基層群眾自治實(shí)踐與制度建設(shè)思考——以上海市三會制度為例

潘鴻雁

（中共上海市委黨校馬克思主義研究中心，上海 200233）

社會學(xué)與社會工作

基層群眾自治實(shí)踐與制度建設(shè)思考
——以上海市三會制度為例

潘鴻雁

（中共上海市委黨校馬克思主義研究中心，上海 200233）

制度建設(shè)和基層群眾自治的實(shí)踐活動是相輔相成，有機(jī)地統(tǒng)一于我國基層民主政治建設(shè)的進(jìn)程中。本文以上海市三會制度為例，分析和探討了基層群眾自治實(shí)踐與制度建設(shè)的創(chuàng)新。評議會制度、協(xié)調(diào)會制度、聽證會制度三會制度是上海市在探索基層群眾自治制度建設(shè)的實(shí)踐中，逐漸形成與完善的，它有效地解決了居民區(qū)內(nèi)的許多棘手的現(xiàn)實(shí)問題，是上海市社區(qū)基層民主實(shí)踐的一種創(chuàng)造，極大地豐富了全國基層群眾的自治實(shí)踐。三會制度以居民直接參與對話、協(xié)商的形式,進(jìn)一步擴(kuò)大了居民群眾的制度化參與和公共交往的行為,促進(jìn)了社區(qū)居民自治，增強(qiáng)了社區(qū)居民的認(rèn)同感，推動了人際關(guān)系和諧的互助共同體的形成。

基層群眾自治 制度建設(shè) 三會制度

一、基層群眾自治實(shí)踐與制度建設(shè)的關(guān)系

基層群眾自治就是城鄉(xiāng)基層群眾在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照國家法律和黨的政策，按照平等、選舉、公開、監(jiān)督、多數(shù)人決定、法治等原則，按照一定程序，民主選舉基層群眾性自治組織的領(lǐng)導(dǎo)人，對基層公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的制度、規(guī)范和實(shí)踐活動，表現(xiàn)為基層群眾的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督以及對干部的民主監(jiān)督，主要包括農(nóng)村村民自治、城市居民自治和企事業(yè)單位的民主管理等，其目標(biāo)就是要把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。

在我國，基層群眾自治已在社會政治生活中占有重要地位。在當(dāng)前社會分化和價值觀開放多元的時代，在眾多意見不一致、利益不一致的人們中間，如何形成社會秩序，如何發(fā)現(xiàn)有效的社會“黏合劑”①鄭杭生：《陌生人社會的裂痕黏合難題》，人民網(wǎng)2009-09-30。，如何建立社會生活共同體？基層群眾自治反映了一種社區(qū)建設(shè)理念和治理理念的變化，而基層群眾自治的一系列實(shí)踐活動，為有效解決社會黏合、建立社會生活共同體提供了思路?！盎鶎尤罕娮灾问且环N低成本、高效益的大學(xué)校，人民群眾在親身實(shí)踐中學(xué)習(xí)民主、認(rèn)知民主，民主意識得到不斷喚醒，民主素質(zhì)得到不斷增強(qiáng)，民主能力得到不斷提升。”①郭秋琴：《論基層群眾自治制度》，《上海黨史與黨建》2009年第4期，第28頁。同時，社區(qū)和社會的歸屬感和認(rèn)同感加強(qiáng)?；鶎尤罕娮灾沃贫鹊牡匚挥纱艘驳玫搅饲八从械奶嵘?。黨的十七大第一次將堅持和完善基層群眾自治制度作為堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容，與人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度一并，成為當(dāng)代中國的四大政治制度之一和社會主義民主政治的四大支柱之一。

