地方官員誠信缺失的原因與對策
——從公共選擇視角

黃汝娟

（徐州師范大學 法政學院，江蘇 徐州221116）

地方官員誠信缺失的原因與對策
——從公共選擇視角

黃汝娟

（徐州師范大學 法政學院，江蘇 徐州221116）

地方政府官員誠信缺失的真正根源在于公共選擇的基本規(guī)則：官員選擇標準中對誠信重視不夠，政治市場對官員自利行為監(jiān)督約束不力，領(lǐng)導(dǎo)體制中對官員失信責任劃分不清，管理體制對基層官員責任設(shè)定的不當，以及對權(quán)力尋租治理不力，都是導(dǎo)致官員非誠信行為的原因。重建地方官員誠信必須從改革公共選擇制度入手。

地方官員;誠信缺失;公共選擇;政治市場

地方官員誠信缺失問題是近年社會關(guān)注的焦點和學界研究的熱點，據(jù)據(jù)《小康》雜志調(diào)查，2006年地方政府官員以75.36%的比例當選為信用最差群體，2007年則“以80.3%的絕對多數(shù)”再一次“被網(wǎng)民選為信用最差的群體”[1]。因此，改善地方官員誠信狀況，提高地方政府公信力，已成為構(gòu)建和諧社會和實現(xiàn)科學發(fā)展的重要而緊迫課題。公共選擇理論是介于經(jīng)濟學與政治學之間的新興交叉學科，是“非市場決策的經(jīng)濟研究，或者簡單地說，是將經(jīng)濟學應(yīng)用于政治學”[2]。它為我們研究官員和政府的行為提供了獨特視角，為我們分析地方官員誠信缺失提供了有效工具。本文將運用公共選擇的分析工具，剖析地方官員誠信缺失的原因，并提出相應(yīng)對策，以求對我們誠信政府建設(shè)有所助益。

一、“理性”官員的誠信選擇

從公共選擇的觀點看，地方官員同樣是理性經(jīng)濟人，盡管存在道德約束和紀律的規(guī)范，但效用最大化同樣是其最終目標。因此，他們是否誠信直接取決于公共選擇的規(guī)則。具體而言有以下幾個方面：第一，官員誠信選擇很大程度上取決于誠信在公共選擇規(guī)則中的權(quán)重。即如果在既定的公共選擇規(guī)則下誠信行為的收益大于其成本，則會選擇誠信；相反，則會趨向于欺騙。作為理性經(jīng)濟人，地方官員的效用函數(shù)一般包括以下變量：薪金、職位、權(quán)力、社會名望、額外所得等等。而其可能的成本則包括行政處分、失去職務(wù)、名譽損失、甚至極個別情況下的刑事處罰。如果誠信行為的收益大于成本，或者誠信的收益大于欺騙的收益，他就會選擇誠信行為，否則，他就會選擇選擇欺騙。第二，官員是否誠信還取決于政治市場對官員非誠信行為發(fā)現(xiàn)的幾率和處罰的力度。如果非誠信行為被發(fā)現(xiàn)的幾率極大，并且處罰力度足夠大，官員非誠信行為的成本就會較高，否則，如果非誠信的行為被發(fā)現(xiàn)的幾率低，或者處罰的力度小，就會激勵官員選擇非誠信行為。從這個意義上說，地方官員是否誠信的關(guān)鍵在于政治市場的規(guī)則。第三，官員是否誠信還取決于政府決策的規(guī)則，即非誠信行為的責任是否容易認定，決策規(guī)則是否對非誠信行為設(shè)定了足夠的預(yù)防機制。如果非誠信行為的責任很難個體化，且決策規(guī)則沒有對各人的決策責任作出明確規(guī)定，那么追究非誠信行為的責任將變得很難，通過非誠信行為個人獲利而將責任推給集體的機會主義行為將會泛濫。第四，地方官員是否誠信還取決于其尋租機會的多少。尋租是地方官員實現(xiàn)其個人效用的一種最普通的渠道，也是滋生貪污腐化、以權(quán)謀私等失信行為的重要原因之一。如果官員存在大量的尋租機會，他則會利用這些機會為自身牟利，弄虛作假、欺上瞞下等非誠信行為必將出現(xiàn)。相反，如果通過科學的制度設(shè)計和嚴密的監(jiān)督減少官員尋租機會，非誠信行為對官員個人效用的價值將會降低。第五，地方官員的誠信還取決于其所負擔的責任與其資源和能力的對比。如果對地方政府職能定位不準，地方官員所掌握的權(quán)力、財力和組織資源，無法完成其職責，即出現(xiàn)公共選擇理論所提出的“政府失敗”現(xiàn)象，地方官員也會作出非誠信行為。

