居委會(huì)組織運(yùn)行現(xiàn)狀與方式——以南京鎖三社區(qū)為例

楊 濤

（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京 210093）

社會(huì)學(xué)與社會(huì)工作

居委會(huì)組織運(yùn)行現(xiàn)狀與方式
——以南京鎖三社區(qū)為例

楊 濤

（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京 210093）

本文以案例分析的方式剖析了居委會(huì)運(yùn)作的兩種方式：行政式與協(xié)商合作制。行政式是目前居委會(huì)運(yùn)作的主導(dǎo)方式，而居委會(huì)運(yùn)作的協(xié)商合作制指的是在社區(qū)內(nèi)不同主體之間的合作已經(jīng)初步制度化，而居委會(huì)則是這一機(jī)制的中樞組織。但是合作的各方掌握了不對(duì)等的資源，處于不對(duì)等的話語權(quán)和影響力。嚴(yán)格來說，此種合作機(jī)制處于初級(jí)發(fā)展階段。這就意味著居委會(huì)及其他非政府組織僅是協(xié)商合作制的補(bǔ)充性的、輔助性的力量，而不是獨(dú)立自主的合作治理的主體。隨著社會(huì)發(fā)展的需要及政治體制改革的推進(jìn)，居委會(huì)組織運(yùn)作的行政管理方式將逐漸淡化，相對(duì)應(yīng)的是，以居委會(huì)為中心的社區(qū)多行為主體間的協(xié)商合作制將得到長(zhǎng)足的發(fā)展。

社區(qū) 自治 行政式 協(xié)商合作制

在社區(qū)自治中，最重要的組織是居委會(huì)，它是社區(qū)治理的實(shí)踐者、推進(jìn)者和組織者，在治理中居于中心位置。我國(guó)法律規(guī)定，居委會(huì)是城市基層群眾自治的執(zhí)行性組織，街道和居委會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。若僅從文本制度來看，這種指導(dǎo)關(guān)系也是一種合作關(guān)系，行政組織對(duì)于自治的居委會(huì)組織行使有限的指導(dǎo)權(quán)，而非直接的隸屬關(guān)系。這是一種治理精神的體現(xiàn)，它展示了行政組織和自治組織及其他社區(qū)主體之間的平等的合作關(guān)系。然而，在現(xiàn)實(shí)中，作為基層群眾性自治組織，居委會(huì)是怎樣運(yùn)行的？運(yùn)行的效率如何？存在哪些問題？它的發(fā)展方向是什么？

一、個(gè)案介紹與資料的收集

本研究選擇了南京鎖金街道鎖三社區(qū)作為個(gè)案研究對(duì)象。鎖三社區(qū)位于南京市玄武區(qū)、鎖金街道，有住戶1282戶，人口約4500人，其中流動(dòng)人口約154人。轄區(qū)內(nèi)有林業(yè)大學(xué)、林大汽配商城、玄武區(qū)軍隊(duì)干部休養(yǎng)一所、南京市政工程管理處、實(shí)誠(chéng)物業(yè)公司、金卡大廈和鎖金二小幼兒園等多家駐區(qū)單位。社區(qū)在重新界定之后，鎖三社區(qū)進(jìn)行了居委會(huì)換屆選舉工作，選舉產(chǎn)生了鎖三社區(qū)居民委員會(huì)。建有鎖三社區(qū)黨總支，黨總支設(shè)總支書記1人（兼任主任）、專職副書記1人（兼職副主任），下設(shè)4個(gè)黨支部、8個(gè)黨小組。此外，居委會(huì)根據(jù)小區(qū)居住情況和歷史習(xí)慣劃分了居民小組，每個(gè)樓組即為一個(gè)居民小組，由樓組居民推選產(chǎn)生1名樓組長(zhǎng)。居委會(huì)通過樓組長(zhǎng)聯(lián)系居民，開展一系列活動(dòng)。