在我國近30年的基層民主實(shí)踐中，基層群眾自治的實(shí)踐活動與制度建設(shè)的進(jìn)程呈現(xiàn)出這樣的特點(diǎn)：當(dāng)代中國基層群眾自治的創(chuàng)新形式很多是由人民群眾首先創(chuàng)制出來，產(chǎn)生較好的效果后，得到當(dāng)?shù)攸h委政府的認(rèn)可和支持，然后進(jìn)行制度化、規(guī)范化、程序化、法律化，在此基礎(chǔ)上加以推廣，從而在更大范圍內(nèi)更廣的人民群眾中產(chǎn)生良好的效應(yīng)。②肖立輝：《基層群眾自治的緣起與發(fā)展》，《科學(xué)社會主義》2008年第3期，第32頁。例如，1980年廣西宜城以無記名投票的方式自發(fā)選舉產(chǎn)生了中國大陸最早的村民自治組織——村委會，推動了中國村民自治的發(fā)展。此后，1982年憲法明確了村委會的基層群眾性自治組織的性質(zhì)。在接下來的實(shí)踐中，村民代表會議和“海選”等適應(yīng)基層村民自治的創(chuàng)新形式，也得到了制度的認(rèn)可，被納入到1998年修訂通過的《村民委員會組織法》之中。村民自治這一中國人的偉大創(chuàng)舉，獲得了我國基層全面實(shí)行四個民主的法制保障。而在城市，居民自治的實(shí)踐活動也是這樣通過《居民委員會組織法》的頒布得到了制度的確認(rèn)，我國的基層民主已經(jīng)初步形成了制度化的運(yùn)作模式。《瞭望》新聞周刊記者楊琳則認(rèn)為，基層群眾的自治活動，從產(chǎn)生到成長都受到法律制度的規(guī)范，有步驟、有秩序、穩(wěn)妥地向前推進(jìn)，并在實(shí)踐過程中，積極吸納基層創(chuàng)新，針對實(shí)際問題進(jìn)行調(diào)整，逐步將基層民主制度化。③楊琳：《直接民主的中國實(shí)踐：基層民主已形成基本框架》，人民網(wǎng)2009-09-21。也就是說，群眾自治活動，關(guān)鍵在于依法。在發(fā)展基層民主的實(shí)踐中，正是堅持以制度建設(shè)為根本，保障廣大城鄉(xiāng)居民群眾依照法律規(guī)定的程序和步驟行使民主權(quán)利，開展自治活動，從而有力地保障了基層民主的健康發(fā)展。④穆娟：《我國基層群眾自治制度建設(shè)實(shí)踐探析》，《西安社會科學(xué)》2009年第3期，第37-39頁。因而，基層群眾的自治實(shí)踐活動與制度建設(shè)是相輔相成、互相促進(jìn)，它們有機(jī)地統(tǒng)一于我國基層民主政治建設(shè)的進(jìn)程中，共同推動了中國基層民主化的進(jìn)程。如今，全國各地都展開了對基層群眾自治的探索實(shí)踐，并涌現(xiàn)出了許多創(chuàng)新形式，如四川的黨員群眾代表列席會議、公推直選黨支部書記、社區(qū)干部等，四川因而被譽(yù)為“中國基層民主實(shí)驗田”。⑤向郢：《四川：中國基層民主試驗田?》，《南方周末》2005-09-15。與之相配套，其制度建設(shè)也不斷創(chuàng)新，如民主選舉方面的公推直選、民主決策和民主管理方面的三聯(lián)制度、民主監(jiān)督方面的黨代表常任制度等，都給我國的基層民主政治建設(shè)提供了可資借鑒的經(jīng)驗。⑥任中平：《四川省基層民主政治建設(shè)制度創(chuàng)新的實(shí)踐與思考》，《社會主義研究》2007年第4期，第90-93頁。

作為全國基層群眾自治實(shí)踐的重要組成部分，上海市也在探索實(shí)踐中走出了自己的路子。下文將以三會制度為例，分析和探討上海在基層群眾自治方面的實(shí)踐與制度創(chuàng)新。

二、上海市基層群眾自治實(shí)踐的新形式：三會制度

上海市多年來認(rèn)真貫徹《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》，有效開展基層群眾自治工作，各區(qū)縣涌現(xiàn)出了許多亮點(diǎn)。比如，圍繞“村里的事情讓村民知曉，村里的事情讓村民做主，村里的事情讓村民監(jiān)督，村里的事情讓村民滿意”的治理理念，嘉定區(qū)江橋鎮(zhèn)太平村以制度建設(shè)為抓手，以農(nóng)村基層民主政治建設(shè)為載體，構(gòu)建了全村和諧發(fā)展的新局面。而以盧灣區(qū)為代表的一些區(qū)、縣則在基層自治的實(shí)踐中，創(chuàng)新形成了以評議會、協(xié)調(diào)會、聽證會為基本制度的民主管理方式，為居民群眾的自我管理和自我服務(wù)創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境和制度保障，成為上海市社區(qū)基層民主建設(shè)中的一道亮麗風(fēng)景，也成為全國基層群眾自治實(shí)踐活動中的濃墨重彩的一筆。

