關(guān)于拓展我國行政賠償范圍的思考

劉小林

(湖南人文科技學(xué)院政法系,湖南婁底 417001)

關(guān)于拓展我國行政賠償范圍的思考

劉小林

(湖南人文科技學(xué)院政法系,湖南婁底 417001)

我國行政賠償范圍比較狹小,有必要予以適當(dāng)拓展:在行政賠償事項(xiàng)范圍上,應(yīng)明確規(guī)定行政不作為損害賠償,增加制定行政規(guī)范性文件的損害賠償;在行政賠償損害范圍上,應(yīng)增加精神損害賠償和間接損害賠償?shù)囊?guī)定。

行政不作為;行政規(guī)范性文件;精神損害賠償;間接損害賠償

1 我國行政賠償范圍之立法現(xiàn)狀

行政賠償范圍,是指國家對行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)益造成的損害予以賠償?shù)姆秶鶾1]。行政賠償范圍在內(nèi)容上包括三個方面:行政賠償事項(xiàng)范圍,即國家對造成相對人損害的哪些侵權(quán)行為進(jìn)行賠償;行政賠償權(quán)益范圍,即國家對行政侵權(quán)行為所侵害的哪些合法權(quán)益進(jìn)行賠償;行政賠償損害范圍,即國家對行政侵權(quán)行為所造成的哪些損害進(jìn)行賠償。

《國家賠償法》第 3、4、5條分別就國家應(yīng)予賠償?shù)姆秶筒挥栀r償?shù)那闆r作了明確規(guī)定。在行政賠償?shù)氖马?xiàng)范圍上,《國家賠償法》僅列舉了侵犯人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的違法行政行為和行政事實(shí)行為的幾種具體表現(xiàn)形式,而對行政不作為造成的損害是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任未作明確規(guī)定,并有有關(guān)法律排除了抽象行政行為的賠償責(zé)任;在行政賠償?shù)膿p害范圍上,《國家賠償法》僅規(guī)定了物質(zhì)損害賠償和直接損害賠償,而對精神損害賠償和間接損害賠償未作規(guī)定。綜上所述,我國行政賠償范圍十分狹小,且隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的提高和人們意識的增強(qiáng),已越來越落后于形勢發(fā)展的需要,對我國行政賠償范圍的拓展成為一項(xiàng)迫切需要解決的問題。

2 行政賠償事項(xiàng)之可拓展范圍

2.1 明確規(guī)定行政不作為損害賠償

行政不作為屬于行政行為的一種,是相對于行政作為而言的,是指行政主體及其工作人員負(fù)有某種作為的法定義務(wù),并且具有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為[2]。對行政不作為所造成的損害國家應(yīng)否承擔(dān)賠償責(zé)任,《國家賠償法》未作出明確規(guī)定。盡管從理論上分析,我國《行政訴訟法》明確的規(guī)定了行政不作為這種違法行政行為形式,而依據(jù)我國《國家賠償法》中的違法歸責(zé)原則,行政不作為應(yīng)是國家賠償范圍的題中之意。但《國家賠償法》的規(guī)定與《行政訴訟法》的規(guī)定不協(xié)調(diào),未將行政不作為這類具有特殊性的行政侵權(quán)行為明確規(guī)定在行政賠償事項(xiàng)范圍中,這不能不說是立法者的疏忽。而且,在司法實(shí)踐中,這種不明確的規(guī)定給行政相對人對行政不作為損害賠償請求權(quán)的實(shí)現(xiàn)和人民法院對行政不作為損害賠償案件的審判實(shí)踐帶來了困難。故筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)將行政不作為作為一種獨(dú)立的行政侵權(quán)行為形式在《國家賠償法》中予以明確規(guī)定。

從法理上看,有損害必有賠償。行政不作為作為違法行政行為的一種表現(xiàn)形式,當(dāng)其一旦侵犯相對人的合法權(quán)益,構(gòu)成行政侵權(quán),就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。但是,行政不作為賠償責(zé)任的成立須具備與行政不作為侵權(quán)特點(diǎn)相適應(yīng)的特別要件,具體而言包括:第一,行政不作為得以確認(rèn);第二,存在損害事實(shí);第三,行政不作為與損害事實(shí)之間具有因果關(guān)系;第四,賠償?shù)母F盡性[3]。

筆者認(rèn)為,行政不作為賠償責(zé)任通常包括以下情形:1)依申請履行保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)職責(zé),拖延履行或者不予答復(fù)者;2)依申請應(yīng)頒發(fā)證照拖延頒發(fā)或不予頒發(fā)者;3)公民申請行政機(jī)關(guān)發(fā)給撫恤金,作為被告的行政機(jī)關(guān)拖延發(fā)給、不按法律發(fā)給以及不予答復(fù)者;4)行政復(fù)議不作為。