2008年10月份，筆者找到了當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù)的宋科長(zhǎng)，由她安排在鎖三社區(qū)居委會(huì)做志愿工作，協(xié)助居委會(huì)人員的工作。通過親身參與居委會(huì)的日常工作，筆者不僅獲得閱讀了大量的社區(qū)檔案資料，而且有機(jī)會(huì)訪談了社區(qū)主任、副主任，工作人員及部分社區(qū)居民，為研究積累了比較充足的材料，也為后續(xù)的研究提供了基本保證。對(duì)社區(qū)的研究，尤其是對(duì)居委會(huì)的組織運(yùn)行研究應(yīng)超越文本，深入到組織運(yùn)行的環(huán)境中，參與到組織的運(yùn)行中，通過聊天、訪談、參與式觀察的方式獲得第一手資料，從現(xiàn)實(shí)的組織活動(dòng)中抽離出組織運(yùn)行的一般規(guī)則和方式。

二、居委會(huì)運(yùn)作——行政式

在鎖三社區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，街道辦把持了居委會(huì)的財(cái)政權(quán)力、人事任免權(quán)，居委會(huì)的工作開展的廣度、深度和效率直接取決于街道辦，而不是由社區(qū)居民或社區(qū)居民代表大會(huì)直接決定居委會(huì)，這就在根本上影響了社區(qū)自治的性質(zhì)。筆者參與了居委會(huì)執(zhí)行全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查的任務(wù)，前后歷時(shí)半個(gè)月，在普查期間普查的任務(wù)占據(jù)了居委會(huì)的大部分人力、時(shí)間和精力；還要協(xié)助街道開展創(chuàng)建全國(guó)文明城市的宣傳及活動(dòng)?，F(xiàn)實(shí)中的社區(qū)居委會(huì)其實(shí)已成為街道辦的派出機(jī)構(gòu)，要辦理大量的來自各行政機(jī)構(gòu)的下派任務(wù)。居委會(huì)不管愿不愿意，不管是以怎樣的方式和怎樣的效率和結(jié)果，它至少在形式上要完成這些下派事務(wù)，包括宣傳活動(dòng)、舉辦會(huì)議、開展活動(dòng)。正如該居委會(huì)主任所說，“街道把居委會(huì)當(dāng)成了廉價(jià)勞動(dòng)力了，一個(gè)任務(wù)接一個(gè)任務(wù)，一個(gè)活動(dòng)挨著一個(gè)活動(dòng)；能辦的只有辦，辦不了的就只好應(yīng)付了?！闭{(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于居委會(huì)工作人員認(rèn)為下派事務(wù)既不合理也不合法，卻又不得不做，而且由于他們工作負(fù)擔(dān)重，對(duì)此類事務(wù)的處理，多采用形式主義的應(yīng)付，而不管實(shí)質(zhì)性如何；正如一位居委會(huì)成員所說：“比如人大接待、開個(gè)什么座談會(huì)，或是做個(gè)臺(tái)帳?！币虼耍祟惞ぷ麟m無實(shí)際意義，卻花費(fèi)了大量的時(shí)間、人力和物資，脫離了社區(qū)治理的精神實(shí)質(zhì)和需求。由此，又反過來影響到社區(qū)參與的廣度和深度，難以有效培育居民的參與意識(shí)和參與精神，造成參與缺乏和不足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)活動(dòng)的參與多是老人和婦女，社區(qū)中青年居民參與動(dòng)力不足，參與率低，參與缺乏廣泛性和代表性。

盡管在變革中居委會(huì)被賦予了自治權(quán)利，但這些要素只是起到一種象征性的裝飾作用，制度制定出來了，卻被束之高閣，有形式而無內(nèi)容。居委會(huì)的組織形式與組織運(yùn)行發(fā)生了分離，它指的是一個(gè)組織在組織形式上運(yùn)用和采納了很多規(guī)章制度，但并不在組織的運(yùn)作過程中實(shí)施這些制度。①田凱：《協(xié)調(diào)約束與組織運(yùn)行》，《中國(guó)行政管理》2004年第5期，第6頁。居委會(huì)組織形式與組織運(yùn)行的這種“分離”體現(xiàn)了居委會(huì)組織運(yùn)行的特點(diǎn)：結(jié)構(gòu)科層化、居委會(huì)與基層黨組織重構(gòu)化、功能行政化，形式主義和案牘主義。由于這樣的類行政化和科層式的特性，使得居委會(huì)組織的身份模糊、功能不清、權(quán)力小、工作量大及壓力大。