（一）現(xiàn)實(shí)需求與三會制度的產(chǎn)生

評議會制度、協(xié)調(diào)會制度、聽證會制度，簡稱三會制度。評議會制度，是指由居委會組織居民區(qū)成員代表對被評議的機(jī)構(gòu)、事件和對象及其工作進(jìn)行考核評議。①被評議的對象主要包括兩大類：一類是公安、工商、稅務(wù)、環(huán)衛(wèi)、市容監(jiān)管、房管、衛(wèi)生等政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)、工作人員及其工作、以及街道辦事處（鎮(zhèn)政府）、工作人員及其工作等；另一類是物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主委員會等居民區(qū)組織、工作人員及其工作等。協(xié)調(diào)會制度，指對于居民區(qū)成員間的公益性、社會性事務(wù)和一般矛盾、利益沖突，由居委會召開協(xié)調(diào)會進(jìn)行協(xié)商解決。聽證會制度，指政府有關(guān)部門、駐社區(qū)單位或社會組織在居民區(qū)實(shí)施的項目或涉及居民群眾切身利益的重大事項，在做出決策前，由他們委托居委會組織居民區(qū)成員代表召開會議，廣泛討論，并提出具體意見的會議制度。

三會制度是在現(xiàn)實(shí)需求中形成和逐步完善的，它的雛形是1999年在盧灣區(qū)一些街道社區(qū)進(jìn)行的實(shí)踐探索。當(dāng)時有個苦惱曾經(jīng)困惑過許多社區(qū)工作者，常常好心為居民辦好事卻得不到好評，甚至反而引發(fā)矛盾。如盧灣區(qū)汝南街為了關(guān)心居民身心健康，兩年前準(zhǔn)備為一條老式里弄添置10個健身器材，但卻遭到一批居民反對。居民擔(dān)心這會使小區(qū)空間更加狹窄，器材發(fā)出的噪聲還會影響休息。由此引發(fā)了“如何從根本上代表群眾切身利益？整合好各種利益群體關(guān)系？”等新課題。黨組織在實(shí)踐“三個代表”中，及時發(fā)現(xiàn)被實(shí)踐證明行之有效的三會制度，總結(jié)、規(guī)范后積極推廣，很快普及全區(qū)。在上海盧灣區(qū)四個街道的81個居民小區(qū)，凡與群眾生活密切相關(guān)的大事小事，老百姓都擁有了充分的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！奥犠C會”目的是讓政府知道老百姓在想什么？需要什么？也讓老百姓知道政府要干什么？怎么干？“協(xié)調(diào)會”旨在穩(wěn)定社會大局，就地及時化解社區(qū)鄰里、居民與企業(yè)或政府部門的矛盾?！霸u議會”建立起社會監(jiān)督機(jī)制，對與老百姓生活密切相關(guān)的社區(qū)房管、工商、環(huán)衛(wèi)等政府基層辦事機(jī)構(gòu)的工作評頭論足，促進(jìn)改進(jìn)工作作風(fēng)和質(zhì)量。三會制度是由居民民主選舉出一定數(shù)量的三會代表，直接代表群眾切身利益和意愿，參與社區(qū)各項事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督。

隨后，在實(shí)踐活動的基礎(chǔ)上，盧灣區(qū)及時進(jìn)行了理論總結(jié)和提煉，進(jìn)而上升為制度建設(shè)，于2001年出臺了《關(guān)于建立三會制度的指導(dǎo)意見》，由此推動了三會制度在全區(qū)的推廣。由各級黨組織積極引導(dǎo)，組織推進(jìn)的“協(xié)調(diào)會”、“聽證會”和“評議會”制度，把黨代表廣大人民群眾利益的種種舉措落到了實(shí)處。之后，徐匯區(qū)等區(qū)、縣也開始探索實(shí)行三會制度，各個街道、鎮(zhèn)的居委會相互交流召開三會的經(jīng)驗，取長補(bǔ)短，進(jìn)一步推動了三會制度在全市的實(shí)施和普及。2006年上海市民政局在總結(jié)試點(diǎn)單位成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定了《上海市居民區(qū)評議會、協(xié)調(diào)會、聽證會制度試行辦法》，強(qiáng)調(diào)實(shí)施三會制度的重要性；確立了溝通協(xié)作、有序推進(jìn)的指導(dǎo)原則；最主要的是，明確了分工職責(zé)：由區(qū)民政局作為牽頭部門，加強(qiáng)同各街道、鎮(zhèn)及相關(guān)職能部門的溝通協(xié)作；居委會負(fù)責(zé)組織召集三會，各街道、鎮(zhèn)積極支持配合。這樣，就明確了三會制度實(shí)施過程中的一些職責(zé)權(quán)限。同時，對三會制度的參加人員、會議的主要內(nèi)容及召開的基本程序做了初步的規(guī)定。這樣，三會制度建設(shè)進(jìn)入了上海市基層群眾自治制度建設(shè)的軌道。2007年召開的中國共產(chǎn)黨上海市第九次代表大會報告則把聽證會、協(xié)調(diào)會等作為推進(jìn)上海社會主義民主制度化、規(guī)范化和程序化,保證人民依法行使民主權(quán)利的重要措施,為三會制度建設(shè)進(jìn)一步深化和拓展指明了方向。2008年，徐匯區(qū)還制訂了《關(guān)于進(jìn)一步完善評議會、協(xié)調(diào)會、聽證會制度建設(shè)的指導(dǎo)性意見》，使得三會制度更加細(xì)致、規(guī)范、完善。如今,“有事情用三會”已成為上海市許多社區(qū)街道、居民群眾和政府部門的共識。