二、地方官員誠信缺失的公共選擇原因

地方官員大都是受黨多年教育和培養(yǎng)，經(jīng)過長期考驗和嚴格選拔脫穎而出的，道德水平應(yīng)該比普通群眾更高一些，至少現(xiàn)有的研究無法證明其道德水平比普通群眾低。地方官員誠信缺失的主要原因不在道德教育的缺失或道德水平低下，而在于我國的公共選擇規(guī)則。

第一，現(xiàn)行的選擇規(guī)則對地方官員由自利沖動帶來的非誠信行為沒有設(shè)置足夠的預(yù)防、查處和懲治措施。地方官員和地方政府的自利沖動是必然存在的，科學規(guī)制和合理引導(dǎo)之可以提高公共管理的效率和質(zhì)量，放任和泛濫地方官員的自利行為則會背離公共管理的本質(zhì)，導(dǎo)致嚴重后果。我國對地方政府和地方官員的自利沖動尚缺乏足夠重視，在以往的理論預(yù)設(shè)中，地方官員都是忠實貫徹黨的路線，忠誠踐行黨的宗旨，全心全意為人民服務(wù)，毫不利己，專門利人的道德完人；地方政府也完全沒有自身的利益追求，一切措施只為公眾的公共利益。顯然，這種預(yù)設(shè)至少不是完全正確的，給某些不誠信之人，通過欺上瞞下，弄虛作假，虛報瞞報，信口許諾等獲取上級官員和民眾的好感，從而撈取政治資本或物質(zhì)利益開了方便之門。

不僅如此，改革開放以來在追求高GDP的目標驅(qū)使之下，對地方官員和地方政府通過非誠信行為獲取高GDP的行為更是缺少預(yù)防和懲處措施。在許多地方，發(fā)展就是硬道理，被化約為GDP就是硬道理。對地方官員和地方政府而言，GDP和其自身的前途命運和榮辱得失息息相關(guān)。因此，為追求GDP的高增長，不惜犧牲群眾利益，不怕違反黨的政策和國家法令，不吝浪費資源能源和污染環(huán)境，也不畏債臺高筑而無力償還，各種背離黨的宗旨和官員職責的非誠信行為應(yīng)運而生。目的總能證明手段正確，在許多地方的干部考核和任用中，只要能把GDP搞上去的，無論使用什么手段，無論有無弄虛作假行為，都能得到重用和升遷。在此規(guī)則之下，實際形成了對誠信行為的逆激勵：真正貫徹黨的路線方針政策，真抓實干，切實維護群眾利益的，未必能在競爭中勝出，相反，通過各種非誠信手段把GDP高上去的干部則會在競爭中占優(yōu)。

第二，我國的政治市場對官員失信行為缺乏足夠的約束。在高度民主的條件下，選民可以利用手中的選票隨時將背離民眾利益的非誠信官員淘汰，政治市場會構(gòu)成對官員誠信的強有力約束。但在我國的政治市場中，一個官員的去留和升降主要取決于其上級，而不取決于選民的選票。而每一個官員在官僚的階梯中都既是上級，又是下級。每一個下級的升降取決于上級官員對他的評價，而上級官員評價的主要標準是其所轄地區(qū)的發(fā)展政績，而這些政績的取得又主要取決于其下級上報的數(shù)字。因此，在這種情況下，作為理性的“經(jīng)濟人”，每一個官員都會對上級夸大政績，而同時對自己下級夸大政績的行為也不會進行原則性的反對。因此由這些官員所構(gòu)成的官僚體系不可能是誠信的政府。

同時，在我國的政治市場上，缺少對官員誠信的有效監(jiān)督和有力處罰機制。盡管我國有對地方政府官員系統(tǒng)而嚴密的監(jiān)督制度，但從實踐來看，真正有效的監(jiān)督是內(nèi)部監(jiān)督，即來自黨的紀檢機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督，但這些機關(guān)監(jiān)督的重點是違法行為，而沒有將誠信列為監(jiān)督的主要內(nèi)容。民眾、媒體和社會組織雖然對官員的非誠信行為反映強烈，但一方面由于信息的缺失比較難以發(fā)現(xiàn)官員的非誠信行為，更重要的，他們?nèi)鄙賹賳T非誠信行為的懲處權(quán)力和手段，也很難構(gòu)成對官員的約束。

第三，集體領(lǐng)導(dǎo)和集體決策的規(guī)則使非誠信行為的責任追究難以進行。我國地方政府實行集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負責相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)制度。雖然這種制度有利于決策的民主化和科學化，但也存在責任不清和難以追究的問題。在地方政府，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大決策絕大部分都是以黨委的名義作出的，雖然起主要作用的可能是極少數(shù)人，甚至是個別人，但責任應(yīng)該由黨委負責。再加上我國干部任期較短，不少主要干部，尤其是一把手為了個人的前途往往會采取一些短期行為，如政績工程、形象工程，以及對上面領(lǐng)導(dǎo)進行虛夸欺騙，對下面群眾不切實際的許諾等急功近利行為。一旦這些非誠信行為的危害顯現(xiàn)，主要官員已經(jīng)升遷，且決策是由黨委集體作出，責任追究幾乎不可能。