總之，居委會(huì)的法律地位和身份及職能與其現(xiàn)實(shí)的運(yùn)行邏輯不相符合，行政滲透居委會(huì)，壓縮了居委會(huì)發(fā)揮潛能的廣度和深度，致使其職權(quán)范圍狹小。居委會(huì)作為社區(qū)自治的中心組織理應(yīng)承擔(dān)更多的自治職能。不管從切實(shí)提高社區(qū)福祉和滿足社區(qū)居民多樣化的需求及內(nèi)生社區(qū)精神和基層民主來看，還是從提供居委會(huì)的辦事效率來看，當(dāng)前居委會(huì)的運(yùn)行邏輯和功能都應(yīng)當(dāng)有所改變。

三、居委會(huì)運(yùn)作——協(xié)商合作制

就基層政府與社區(qū)自治組織之間關(guān)系的研究來看，已有越來越多的學(xué)者采用合作主義的提法，其基本意思是指基于資源交換基礎(chǔ)上的共識(shí)和共同行動(dòng)，合作主義體現(xiàn)了基層政府與社會(huì)之間由單一的行政式管理向社區(qū)自治的多方協(xié)商或談判體制變化的萌芽。①孫立平：《我們?cè)诿鎸?duì)一個(gè)斷裂的社會(huì)》，《戰(zhàn)略與管理》2002年第2期；徐勇：《治理轉(zhuǎn)型與競(jìng)爭(zhēng)——合作主義》，《開發(fā)時(shí)代》2001年第7期；唐曉光：《轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社團(tuán)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》1999年第2期。這樣的合作關(guān)系能夠滿足合作各方的利益需求。

1.協(xié)商合作制

協(xié)商合作制，“協(xié)商與其說是一種對(duì)話或辯論的形式，不如說是一種共同的合作性活動(dòng)?！雹谡材匪埂げ┞骸豆矃f(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主》，黃相懷譯，北京：中央編譯出版社2006年版，第225頁。人們?nèi)粢獏f(xié)調(diào)彼此的行動(dòng)，解決彼此的爭(zhēng)端，而不想訴諸暴力或忍受妥協(xié)，那么就需要協(xié)商。協(xié)商合作制并不是要避免或消除矛盾和沖突，而是各行動(dòng)主體共同面對(duì)客觀存在的問題、糾紛和斗爭(zhēng)，在協(xié)商對(duì)話的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作。無論是事實(shí)上的利益沖突，還是價(jià)值觀念上的沖突，都可以在接觸、溝通、理解的基礎(chǔ)上實(shí)行合作。