由此可見，上海市關(guān)于三會的基層群眾自治實(shí)踐活動，在具體進(jìn)程上，體現(xiàn)了先嘗試、探索，然后再規(guī)范、推廣，由實(shí)踐到制度；在活動領(lǐng)域上，體現(xiàn)了先點(diǎn)后面、由下到上。

（二）社區(qū)建設(shè)與三會制度的主要議題和內(nèi)容

社區(qū)建設(shè)是一項全方位、整體性的綜合系統(tǒng)工程，包涵了政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方方面面，其出發(fā)點(diǎn)和歸宿是為社區(qū)居民提供豐富多彩的社區(qū)服務(wù)，不斷滿足他們的物質(zhì)文化需要。因此，吸引居民的參與、傾聽他們的心聲、反映他們的利益訴求、更好地滿足他們的需求，就成為三會制度的主要議題和內(nèi)容。

就評議會而言，其主要議題和內(nèi)容包括：落實(shí)市、區(qū)有關(guān)工作精神、完成社區(qū)工作目標(biāo)和任務(wù)等方面的總體情況；履行職能、完成工作的情況；參與社區(qū)共建的情況；其他有關(guān)社區(qū)建設(shè)專項任務(wù)的完成情況，如民政部門的社會救助、綜合幫困在社區(qū)的執(zhí)行情況等；居民普遍反映比較突出的問題，如小區(qū)物業(yè)管理收費(fèi)、維修基金的再籌集問題等。評議的方式分為綜合評議和專題評議，綜合評議主要針對年度的工作情況，于每年年底前進(jìn)行，每年至少進(jìn)行一次；專題評議視具體情況針對專題可不定期召開，專題會議的內(nèi)容是單項的、具體的。評議會的特點(diǎn)是對政府相關(guān)部門的行為、居民區(qū)組織的行為及他們的工作績效等，進(jìn)行事后評議。

就協(xié)調(diào)會而言，其主要議題和內(nèi)容涉及居民區(qū)成員共同利益的有關(guān)事項，其特點(diǎn)是居民矛盾的自我解決。比如小區(qū)樓道環(huán)境整治、小區(qū)道路維修、小區(qū)停車緊張引發(fā)的矛盾沖突等。協(xié)調(diào)會是由居委會牽頭，會同有關(guān)職能部門，通過建立一定的協(xié)調(diào)機(jī)制來協(xié)調(diào)小區(qū)矛盾，統(tǒng)一當(dāng)事人意見分歧，把不安定因素消除在萌芽狀態(tài)。

而就聽證會而言，其主要議題和內(nèi)容是：政府有關(guān)部門、駐社區(qū)單位或社會組織在居民區(qū)實(shí)施的涉及群眾性、社會性、公益性的重要項目，比如政府實(shí)施的“平改坡”工程、馬桶改造、老區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改造等，或者是涉及居民群眾切身利益的重大事項，如小區(qū)噪音、公共設(shè)施維護(hù)、公共部位違章搭建、物業(yè)管理費(fèi)調(diào)價等。其特點(diǎn)是對政府行為或社區(qū)單位行為的事前聽證，聽證會的結(jié)果作為政府或相關(guān)單位決策的依據(jù)。

三會制度的議題和內(nèi)容并不是截然獨(dú)立、各自分割的，而是相互關(guān)聯(lián)、相互影響的。如對政府實(shí)施的社區(qū)項目，可先進(jìn)行事前聽證；在實(shí)施的過程中，如果引起矛盾和沖突，則需要協(xié)調(diào)利益沖突；最后，對于項目實(shí)施的結(jié)果，可進(jìn)行事后評議，督促改進(jìn)。三會制度實(shí)施的最終結(jié)果，是通過溝通、協(xié)商，達(dá)成共識，促進(jìn)小區(qū)的安定和諧。