2.2 增加制定行政規(guī)范性文件損害賠償

本文所指的行政規(guī)范性文件是指各級各類國家行政機(jī)關(guān),為實(shí)施法律、執(zhí)行政策,在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令及行政措施等[4]。在現(xiàn)實(shí)生活中,行政規(guī)范性文件 (亦稱其他抽象行政行為、俗稱“紅頭文件”)存在的問題相當(dāng)多,如受利益機(jī)制的驅(qū)動,成為推行地方和部門保護(hù)主義的“合法”工具,其制定主體混亂,越權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重,不遵循必要的程序規(guī)則等[5]。許多地方和部門利用制定各種行政規(guī)范性文件,向相對人征收財物、攤派費(fèi)用、實(shí)施罰款。這類行政規(guī)范性文件即使被撤銷或變更,如果對其給相對人造成的利益損失不予賠償?shù)脑?那么制定這種規(guī)范性文件的現(xiàn)象就會屢禁不絕。

筆者認(rèn)為,有必要通過國家賠償制度實(shí)現(xiàn)對這類行政行為的制約,對相對人的合法權(quán)益予以切實(shí)保護(hù)。在修改《行政訴訟法》時,可以借鑒《行政復(fù)議法》的規(guī)定,將制定行政規(guī)范性文件這類抽象行政行為納入人民法院司法審查的范圍。在《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》規(guī)定的基礎(chǔ)上,可以考慮行政規(guī)范性文件的損害賠償問題。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,行政規(guī)范性文件本身不可能損害行政相對人的合法權(quán)益,損害是在具體行政執(zhí)法過程中產(chǎn)生的,因此規(guī)定具體行政行為承擔(dān)行政賠償責(zé)任就足夠了。這種觀點(diǎn)是站不住腳的。因?yàn)樵谑聦?shí)上,這類行政規(guī)范性文件不只是在具體執(zhí)法中才給相對人造成利益損害,不通過具體行政執(zhí)法同樣可以造成造成權(quán)益損害。而在這兩種情況下,致害主體是不同的,應(yīng)分別追究其相應(yīng)的賠償責(zé)任。對于不通過具體執(zhí)法就造成相對人損害的行政規(guī)范性文件,受害人有權(quán)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出合法性審查申請,并對其造成的損害有主張賠償?shù)臋?quán)利。而對通過具體行政執(zhí)法給相對人合法權(quán)益造成損害的行政規(guī)范性文件,受害人在對具體行政行為申請行政復(fù)議或提起行政訴訟時可一并提出對具體行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查的申請,若行政規(guī)范性文件違反法律、行政法規(guī)、規(guī)章或與其他行政規(guī)范性文件相抵觸,具體行政行為乃嚴(yán)格執(zhí)行該行政規(guī)范性文件而并無其他違法情節(jié)時,應(yīng)當(dāng)由該行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任;若執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)行行政規(guī)范性文件的過程中有其他違法情節(jié),加重對相對人的侵害時,執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)對其加重部分承擔(dān)賠償責(zé)任;若行政規(guī)范性文件合法,執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)行過程中違法行使職權(quán)造成相對人合法權(quán)益損害的,顯然應(yīng)當(dāng)由做出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)對其給相對人造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。

3 行政賠償損害之可拓展范圍

3.1 增加精神損害賠償

精神損害賠償是指自然人在人身權(quán)或者某些財產(chǎn)權(quán)受到不法侵害,致使其人身利益或者財產(chǎn)利益受到損害并遭受精神痛苦時,受害人本人、本人死亡后其近親屬有權(quán)要求侵權(quán)人給予損害賠償?shù)拿袷路芍贫?。各國民事領(lǐng)域不同程度的確立了精神損害賠償制度,我國司法解釋亦對精神損害賠償作出了規(guī)定。我國現(xiàn)行的國家賠償制度中賠償范圍僅限于物質(zhì)損害賠償,而沒有包括精神損害賠償。如對《國家賠償法》第 3條第 1、2款規(guī)定之情形并造成受害人名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)損害的,只承擔(dān)消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉的侵權(quán)責(zé)任而無須承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任,這顯然是不完善的,不利于對相對人精神利益的保護(hù)。筆者主張?jiān)趪屹r償法中增加精神損害賠償。我國行政賠償中應(yīng)予以精神損害賠償?shù)氖马?xiàng)應(yīng)當(dāng)包括一下幾種:1)侵犯人身自由的行為,包括違法拘禁、非法拘禁。此點(diǎn)要嚴(yán)格把握,當(dāng)剝奪相對人人身自由期限較長,情節(jié)嚴(yán)重,確實(shí)給相對人造成巨大的精神痛苦或遭受較大精神利益的損失時,才予以精神損害賠償。2)侵害生命健康權(quán)的行為,包括以毆打等暴力行為或唆使他人以毆打等暴力行為雖未造成身體傷害或死亡等具體損害結(jié)果但給相對人造成巨大的精神痛苦或遭受較大精神利益的損失的;以毆打等暴力行為或唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或死亡的;違法使用武器、警械造成公民身體傷害或死亡的;造成公民身體傷害或死亡的其他違法行為。對于以上后三種情況,除了應(yīng)給相對人賠償人身權(quán)遭受侵害而造成的財產(chǎn)損失 (如醫(yī)藥費(fèi)、因誤工減少的收入、殘疾賠償金、喪葬費(fèi)、對其所撫養(yǎng)的無勞動能力者的生活費(fèi)),還應(yīng)賠償受害人及其近親屬的精神損失。3)侵害名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、姓名權(quán)、肖像權(quán)等其他權(quán)利的行為。此點(diǎn)亦要嚴(yán)格把握,只有當(dāng)情節(jié)嚴(yán)重、造成難以彌補(bǔ)的后果,給相對人帶來巨大精神痛苦或使其遭受較大精神利益損害時,才適用精神損害賠償。對于情節(jié)較輕者,只適用消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉的侵權(quán)責(zé)任形式。