合作指的是基于制度規(guī)范的權(quán)利運(yùn)作和關(guān)系塑造。治理合作指的是，“人類公共理性充分發(fā)展的一種狀態(tài)，是基于公平、承諾和相互信任、謀求公共利益的一種交往模式。”③孔繁斌：《共性的再生產(chǎn)——多中心治理的合作機(jī)制建構(gòu)》，南京：鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)2008年版，第67頁。“在公共空間里，一切對(duì)于平等性和相互性有可能造成破壞的‘活動(dòng)’，是絕不能被允許的。在這里，暴力以及對(duì)他人的單方面的支配，同樣也是應(yīng)當(dāng)排除在外的。而且，作為公共空間的相互行為的活動(dòng)，必需始終以對(duì)公共的關(guān)心作為自己的動(dòng)機(jī)?！雹艽ㄆ樾蓿骸豆残缘膹?fù)權(quán)》，石家莊：河北教育出版社2002年版，第302頁。在公共領(lǐng)域內(nèi)，個(gè)人利益必須讓渡公眾利益，不允許為了一己之利而損害大家的利益。只有公共領(lǐng)域內(nèi)的多方行為主體之間的合作才能保證公眾利益不受侵害，并通過合作創(chuàng)造出更大的效益。合作的能力是社會(huì)中社會(huì)財(cái)富的一個(gè)方面，是社會(huì)發(fā)展的主要條件之一，并且合作意味著關(guān)系的均衡與平等、共同分享、技能與知識(shí)的互補(bǔ)、相互了解與信任。⑤皮埃爾·卡藍(lán)默：《破碎的民主：試論治理的革命》，高凌翰譯，北京：三聯(lián)書店2005年版，第23頁。社會(huì)的合作能力的大小與社會(huì)財(cái)富密切相關(guān)，也構(gòu)成社會(huì)發(fā)展條件之一。合作能夠促進(jìn)社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)與和諧社會(huì)的建立。統(tǒng)治使人最終走向孤獨(dú)，成為寡人；管理使人變得寂寞，使他與他人之間的溝通在情感方面完全喪失，人與人之間除了例行秩序性的機(jī)械應(yīng)答之外，被隔得如此之遠(yuǎn)，人與人之間的距離達(dá)到了遙不可及、互不相識(shí)的極端。只有合作的相互服務(wù)才會(huì)使人們之間密切地聯(lián)系起來，使人與人之間實(shí)現(xiàn)心靈的溝通和相互印證。⑥張之康：《公共管理的倫理學(xué)》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第321頁。在傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制中，權(quán)利掌握在政府手中，政府權(quán)利運(yùn)行方向總是自上而下的，行政機(jī)關(guān)通過運(yùn)用政治權(quán)威來發(fā)號(hào)施令，制定政策和實(shí)施政策，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。⑦哈斯·曼德：《善治》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2007年版，第39頁。在此種社會(huì)管理體制下，公民是政府命令的被動(dòng)接受者，而缺乏參與和管理公共事務(wù)的互動(dòng)渠道和機(jī)制。即使政府部門的行政命令不適合某一地方或某一群體，民眾也只能接受；即使政府部門可以偶爾發(fā)現(xiàn)這些問題，在沒有任何公信力和公正壓力下的情況下，解決問題的對(duì)策也未必能及時(shí)有效地制定和執(zhí)行。⑧同上，第39-40頁。協(xié)商合作制實(shí)行溝通協(xié)商、參與互動(dòng)、競(jìng)爭(zhēng)合作的治理過程，實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理；合作者是伙伴關(guān)系而非隸屬關(guān)系，其權(quán)利和義務(wù)是多元的、交互的。

合作是以資源的分布、意愿和身份為前提進(jìn)行的交換行動(dòng)，以在行動(dòng)者之間實(shí)現(xiàn)資源的整合、交換和分享。在行動(dòng)場(chǎng)景中，行動(dòng)者不僅試圖代替、控制或獲取他人的資源，建立起他人對(duì)自己的依賴性，更重要的是，他們?cè)噲D對(duì)合作的規(guī)則進(jìn)行操作，因?yàn)檫@些規(guī)則控制著交換，他們就是以這樣的方式來進(jìn)行交易。①馬伊里：《合作困境的組織社會(huì)學(xué)分析》，上海：上海人民出版社2008年版，第175頁。這個(gè)過程是一個(gè)交互作用的轉(zhuǎn)換過程，在此過程中，每一個(gè)參與者都對(duì)他人施加影響或控制，包括思想意識(shí)、價(jià)值觀念及制度規(guī)范的調(diào)整或改變，或行動(dòng)、交易的調(diào)整和改變；同時(shí)，對(duì)方竭力避開他人對(duì)自己的控制和主導(dǎo)，且反過來作用于他人。由于資源在行動(dòng)者之間呈不均衡分布和規(guī)則的利益傾向性，而且行動(dòng)者之間圍繞著規(guī)則實(shí)施控制和反控制，這些狀態(tài)和行動(dòng)促成了合作的困境的形成。因此，以協(xié)商合作為導(dǎo)向的治理空間的形成，是多元權(quán)力主體合作性空間博弈的結(jié)果，而不是主動(dòng)讓與的行動(dòng)。