由此可見，三會制度的主要議題和內(nèi)容與居民的利益息息相關(guān)，是對社區(qū)建設(shè)在居民區(qū)貫徹落實(shí)情況的民主監(jiān)督、民主管理，是居民自治形式和內(nèi)容的擴(kuò)展。評議會制度較好地體現(xiàn)了民主監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是居民自治權(quán)的重要展示。民主監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)必須依賴一定的形式，如我們所熟知的居務(wù)公開，而評議會應(yīng)該是另外一種重要的形式。通過評議會制度，一方面，可以糾正物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)委會等居民區(qū)組織的工作偏差、規(guī)范其運(yùn)作、提高居民的參與意識，真正體現(xiàn)出一種居民區(qū)內(nèi)民主監(jiān)督。另一方面，對政府職能派出機(jī)構(gòu)及街道、鎮(zhèn)進(jìn)行評議的“民評官”機(jī)制，又可以推進(jìn)政府職能和工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變。比如，評議小組在民主參與中形成的評議意見及提出的整改措施，可作為街道辦事處、鎮(zhèn)政府及有關(guān)派出機(jī)構(gòu)的主管部門進(jìn)行部門考核和對有關(guān)干部獎懲任免的依據(jù)之一。傾聽居民意見，接受民主監(jiān)督，改進(jìn)工作作風(fēng)，這就形成了一種事實(shí)監(jiān)督的關(guān)系。居民本該享有對街道、鎮(zhèn)等政府部門的監(jiān)督權(quán)，后者應(yīng)該為居民自治服務(wù)。但在長期的實(shí)踐中，監(jiān)督與被監(jiān)督卻被弄顛倒了?！啊裨u官’評議的內(nèi)容雖然指向職能部門，但是涉及居民的切身利益，‘民評官’的效果及其回應(yīng)，改變了居民對自己參與效果的預(yù)期和評估。”①鄧泉國：《中國城市社區(qū)居民自治》，沈陽：遼寧人民出版社2004年版，第142頁。這實(shí)際上是一種居民區(qū)內(nèi)民主監(jiān)督機(jī)制的外擴(kuò)。

而協(xié)調(diào)會制度則集中體現(xiàn)了民主協(xié)商的溝通理性。當(dāng)前我國處于社會矛盾的多發(fā)期和易激化期，信訪事件劇增，一件極小的事情都可能引發(fā)大規(guī)模的群體性沖突，如貴州甕安“6.28”事件等。采用多樣化的解決方式，是完善矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制，提高居民政治素質(zhì)、文化素質(zhì)和法律意識的有效途徑。協(xié)調(diào)會的最大特點(diǎn)是居委會有序引導(dǎo)，居民矛盾自我協(xié)商解決。這樣，基層矛盾不出社區(qū)就被化解。協(xié)調(diào)會制度提高了居民區(qū)內(nèi)居民互相熟悉的程度和人際關(guān)系的和諧度，減少家庭不和和鄰里糾紛，改善社區(qū)道德風(fēng)貌，增進(jìn)社區(qū)認(rèn)同。同時，它也是除信訪、法律之外的一條成本較低、簡便易行的辦法，起到了防微杜漸的作用。

聽證會的主要議題和內(nèi)容涉及社區(qū)成員切身利益的近期建設(shè)規(guī)劃項目及社區(qū)穩(wěn)定的事項等，政府相關(guān)部門或社區(qū)單位在決策前先征求居民的意見，對政府而言，可以少走彎路，少增加不和諧；而對社區(qū)居民而言，則充分體現(xiàn)了民主管理，雙方在溝通協(xié)商中達(dá)到一種共贏的結(jié)果。

（三）基層群眾自治創(chuàng)新與三會制度的意義

三會制度有效地解決了居民區(qū)內(nèi)的許多棘手的現(xiàn)實(shí)問題，是上海市基層群眾自治的重要創(chuàng)新形式，它的意義不言而喻。三會制度的創(chuàng)新表現(xiàn)為：

1.提供了居民公共參與的平臺，激發(fā)了參與熱情。城市社區(qū)居民自治是社區(qū)居民依法對社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行決策、管理和運(yùn)作的過程。這種運(yùn)作的過程就是社區(qū)居民參與的過程。居民的主動參與既是社區(qū)居民自治的本質(zhì)要求，也是社區(qū)自治發(fā)展的生命力。在三會制度實(shí)施之前，涉及居民公共利益的公益事項往往由政府、街道說了算，而作為利益主體的居民卻無法參與到?jīng)Q策實(shí)施過程之中，挫傷了居民參與社區(qū)公益事務(wù)的積極性，政府的社區(qū)工作也難以深入開展。而三會制度的實(shí)施則為社區(qū)居民提供了公共參與的平臺，使他們能夠更廣泛、更經(jīng)常、更直接地參與各項社區(qū)公益事業(yè)和公共事務(wù)，使他們真正成為利益主體，從而大大激發(fā)了他們的參與熱情。三會制度成為社區(qū)成員實(shí)行民主監(jiān)督、民主評議，參與社區(qū)建設(shè)和管理，體現(xiàn)當(dāng)家作主的有效途徑和載體。

