資金的擔保機構(gòu)開展業(yè)務(wù)的條件;中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)與銀行的關(guān)系等內(nèi)容;建立中小企業(yè)信用擔保制度,對符合國家產(chǎn)業(yè)政策、有前途的中小企業(yè)提供信用擔保,助其獲得銀行的信貸支持。有了法律作保證,可以使中小企業(yè)資金籌集多元化,在融資時被公平對待。也可以使企業(yè)化經(jīng)營的銀行給予貸款時,降低風險。因而建立具有中國特色的中小企業(yè)信用擔保體系,對借貸雙方都有益。

2.完善與《中小企業(yè)促進法》相配套的法律規(guī)范體系。盡快出臺《中華人民共和國反壟斷法》。目前,在我國現(xiàn)實的經(jīng)濟生活中,由于在許多行業(yè)中都存在著限制競爭的行為,而且還有政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力搞地區(qū)封鎖或部門壟斷,公用企業(yè)及其他擁有特權(quán)地位的企業(yè)濫用市場優(yōu)勢地位,致使在這些行業(yè)中的中小企業(yè)難以生存,不能充分發(fā)揮中小企業(yè)在國民經(jīng)濟中的重要地位。制定我國《反壟斷法》來打破對中小企業(yè)發(fā)展不利的行業(yè)因素或政府因素、鼓勵中小企業(yè)競爭發(fā)展,從而確保形成競爭有序的社會主義市場經(jīng)濟秩序。修改《公司法》。盡管其所設(shè)計的法律制度較為規(guī)范,同國際通行的做法基本接軌,實際情況總的來說是良好的,對推動國企改革和現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)以及經(jīng)濟的繁榮發(fā)揮了重要作用。但其由于當時社會經(jīng)濟、政治等客觀條件和時代背景所約束,其在立法時也存在一些缺陷和問題。有關(guān)公司是否為社團性,是否承認一人公司,需要有一個明確的規(guī)定;擴大公司自治,完善公司資本制度,健全公司治理結(jié)構(gòu)是該法修改的重點。這對于完善中小企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)、管理水平的提高和對契約性市場經(jīng)濟的規(guī)制,具有重要作用。修改 《破產(chǎn)法 》、《證券法》。這兩個法律盡管是市場經(jīng)濟國家的普遍立法,但內(nèi)容上仍然遺留有“所有制不平等”的成分。例如《破產(chǎn)法》只適用于全民所有制企業(yè),其他性質(zhì)企業(yè)不能據(jù)此申請破產(chǎn),而在國外發(fā)達國家,如日本有《和解法》和《公司重整法》對一些暫時處于資不抵債的中小企業(yè)可以通過和解或重整程序,使其獲得再生。再如《證券法》對全民所有制企業(yè)予以特殊照顧,而民營企業(yè)卻因該法對股票、債券等直接融資的嚴格條件,令絕大多數(shù)中小企業(yè)無法上市融資,對于那些高科技、風險性企業(yè),由于無法長期取得融資支持,又無特殊政策,致使其發(fā)展嚴重受阻,而美國和香港已采取措施在第二板（高科技板）市場加以融資,來解決融資難題。修改外商投資法企業(yè)立法。鑒于現(xiàn)行外資企業(yè)法的某些特別規(guī)定,不合乎國際通行的立法慣例,也落后于我國現(xiàn)行公司法。應(yīng)盡快廢止三套外資企業(yè)法,實現(xiàn)外資企業(yè)法與《公司法》的并軌。凡是涉外投資企業(yè)的設(shè)立、組織機構(gòu)、股東權(quán)益、合并分立、破產(chǎn)解散、清算及財務(wù)、會計等事項的,均應(yīng)與內(nèi)資企業(yè)納入統(tǒng)一的公司法進行一體化調(diào)整和規(guī)范。不應(yīng)有相互重疊、抵觸和內(nèi)外有別,這有悖于市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)則。對不采用法人形式的外資企業(yè)雖不能適用《公司法》,但可以分別納入《合伙企業(yè)法》、《個人獨資企業(yè)法》和《合作社法》的調(diào)整范疇。當然、針對外商投資的特殊性,可設(shè)立《外商投資促進法》,依經(jīng)濟的發(fā)展階段、狀況給予適當?shù)恼邇A斜。修改我國稅法體系。稅收優(yōu)惠是促進中小企業(yè)發(fā)展較為直接的有力手段,也是各國慣用的手法。事實上我國現(xiàn)行稅法也有許多對中小企業(yè)的優(yōu)惠政策,如國務(wù)院批準的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)新辦高新技術(shù)企業(yè),投產(chǎn)起免征所得稅 2年;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅可按應(yīng)繳稅款減征 10%等。但是現(xiàn)行稅法對中小企業(yè)優(yōu)惠政策存在許多不足:一是優(yōu)惠覆蓋面窄,表現(xiàn)在稅種方面是局限于所得稅,而土地使用稅、契稅等方面幾乎無規(guī)定;二是適用優(yōu)惠條件過分嚴厲,致使大部分中小企業(yè)無法適用;三是優(yōu)惠標準低;四是內(nèi)外資中小企業(yè)差別待遇,使內(nèi)資中小企業(yè)處于不公平競爭環(huán)境。所以,中小企業(yè)促進法稅收優(yōu)惠政策對于改善目前中小企業(yè)處境將作出積極貢獻。

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