協(xié)商合作制意味著行動(dòng)者之間相互承認(rèn)彼此的存在、尊重彼此的權(quán)力和履行彼此的義務(wù)，相互承認(rèn)使得生命的尊嚴(yán)和價(jià)值凸顯出來?！皩?duì)他人的不承認(rèn)不僅表現(xiàn)為缺乏應(yīng)有的尊重，它還能造成可怕的創(chuàng)傷，使受害者背負(fù)著致命的自我怨恨。”②汪暉：《承認(rèn)的政治：文化與公共性》，北京：三聯(lián)書店1998年版，第291頁。沒有相互承認(rèn)的原則作為前提，不僅意味著缺乏應(yīng)有的尊重，它還可能造成社會(huì)怨恨，使社會(huì)治理喪失信任。有學(xué)者認(rèn)為，相互承諾的信任是一種合作倫理，信任是合作的前提，同樣是合作機(jī)制構(gòu)成的文化因素。③孔繁斌：《共性的再生產(chǎn)——多中心治理的合作機(jī)制建構(gòu)》，南京：鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)2008年版，第137頁。而社區(qū)治理中，政府信任關(guān)系是協(xié)商合作制的靈魂。哪里信任少，哪里就缺乏承擔(dān)義務(wù)和集體行動(dòng)的意愿。

協(xié)商通過語言進(jìn)行，協(xié)商的有效性離不開話語的有效性。在哈貝馬斯那里，話語的有效性指的是，話語應(yīng)該是符合事實(shí)真相的、真誠(chéng)的，還必須是協(xié)商者能夠接受的規(guī)范。④哈貝馬斯：《建構(gòu)歷史的唯物主義》，北京：社科文獻(xiàn)出版社1999年版，第34頁。通過協(xié)商，來澄清事實(shí)，協(xié)調(diào)規(guī)范，達(dá)成利益均衡的合作狀態(tài)。唯如此，基于話語的協(xié)商才是有效的，并由此通向合作。協(xié)商所討論的是公共事務(wù)，多數(shù)贊同的決定才是有效的；之后，決策就具有約束性并為所有成員所遵從。唯有此，協(xié)商合作的民主和自由，以及治理的效果才能實(shí)現(xiàn)，一種社會(huì)制度也才能獲得穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

2.案例介紹與分析

制度化的合作關(guān)系指的是一種組織化的、常態(tài)的結(jié)構(gòu)性安排，以讓政府決策過程有序地吸收社會(huì)需求，并將沖突降低到不危害現(xiàn)有秩序。在鎖金社區(qū)的調(diào)查表明，基層政府組織與社區(qū)組織之間的合作并不是一種制度化的合作關(guān)系，而是一種“權(quán)變合作主義”⑤何艷玲：《都市街區(qū)中的國(guó)家與社會(huì)：樂街調(diào)查》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，第217頁。，即指基層政權(quán)與居委會(huì)等社區(qū)組織之間所形成的根據(jù)具體情景的不同而締結(jié)的非制度化的合作關(guān)系。居委會(huì)運(yùn)作的協(xié)商合作制指的是在社區(qū)內(nèi)不同主體之間的合作已經(jīng)初步制度化，如社區(qū)居民代表大會(huì)、社區(qū)協(xié)商議事會(huì)、公民論壇和聽證會(huì)制度。社區(qū)與基層政權(quán)的合作關(guān)系正處于制度化的萌芽狀態(tài)。這種制度是由政府居于主導(dǎo)地位，而且合作的各方掌握不對(duì)等的資源，處于不對(duì)等的地位，具有不同的話語權(quán)和影響力，嚴(yán)格來說，此種合作機(jī)制處于初級(jí)發(fā)展階段，也即權(quán)變式的合作主義。這就意味著居委會(huì)及其他民間組織僅是協(xié)商合作制的補(bǔ)充性的、輔助性性力量，而不是獨(dú)立自主的合作治理的主體。社區(qū)治理的方向在于，如何通過組織化、制度化的方式把單個(gè)的事件予以常規(guī)化和常態(tài)化。