3.2 增加間接損害賠償

國家賠償法第 28條第 7款規(guī)定:“對財產(chǎn)權(quán)造成其他損害的,按照直接損失給予賠償。”由此可以看出,我國國家賠償法的賠償標(biāo)準(zhǔn)是直接的物質(zhì)損害賠償原則。這個標(biāo)準(zhǔn)只能保障公民最基本的生活和生產(chǎn)所需,而不是充分補(bǔ)償受害人的損失。從《國家賠償法》實(shí)施的實(shí)踐來看,現(xiàn)有賠償標(biāo)準(zhǔn)太低,受害人的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能得到彌補(bǔ),既不足以撫慰受害人,消除受害人的怨氣,也不能有效地行政侵權(quán)行為,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在行政賠償范圍中增加間接損害賠償。直接損失是指現(xiàn)存財產(chǎn)因違法侵害事實(shí)的發(fā)生而減少或消失,即現(xiàn)有利益的損失;間接損失是指本應(yīng)得到的財產(chǎn)因違法侵害事實(shí)的發(fā)生而沒有得到,即可得利益的喪失。在行政侵權(quán)行為中,間接損失既可由侵犯人身權(quán)造成,又可由侵犯財產(chǎn)權(quán)而造成。那么無論是侵犯人身權(quán)還是財產(chǎn)權(quán),不僅要賠償行政侵權(quán)行為所造成的直接損失,而且應(yīng)當(dāng)賠償行政侵權(quán)行為造成的間接損失。值得一提的是,這里所指的直接損失和間接損失都是指財產(chǎn)損失,而不包括侵犯人身權(quán) (人身自由權(quán)和生命健康權(quán))所造成的人身非財產(chǎn)損失。對于侵犯人身權(quán)的行為,其直接侵犯的是人身非財產(chǎn)利益,當(dāng)其使行政相對人遭受精神痛苦或精神利益受到損害時,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)精神損害賠償責(zé)任;當(dāng)其伴隨性地給相對人帶來財產(chǎn)損失時,應(yīng)當(dāng)賠償其財產(chǎn)損失 (包括直接損失和間接損失)。對于侵犯財產(chǎn)權(quán)的行為,不僅要賠償現(xiàn)有利益的損失,而且應(yīng)當(dāng)賠償可得利益的損失,如違法罰沒、征收財物、攤派費(fèi)用的,不僅要返還財產(chǎn)而且應(yīng)返還孳息;如違法吊銷證照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的,不能僅僅賠償停產(chǎn)停業(yè)期間必要的經(jīng)常性費(fèi)用開支,還應(yīng)賠償企業(yè)正常經(jīng)營或生產(chǎn)所應(yīng)獲得的利潤。在賠償數(shù)額上,應(yīng)賦予人民法院以自由裁量權(quán),根據(jù)相對人具體的實(shí)際收入情況、預(yù)期收入情況、客觀受損情況和經(jīng)濟(jì)承受能力、受害人所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定賠償數(shù)額,允許因人而異而不拘泥于一個固定的最低賠償標(biāo)準(zhǔn),以最大限度地使受害人得到充分救濟(jì)。

[1]林莉紅.行政訴訟法學(xué)[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,1999:297.

[2]周佑勇.行政法原論[M].北京:中國方正出版社,2000:145.

[3]周佑勇.論行政不作為的救濟(jì)和責(zé)任[J].法商研究,1997(4).

[4]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,1996:160.

[5]楚風(fēng)華.關(guān)于擴(kuò)大國家賠償范圍的若干思考[J].甘肅廣播電視大學(xué)學(xué)報,2001(9).

(責(zé)任編校:松仁)

Reflection on Expand ing the I ndemnification Range of Our Country Adm inistration

LIU Xiao-lin

(Department of Politics and Law,Hunan Institute of Humanities,Science and Technology,Loudi,417001,China)

Our country administration compensation scope is quite narrow and s mall,it is necessary to give suitable development:in the administrative compensation item scope,we should stipulate explicitly the damage compensationwhich administration does not take,increase the damage compensation of formulating administration document;in the administrative compensation damage scope,we should increase the regulations of spirit damage compensation and indirect damage compensation.

The administration does not take;administrative standard documents;spirit damage indemnification;indirect damage indemnification

DF3

A

1673-0712(2010)02-0046-03

2009-12-07.

劉小林 (1973-),男,湖南新邵人,湖南人文科技學(xué)院政法系講師,碩士,研究方向:憲法與行政法、民事訴訟法。