2.規(guī)范和完善了操作性制度，提高了工作效率。任何一項科學(xué)的制度都應(yīng)包括這樣三個層面：實(shí)體性制度（要求）、操作性制度（做法）、保障性制度（對違規(guī)的處理和糾正）。②駱梅：《基層民主在實(shí)踐中遇到的問題及對策》，人民網(wǎng)2006-06-01。長期以來，我國基層民主制度建設(shè)中的一個重大問題是，如何把民主制度具體化，使其在實(shí)踐中具有可操作性。在我國，實(shí)體性制度較多較好，但對后兩種制度的建設(shè)卻不夠。由于缺乏配套的操作性制度、保障性制度，一些實(shí)體性制度的執(zhí)行也往往流于形式。如對于基層自治而言，中央先后出臺兩個《組織法》，從法律法規(guī)的角度對城市居民自治和村民自治作了一些宏觀規(guī)定，但具體如何執(zhí)行還缺乏配套的、細(xì)化的、完備的制度條文，致使基層民眾的民主權(quán)利沒有有效落實(shí)。由此，居（村）委會規(guī)范化建設(shè)的問題被提上日程，成為基層民主建設(shè)的核心內(nèi)容。居（村）委會規(guī)范化建設(shè)包括：設(shè)置規(guī)范化、組織機(jī)構(gòu)規(guī)范化、制度建設(shè)規(guī)范化、隊伍建設(shè)規(guī)范化、工作規(guī)范化建設(shè)等，其目的是為了保障基層民眾充分行使自治權(quán)，保障基層民眾自治在制度的軌道內(nèi)正常運(yùn)行。三會制度建設(shè)便是這樣一種操作性制度，有利于居（村）委會規(guī)范化建設(shè)，保障居民自治權(quán)的充分行使。

同時，三會制度創(chuàng)新了居委會工作的手段，提高了其工作效率。社區(qū)自治的載體和組織形式是居（村）民委員會，自治的內(nèi)容包括：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。以前，居委會的工作手段比較單一，主要靠挨家挨戶地登門拜訪或苦口婆心的說服來做工作，現(xiàn)在則可通過召集和組織三會制度，由民眾自我管理、自我服務(wù)的形式來解決問題。所以，從基層社區(qū)治理的角度而言，評議會、協(xié)調(diào)會、聽證會制度是社區(qū)管理主體居委會用于開展工作，提高自身民主管理水平的重要手段。

3.暢通了利益訴求和表達(dá)渠道，體現(xiàn)了主人翁地位。三會制度將關(guān)系到居民利益的社區(qū)重大事項經(jīng)過民主的程序確定下來，由居委會這一基層群眾的自治性組織負(fù)責(zé)組織居民有序參與，組建固定的三會制度的參與隊伍，其整個過程經(jīng)歷了：會前調(diào)查、公示；會中充分討論、投票表決、少數(shù)服從多數(shù)；會后公示、反饋、整改等步驟，真正做到了居民全程參與，全程監(jiān)督，公開透明，暢通了利益訴求和表達(dá)渠道。對于政府或社區(qū)單位而言，能夠更好地了解居民的需求，為居民辦實(shí)事，聽取“民聲”，反映“民意”。這有助于提高法律和政策制度的透明度、科學(xué)性和體現(xiàn)民意的廣泛性，可以極大地降低法律和政策實(shí)行過程的阻力；而對居民而言，能夠更多地關(guān)注社區(qū)建設(shè)，知無不言，言無不盡，更充分地表達(dá)自身的利益需求，提高了民主參與意識和公民意識，體現(xiàn)了當(dāng)家作主的主人翁地位。

4.建構(gòu)了公共領(lǐng)域，增進(jìn)了社區(qū)居民的認(rèn)同感?！白叱鲭崴埂敝蟮闹袊鐓^(qū)建設(shè)的一個重要方面是如何培育和重建與新的社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的社會認(rèn)同①楊敏等：《社區(qū)建設(shè)與社會認(rèn)同——基于實(shí)地經(jīng)驗的理論闡釋》，載鄭杭生：《中國人民大學(xué)中國社會發(fā)展研究報告2009：走向更有共識的社會：社會認(rèn)同的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對》，中國人民大學(xué)出版社2009年版。，是為了在一個市場經(jīng)濟(jì)的陌生人世界里，構(gòu)筑人際關(guān)系和諧的、互助合作的新的社會共同體——和諧社區(qū)；是為了在價值觀開放多元的時代，構(gòu)建社會認(rèn)同度高、歸屬感強(qiáng)的社會共同性——社區(qū)歸屬感。三會制度以居民直接參與對話、協(xié)商的形式,將居民有序地組織起來，就共同關(guān)心的事務(wù)進(jìn)行討論，擴(kuò)大了居民群眾的制度化參與和公共交往的行為,建構(gòu)了社區(qū)居民的公共領(lǐng)域，促進(jìn)了社區(qū)居民自治，激發(fā)了社區(qū)居民的社區(qū)公共意識，增強(qiáng)了他們的社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感，推動了人際關(guān)系和諧的互助共同體的形成。從這個意義上說，三會制度發(fā)揮了社會整合機(jī)制的作用。