居委會(huì)的工作聯(lián)絡(luò)著社區(qū)內(nèi)所有其他的行為主體。居委會(huì)向上聯(lián)絡(luò)街道辦，向下代表社區(qū)居民，發(fā)揮著上傳下達(dá)的中心聯(lián)絡(luò)作用；同時(shí)一旦社區(qū)內(nèi)有公共事務(wù)需要做出處理，而又不是由某一單方面的力量能解決的，或不具有公信力和合法性，那按照規(guī)定需要召開相關(guān)的會(huì)議進(jìn)行多行為主體的協(xié)商，那么也是由居委會(huì)聯(lián)絡(luò)各個(gè)主體，制定會(huì)議的相關(guān)日程。因此，居委會(huì)在社區(qū)公共事業(yè)的網(wǎng)絡(luò)中居于中心的紐帶作用，它是社區(qū)協(xié)商合作中的中樞機(jī)構(gòu)。

案例1：狗問題。有居民向居委會(huì)反映：“有些居民養(yǎng)狗，只顧自己的樂趣，不顧及大家的生活和健康。這些狗到處拉屎拉尿，影響環(huán)境，夜里還哇哇直叫喚，讓我們這些居民深受其害?！薄艾F(xiàn)在小區(qū)內(nèi)狗特別多，到處大小便，既不安全，也不衛(wèi)生，影響居民正常的生活?！眴栴}反映到居委會(huì)后，居委會(huì)召集居民代表，召開居民議事會(huì)，就“狗問題”展開聽證議政。最后，在社區(qū)范圍內(nèi)劃定了特定的區(qū)域作為專門的遛狗區(qū)，被形象地稱為“狗狗樂園”。“狗問題”的處理協(xié)調(diào)了居民之間的矛盾和糾紛，化解了社區(qū)內(nèi)就養(yǎng)狗問題所帶來的不滿和憤怒。

“狗問題”屬于社區(qū)內(nèi)公共問題，涉及到眾多居民的利益。一般來說，此類公共事務(wù)和問題的處理一般經(jīng)過如下的程序：根據(jù)居民反映及大家關(guān)心的問題，由居委會(huì)貼出通告，通知利益相關(guān)者參加社區(qū)內(nèi)的公共論壇，就焦點(diǎn)問題展開討論，表達(dá)各自的意見；會(huì)議由居委會(huì)工作人員主持，舉行多方聽證會(huì)，匯總各方意見，做出會(huì)議結(jié)論和計(jì)劃綱要。聽證會(huì)制度是居委會(huì)開展工作的重要保障，它是居委會(huì)采取行動(dòng)和實(shí)施政策的重要依據(jù)，它是社區(qū)內(nèi)協(xié)商合作制的重要組成部分。如果問題重大，聽證會(huì)計(jì)劃方案再交由社區(qū)居民代表大會(huì)決議；若再討論通過，在居委會(huì)的組織下，聯(lián)絡(luò)各有關(guān)方面，整合社區(qū)內(nèi)外資源，執(zhí)行居民代表大會(huì)的決議。若決策的項(xiàng)目需要經(jīng)費(fèi)，由居委會(huì)申報(bào)到街道辦，以獲得項(xiàng)目實(shí)施和開展活動(dòng)所需的資金。從以上分析中，“協(xié)商合作制”充分體現(xiàn)了社區(qū)內(nèi)的多方民主治理，它包含了就社區(qū)公共問題和事務(wù)而確立的信息渠道、受理機(jī)制和分類處理的原則；社區(qū)聽證會(huì)和社區(qū)議事會(huì)及社區(qū)代表大會(huì)，充分反映民情民意，代表了社區(qū)多方主體的共同利益。其中，居委會(huì)作為自治組織發(fā)揮了中心的組織聯(lián)絡(luò)作用，它首先受理居民來訪，處理所反映的問題和建議，包括家庭糾紛、鄰里糾紛和民事糾紛；在居委會(huì)的調(diào)停下能夠解決的，盡量解決；若不能，則由居委會(huì)聯(lián)絡(luò)各方行為主體協(xié)商解決，發(fā)揮著聯(lián)絡(luò)、組織和引導(dǎo)的角色作用。若問題超過了居委會(huì)的職責(zé)和權(quán)限范圍，則上報(bào)到有關(guān)部門（如街道辦、城管、工商、城市綠化辦）。值得注意的是，居委會(huì)在工作過程中用了人情與勸說的方式①何艷玲：《都市街區(qū)中的國(guó)家與社會(huì)：樂街調(diào)查》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，第160頁。，也即熟人網(wǎng)絡(luò)。居委會(huì)成員在工作過程中與居民直接接觸，為居民提供服務(wù)，尤其是為社區(qū)內(nèi)弱勢(shì)群體提供服務(wù)，由此，建立和積累了社區(qū)熟人網(wǎng)絡(luò)資源，這也為工作的開展提供了便利的資源。