第四，大量尋租機會的存在以及低尋租成本是地方官員誠信缺失的重要誘因。所謂尋租是指“投票人尤其是其中的利益集團，通過各種合法或非法的努力，如游說與行賄等，促使政府幫助自己建立壟斷地位，以便獲取高額壟斷利潤的活動”[3]。地方官員掌握著價值權(quán)威分配的權(quán)力，也就享有尋租的可能機會，尤其是在法治化水平不高和市場經(jīng)濟不完善的地方更是如此。在我國，一方面由于市場經(jīng)濟還不規(guī)范，經(jīng)濟管理尚在轉(zhuǎn)軌之中；另一方面由于地方政府過多過細地涉入微觀經(jīng)濟行為，管了很多不該管，也管不了，管不好的事，甚至扮演著經(jīng)濟競爭者的角色，享有管理微觀經(jīng)濟的巨大權(quán)力，這使得地方官員有較多的進行權(quán)力尋租的機會。尤其是在當前國家仍然對不同所有制在經(jīng)營范圍和經(jīng)營權(quán)限，以及稅收、管理等各個方面實行區(qū)別對待的情況下更是如此。

不僅如此，地方官員進行權(quán)力尋租的機會成本、法律成本、經(jīng)濟成本和精神壓力都較低。從機會成本看，由于地方政府的完全壟斷地位，地方政府及政府官員尋租的機會成本幾乎為零，在尋租活動中他們掌握著完全的主動權(quán)；從法律成本看，盡管近年國家不斷加大法律處罰的力度，但主要針對的是犯罪行為，因此，只要不犯罪，即使違規(guī)、違法，被查處的可能性極低，即使被查處，一般僅以通報批評或黨內(nèi)處分處置，其收益遠遠大于成本。從經(jīng)濟處罰成本看也幾乎沒有。另外，由于近年輿論的寬容，官員在尋租過程中的精神壓力也沒有完全發(fā)揮作用。因此，由于大量低成本尋租機會的存在，地方官員必然會為了少數(shù)人利益，違背其職責，背離公眾利益，作出進行貪污受賄，徇私舞弊，濫用權(quán)力等有悖誠信責任的行為。

第五，地方政府，尤其基層政府的定位不準，其能力與責任不對稱導(dǎo)致的“政府失靈”也是不少地方官員非誠信行為出現(xiàn)的重要原因。權(quán)責一致是政府管理的基本原則，但自稅費改革以來，我國出現(xiàn)明顯的財力和權(quán)力向上集中，而責任下移的趨向。財力向上集中造成基層政府財政困境，尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由以前的吃飯財政變?yōu)椤坝戯堌斦?；責任下移造成基層政府的責任更加繁重。這種權(quán)責明顯不對稱的狀態(tài)構(gòu)成了基層政府失靈的重要原因。首先，由于定位的不準確，基層政府承擔著大量應(yīng)由企業(yè)承擔的微觀經(jīng)濟管理甚至企業(yè)經(jīng)營責任，在此過程中所表現(xiàn)出的低效率、腐敗和嚴重虧損導(dǎo)致的無力償債等現(xiàn)象，都會損害基層官員的誠信記錄。其次，在權(quán)責不對稱的情況下，地方官員為應(yīng)對嚴重財政困難帶來的壓力，要么通過拆東墻補西墻的辦法大量舉債，要么采用制度外征收的辦法應(yīng)對，最終，即使基層政府想盡辦法向民眾進行制度外征收，但仍面臨越積越多的無法償還之債，這無疑會損害基層官員的誠信記錄。再次，權(quán)責不對稱還導(dǎo)致基層政府本應(yīng)提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品無法正常提供，經(jīng)常出現(xiàn)官員承諾無法兌現(xiàn)的現(xiàn)象，這當然也會損害官員誠信記錄。

三、重構(gòu)地方官員誠信——公共選擇視角的對策

由于地方官員誠信缺失的主要原因來自公共選擇規(guī)則，因此，要重構(gòu)地方官員的誠信，建設(shè)誠信政府，也必須從構(gòu)建科學合理的公共選擇規(guī)則入手。