三會制度的探索與實(shí)踐過程，是廣大居民群眾依法行使民主權(quán)利、實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的過程,也是居民群眾在民主的具體實(shí)踐中不斷提升自我教育、自我管理和自我監(jiān)督的能力,提高民主素質(zhì)的過程。同時，還是社會共同體和社會共同性催生的過程。

三、規(guī)范三會制度建設(shè)，推進(jìn)基層群眾自治

三會制度在我國是新生事物，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒。在經(jīng)歷幾年的摸索實(shí)踐后，三會制度的實(shí)施還存在一些問題，如沒有建立規(guī)范的三會制度的組織架構(gòu)，各職能部門對三會制度的重視程度、參與熱情、配合力度等存在較大差距，居民的參與度不夠等。而從深層次的制度性原因分析，可以歸結(jié)為兩點(diǎn)：三會制度本身不夠健全、程序不夠規(guī)范；三會制度的實(shí)施沒有依法行事等。上海市及各區(qū)、縣出臺的規(guī)定基本上是一些原則性的規(guī)定，缺乏一整套切合實(shí)際的、完整的、可操作性的基層規(guī)章制度與之相配套，而程序是包含在操作性制度中。這就導(dǎo)致三會的召開被泛化、虛化、異化②這是作者總結(jié)的三個概念。泛化，就是動輒運(yùn)用三會制度解決問題，降低了三會制度的作用和意義；虛化，是指為了完成上級交代的會議任務(wù)，在程序上召開三會，如一年召開1次或2次三會，但沒有什么會議內(nèi)容；異化，則是指錯誤地理解三會的含義，將他們張冠李戴。，各街道（鎮(zhèn)）各行其是的結(jié)果是：三會制度實(shí)施的效果不理想，作用未充分發(fā)揮出來，影響了居民的參與率，制約了居委會規(guī)范建設(shè)的進(jìn)程，不利于城市社區(qū)自治與基層民主的推進(jìn)。因此，要不斷健全和完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的操作性制度，為廣大人民群眾參與公共事務(wù)管理、行使民主權(quán)利提供日益完善的制度保障。而要建立合理有效的操作性制度，則應(yīng)當(dāng)遵循下述基本原則：公開、民主、規(guī)范、應(yīng)用。以三會制度為例，公開是指，三會的召開內(nèi)容、形式、地點(diǎn)、結(jié)果等要公開透明，做到讓居民會前知曉，這是居民參與的前提；同時做到會后知情，從而更好地發(fā)揮民主監(jiān)督和評議的作用。會前和會后的公示就顯得非常重要。民主是指，三會的參加者應(yīng)以居民區(qū)居民為主體，要切實(shí)保證居民的參與率；在會上應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)民主，允許居民各抒己見，暢通民意；采取無記名投票表決的形式，尊重民意，體現(xiàn)民意。規(guī)范是指，三會召開的具體程序要規(guī)范，如會前提前多少天公示、遞交書面材料；會議由什么人主持等?？傊?，要做到組織有序、合理合法。應(yīng)用是指，三會形成的決議結(jié)果應(yīng)得到貫徹執(zhí)行。如可采?。簳h結(jié)果公示，讓居民知曉；會議結(jié)果向上級部門反饋，可作為上級部門考核相關(guān)人員的依據(jù)；會議結(jié)果呈報人大、政協(xié)等部門，充分發(fā)揮人、政協(xié)的監(jiān)督和建言獻(xiàn)策作用。

群眾自治，關(guān)鍵還在于依法。在自治主體不夠成熟的情況下，依法規(guī)范行為尤為重要。三會制度能否有效實(shí)施，其中一個重要方面就是依法做事。上海市各區(qū)、縣的居委會普遍沒有嚴(yán)格按照三會制度規(guī)定的程序，去構(gòu)建三會制度的組織架構(gòu)，從而使居民誤以為街道（鎮(zhèn)）、居委會對三會制度不重視，組織架構(gòu)的完善和流程的規(guī)范是沒有意義的，從而失去參與三會的積極性，影響三會制度實(shí)施的效果。如何有效依法行政和行事，正成為各區(qū)、縣進(jìn)一步思考的問題。如上海市盧灣區(qū)在實(shí)施三會制度時，探索把政府依法行政與政府職能的強(qiáng)化、轉(zhuǎn)化和弱化有機(jī)結(jié)合，著力抓好“三分清三整合”①“三分清三整合”：即政府條塊職能要分清、“三性”（地區(qū)性、公益性、群眾性）工作要整合；政府行政事務(wù)與居委會社會事務(wù)要分清、服務(wù)群眾工作要整合；不同群體的服務(wù)需求要分清、全體居民的共同需求要整合。，在依法行政方面邁出了一大步，同時，這也是對政府的行政權(quán)和群眾的自治權(quán)關(guān)系的有益探索。