案例2：垃圾通道。居委會(huì)就居民反映強(qiáng)烈的垃圾通道問題展開了社區(qū)聽證會(huì)，參加會(huì)議的有居委會(huì)、物業(yè)公司和居民代表。在會(huì)議上，有居民不同意封閉垃圾通道；他們認(rèn)為，封閉后，會(huì)引起居民亂扔垃圾，生活不便，尤其對(duì)于年齡大的老人不方便扔垃圾。同意封閉的居民認(rèn)為，通道的開通影響居民的居住環(huán)境，容易形成二次污染。最后，在居委會(huì)的調(diào)解下，達(dá)成協(xié)議：封閉垃圾通道，社區(qū)垃圾處理實(shí)行桶裝化；由物業(yè)公司定期發(fā)放垃圾袋，對(duì)孤老身殘困難戶由物業(yè)公司派專人上門服務(wù)收取垃圾。

在居委會(huì)的組織下，社區(qū)聽證會(huì)溝通了大家的意見，化解了不同利益主體間的隔閡和怨憤，促進(jìn)了社區(qū)相知相建及問題的有效解決。同時(shí)，這樣一種制度安排——“協(xié)商合作制”保證了居民和其他主體的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，這樣就能夠訓(xùn)練出社區(qū)居民的治理能力，有利于推廣社區(qū)民主，提升治理的意識(shí)和效率。在上述案例中，物業(yè)公司作為市場(chǎng)化組織也參與到社區(qū)的共治中，成為社區(qū)治理的重要載體，并與居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)及其他社區(qū)行動(dòng)者形成特定的社會(huì)關(guān)系，共同致力于社區(qū)的自治與善治。包括物業(yè)公司在內(nèi)社區(qū)多行為主體之間存在著利益不一致性，一旦利益成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，這就需要發(fā)揮居委會(huì)的中心聯(lián)絡(luò)作用，通過相關(guān)行動(dòng)主體間的協(xié)商合作拿出一個(gè)多方可以接受的方案，并保證和監(jiān)督方案的實(shí)施。在本案例中，“垃圾通道”封閉與否涉及到不同行動(dòng)者的利益，它不是某一方的問題，也不能只依靠某一方來解決；而商議是解決此類公共問題的第一步，由此，社區(qū)聽證會(huì)和社區(qū)代表大會(huì)制度應(yīng)運(yùn)而生。沒有協(xié)商基礎(chǔ)上的溝通合作，就沒有共治的社區(qū)；沒有參與的決策，就難以令眾人信服并有效地執(zhí)行決策。

案例3：物業(yè)公司的設(shè)立是在居委會(huì)征求居民意見的基礎(chǔ)上，決定選擇目前這家物業(yè)公司來負(fù)責(zé)社區(qū)的物業(yè)服務(wù)；同時(shí)，社區(qū)選舉成立業(yè)主委員會(huì)，由業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司簽訂物業(yè)合同。物業(yè)公司成立一年后，在社區(qū)居民代表大會(huì)上，就物業(yè)服務(wù)的質(zhì)量，業(yè)主委員會(huì)認(rèn)為，“一年來，通過我們的觀察和調(diào)查，認(rèn)為物業(yè)管理水平令人堪憂：承諾的‘屋頂滲漏處理’至今仍有多處未能得到妥善解決；存在樓道燈失明、綠化枯死、雜草叢生長(zhǎng)期無人管理的現(xiàn)象。物業(yè)管理對(duì)于社區(qū)的建設(shè)未見多少成效?！蔽飿I(yè)公司代表認(rèn)為，“居民不交物業(yè)費(fèi)，我們?cè)趺磿?huì)實(shí)施物業(yè)管理！”居民代表則表示，“你們物業(yè)公司服務(wù)不到位，憑什么要交物業(yè)費(fèi)?！痹谇捌诘墓ぷ髦?，問題未得到有效的解決。而后，在居委會(huì)的聯(lián)絡(luò)下，街道辦、城管、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司共同參與、協(xié)商此事，并就問題達(dá)成協(xié)議。