第一，在干部人事制度中貫徹德才兼?zhèn)?、以德為先的用人標準，增加誠信記錄在干部選拔任用中的權(quán)重。“有德無才，難以擔當重任；有才無德，終究要敗壞黨的事業(yè)”。而“現(xiàn)在一些干部出問題，主要不是出在才上，而是出在德上”[4]。人無信不立。誠信是官德之本。注重官員之德，首先必須注重官員誠信記錄；加強官德建設(shè)，必須從強化官員誠信入手。為此，必須放棄現(xiàn)行公共選擇標準中單純以GDP論英雄的做法?？疾旄刹坎粌H要看GDP指標，而且要看社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等科學發(fā)展的狀況；不僅要看發(fā)展的結(jié)果，而且要看發(fā)展的過程和手段，尤其看是否有違反黨的路線方針政策、侵犯民眾切身利益，通過弄虛作假，欺騙黨和人民，甚至以破壞資源環(huán)境為代價換取政績的行為。真正做到不讓老實人吃虧，不讓欺詐之徒得逞。

第二，加快民主政治建設(shè)步伐，完善政治市場對官員行為的制約，加強對官員誠信的監(jiān)督和約束。重視官員的誠信狀況，除通過黨組織的教育、監(jiān)督和考核外，更重要的是加強民眾的監(jiān)督和約束。首先必須加快陽光政府建設(shè)的步伐，提高政務(wù)公開的質(zhì)量，使民眾擁有更多更真實的政務(wù)信息，使民眾真正能夠監(jiān)督地方官員。其次，應(yīng)該擴大直選的范圍，逐步在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級政府實行直選，使民眾有選擇和罷免官員的權(quán)力，形成民眾對官員誠信的硬約束。再次，盡快加快官員誠信約束的立法，對官員非誠信行為處罰標準、程序作出明確規(guī)定，提高官員非誠信行為的成本，強化對官員約束。

第三，改革領(lǐng)導(dǎo)和決策體制，構(gòu)建科學的責任分擔制度，降低非誠信行為責任認定的難度。一方面，要充分發(fā)揮群體智慧，保證決策的民主化、科學化，但另一方面，也必須構(gòu)建防止借集體的名義逃避個人責任的機制，尤其是針對一把手責任認定的科學機制。目前，一方面要加強對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力約束，防止借集體之名行個人專斷之實。這就要規(guī)范集體決策的過程，增加決策過程的公開化和民主化，尤其要多傾聽專家和行政相對人的意見和呼聲。另一方面，加大對所有干部在決策過程中，以及在日常工作中行為的記錄，既起到對官員的約束作用，也可作為非誠信責任追究的依據(jù)。

第四，規(guī)范政府行為，遏制尋租行為。所有有權(quán)力的人都傾向于濫用權(quán)力。權(quán)力過于集中并缺乏監(jiān)督制約是尋租機會存在的根源。因此，規(guī)范權(quán)力是治理由尋租導(dǎo)致的非誠信行為的根本之策。首先，必須轉(zhuǎn)變地方政府職能，明確政府行為邊界。尤其是規(guī)范政府審批、檢查和驗收的權(quán)力，減少政府壟斷領(lǐng)域，斬斷政府伸向企業(yè)的制度外索取之手，大大減少政府官員權(quán)力尋租的機會。其次，加快民主化改革，使權(quán)力的授予、運用和監(jiān)督更加民主。尤其要發(fā)揮人大在權(quán)力的授予和監(jiān)督方面的作用，以及政協(xié)在協(xié)商和監(jiān)督方面的作用。防止官員權(quán)力濫用造成的尋租現(xiàn)象出現(xiàn)。再次，要加大對尋租行為的打擊力度，遏制一定范圍內(nèi)蔓延的腐敗，大大提高官員尋租的經(jīng)濟、法律和精神成本。

第五，按照權(quán)責一致的原則推進政府改革，改變基層政府有責無權(quán)的狀況，根治“地方政府失靈”。當前尤其緊要的，一是加快基層政府職能轉(zhuǎn)變速度，減輕其GDP增長壓力，使其有更多的精力致力于以改善民生為重點的社會建設(shè)，提高其公共服務(wù)和社會管理的能力和水平。二是加大中央政府對基層的財政轉(zhuǎn)移支付力度，解決基層政府的財政困難。同時，改革中央政府對基層的轉(zhuǎn)移支付方式，由輸血式轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變?yōu)樵煅睫D(zhuǎn)移支付，著重提高基層政府科學發(fā)展能力。

[1]小康研究中心.官員信用敲響政務(wù)信用警鐘[J].小康,2007,(8).

[2][美]丹尼斯·繆勒.公共選擇[M].北京：商務(wù)印書館,1999.

[3]潘小娟.當代西方政治學新詞典[Z].長春：吉林人民出版社，2001：391.

[4]李源潮.堅持民主公開競爭擇優(yōu)，推進干部人事制度改革[N].人民日報，2009-10-19.

D630

A

1002-7408(2010)03-0017－03

江蘇省高校哲社資助課題（09SJB10008）的中期成果。

黃汝娟(1973-),女,山東定陶人，碩士，徐州師范大學法政學院講師，研究方向：地方政府管理。

[責任編輯:張亞茹]