居民自治權(quán)的回歸是居民積極主動參與的根本保證，要將這種權(quán)力落到實(shí)處，必須建立和完善居民參與的各種操作性制度，其中包括三會制度。一方面，通過制度來具體保證居民參與的有效進(jìn)行，另一方面，通過制度保證居民參與的持久而不發(fā)生變形。在現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)中，社會共同體的建設(shè)和構(gòu)建，主要是與合理配置和培育以物質(zhì)利益為主的有形的“硬”社會資源，即“硬實(shí)力”聯(lián)系在一起的。而社會共同性的建設(shè)和構(gòu)建，則主要是與合理配置和培育以文化力量為主的無形的“軟”社會資源，即“軟實(shí)力”聯(lián)系在一起的，進(jìn)一步又是與將“軟實(shí)力”轉(zhuǎn)化為“硬財富”聯(lián)系在一起的。在當(dāng)前全國的社區(qū)建設(shè)運(yùn)動中，許多社區(qū)的硬件設(shè)施已基本達(dá)標(biāo)，做到了規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，具備了相當(dāng)?shù)摹坝矊?shí)力”，但“軟實(shí)力”依然問題多多，突出表現(xiàn)在制度滯后、人才素質(zhì)有待提高等方面。這與我們過去注重社區(qū)建設(shè)“硬”的方面，而忽視“軟”的方面的理念有關(guān)。如何提升“軟實(shí)力”，如何通過制度創(chuàng)新、價值重塑，構(gòu)建起上述共同體和共同性，培育公平合理配置社會資源和社會機(jī)會的機(jī)制，這是最根本的社會“黏合劑”②鄭杭生：《論社會建設(shè)與“軟實(shí)力”的培育——一種“大傳統(tǒng)”和“小傳統(tǒng)”的社會學(xué)視野》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2008年第10期。，也是我們社區(qū)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。從這個角度而言，必須建立和完善三會制度建設(shè)，規(guī)范其參與程序，才能提高居民參與率，切實(shí)發(fā)揮居民民主參與、民主監(jiān)督、民主管理的作用，才能切實(shí)推進(jìn)基層民主建設(shè)和社區(qū)建設(shè)。

三會制度是上海市社區(qū)基層民主實(shí)踐中的一種創(chuàng)新形式，它較好地解決了社區(qū)自治進(jìn)程中的一些問題，推動了上海市社區(qū)基層民主的進(jìn)程和制度建設(shè)的進(jìn)程；三會制度也是全國基層群眾自治實(shí)踐與制度建設(shè)的重要組成部分，對于全國基層民主政權(quán)建設(shè)及社會共同體和共同性的構(gòu)建具有重要的借鑒意義。但三會制度自身的實(shí)踐還有待于規(guī)范和完善，基層群眾自治制度的內(nèi)容還會在實(shí)踐中更加豐富。

Study of Grass-Roots Mass Self-Government Practices and System Construction——Taking“Three-Meeting System”of Shanghai City for an Example

PAN Hongyan

System construction and the practical activities of grass-roots mass self-government are complementary and organically unified in our grass-roots democracy construction process.This paper analyzes and explores the grass-roots mass self-government practices and system construction innovation by taking “Shanghai’s three-meeting system”as an example.Council system，the coordination meeting system and hearing system are gradually formed and perfected in Shanghai to explore the building of grass-roots mass self-government system in practice.It has effectively solved many difficult practical problems of the residents in the region.It is a kind of creation to grassroots democratic practice in Shanghai，and greatly enriches the practice of the national grass-roots mass self-government.As the dialogue，consultation form，“three-meeting system”expands the institutionalization participation of the masses of residents and public communication behavior of community residents，promotes community residents autonomy，enhances sense of identity with community residents，and promotes mutual aid the formation of the harmonious interpersonal relations of the community.

the grass-roots mass self-government，system construction，three-meeting system

潘鴻雁（1972-），女，安徽利辛人，社會學(xué)博士，中共上海市委黨校社會學(xué)教研部副教授。

C912.81

A

1008-7672（2010）04-0020-08

徐澍）