在上述案例中，就社區(qū)物業(yè)管理中出現(xiàn)的問題，居委會(huì)發(fā)揮著聯(lián)絡(luò)者、協(xié)調(diào)者及組織者角色，它為社區(qū)公共問題的解決提供了商議的平臺(tái)，體現(xiàn)出協(xié)商合作的路徑。在前期工作中，主要由居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司參與協(xié)商的議程，但卻未能達(dá)成協(xié)議；而后在街道辦和城管的介入下，問題才得到解決。就此而論，盡管居委會(huì)在社區(qū)協(xié)商合作的過程中發(fā)揮著重要的作用，但其缺乏制度化的權(quán)威。究其原因，居委會(huì)即無合法的行政權(quán)威也無完整的自治權(quán)，其身份的模糊性決定了，在社區(qū)自治中它的決策權(quán)、執(zhí)行力及影響力都十分有限。一旦問題的處理超過了居委會(huì)的權(quán)限范圍，那就需要其他行動(dòng)主體的介入；一旦事務(wù)的處理涉及到較多數(shù)量的資金、信息和資源，居委會(huì)就不得不求助于擁有這些資源和權(quán)力的組織。

總之，為有效發(fā)揮居委會(huì)自治功能和推進(jìn)社區(qū)善治，在社區(qū)內(nèi)外建立多行為主體間的“協(xié)商合作制”就顯得尤為重要；它要求在社區(qū)內(nèi)外的政府部門、非政府組織、社區(qū)居民及其他行動(dòng)主體之間推行和完善社區(qū)協(xié)商合作制。隨著社會(huì)發(fā)展的需要及政治體制改革的推進(jìn)，居委會(huì)組織運(yùn)作的行政管理方式將逐漸淡化，相對(duì)應(yīng)的是，以居委會(huì)為中心的社區(qū)多行為主體間的協(xié)商合作制將得到長(zhǎng)足的發(fā)展。它體現(xiàn)出行政、自治、社會(huì)三種因素或力量共同參與的治理結(jié)構(gòu)。其關(guān)鍵在于我國(guó)行政體制的改革，要使得自治的體制與大的政治體制的環(huán)境相配套、適應(yīng)。

Studies of the Situation and Methods of the Organization of Residents’Committee——With Special References to Suosan Community in Nanjing

YANG Tao

The thesis expounds and analyzes two ways of operation:administration-style and consultative cooperative mechanism via case study method，and concludes that the administration-style is the dominant style of the present community governance.The consultative cooperative mechan ism of the Organization of Residents’Committee refers to the fact that the type of cooperation has been in the early stage of institutionalization，and the Organization of Residents’Committee lies in the central position of the mechanism.However，during the process of cooperation，the parties have unequal resources，unequal in power and influence of words，and strictly speaking，such a cooperation mechanism just lies in the early stage of development.This means that the Organization of Residents’Committee and other civil organizations are only complementary and auxiliary forces，rather than the independent parties in the consultative cooperative mechanism.With the development of society and the implementation of the political reform，the administrative-style of the Organization of Residents’Committee will gradually fade；and correspondingly，community developmentin the foreseeable future should be the community governance in favor of consultative cooperative mechanism.

community，self-governance，administration-style，consultative cooperative mechanism

楊濤（1983-），男，安徽無為人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生，研究方向：政治社會(huì)學(xué)。

C912.81

A

1008-7672（2010）04-0028-07

徐澍）