促進河北省現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的財政政策探討

王相啟 朱云飛

（河北省財政科學(xué)與政策研究所，石家莊 050051）

一、當(dāng)前河北省財政支持現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)政策梳理

近年來，河北省實施了調(diào)整財政體制與機制、完善稅收優(yōu)惠政策、健全財政專項資金、建立政府投融資體系以及運用國債資金、政府采購等多項改革與政策，通過狠抓企業(yè)“技術(shù)升級”和“節(jié)能減排”兩大抓手，推動了河北省產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化升級，促進了區(qū)域間資源要素的合理流動，實現(xiàn)了全省行業(yè)布局和區(qū)域經(jīng)濟格局的優(yōu)化調(diào)整，極大支持了河北省現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的建立與完善。

1.在改革調(diào)整財政體制與機制方面。一是著眼于構(gòu)建河北省現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展方向，適當(dāng)調(diào)整省以下財政收入劃分體制；二是著眼于構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的經(jīng)濟基礎(chǔ)，抓好新一輪激勵性財政體制的貫徹落實；三是著眼于打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的主力軍，實施促進經(jīng)濟增長極形成的激勵性體制政策；四是著眼于促進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系所需經(jīng)濟資源的合理流動和優(yōu)化配置，推進實施異地投資稅收分享辦法。

2.在完善稅收優(yōu)惠政策體系方面。一是實行鼓勵企業(yè)技術(shù)進步、技術(shù)改造的稅收優(yōu)惠政策；二是實行促進企業(yè)節(jié)能減排、資源綜合利用的稅收優(yōu)惠政策；三是實行支持企業(yè)聯(lián)合重組、增強競爭力的稅收優(yōu)惠政策；四是實行優(yōu)化企業(yè)進出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策。

3.在健全財政專項資金支持體系方面。一是積極落實或設(shè)立促進企業(yè)技術(shù)改造和高技術(shù)企業(yè)發(fā)展專項資金；二是積極落實或設(shè)立促進企業(yè)節(jié)能減排和淘汰落后產(chǎn)能的專項資金；三是積極落實或設(shè)立促進主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)聚集和增強競爭力的專項資金；四是積極落實或設(shè)立促進中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展壯大的專項資金。

4.在發(fā)揮其他財政政策功能方面。一是建立健全推動現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投融資平臺；二是逐步完善支持現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)壯大的融資工具；三是加大對高技術(shù)和節(jié)能產(chǎn)品的政府采購傾斜力度；四是加大對促進技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級的國債專項資金支持力度。

二、河北財政支持現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)中存在的問題

通過實施上述財政政策，河北省有力地促進了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步與優(yōu)化升級，核心競爭力明顯提升；有力地促進了節(jié)能減排和資源集約利用，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展力顯著增強；有力地促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)綜合協(xié)調(diào)力逐步完善。但在具體實施過程中，依然存在以下主要問題：

（一）政府過度干預(yù)導(dǎo)致對企業(yè)訴求的忽視和公平競爭的妨礙

政府在構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系中，不應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，而是發(fā)揮引導(dǎo)作用，即減輕產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展的市場失誤成本，引導(dǎo)企業(yè)技術(shù)進步、節(jié)能減排、提高競爭力。而且，這種引導(dǎo)要建立在對產(chǎn)業(yè)發(fā)展合理判斷基礎(chǔ)上，應(yīng)反映企業(yè)自身的真實需求。但目前，促進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的財政經(jīng)濟政策，過多體現(xiàn)政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)控意圖，忽視產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展規(guī)劃和企業(yè)自身訴求，在新一輪經(jīng)濟調(diào)整期內(nèi)，部分企業(yè)生存狀況艱難、結(jié)構(gòu)調(diào)整矛盾突出。個別地方政府在運用財政政策時，不是基于對產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展戰(zhàn)略的思索而僅從追求本屆政府政績出發(fā)，依靠自身喜好和想當(dāng)然的判斷，憑借行政權(quán)力直接介入某類產(chǎn)業(yè)和重點企業(yè)的發(fā)展，不僅影響這些企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和正常發(fā)展趨勢，還嚴重損害了其他產(chǎn)業(yè)的公平競爭權(quán)，干擾了市場競爭秩序。

（二）財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決策缺乏完善的績效評價

河北省促進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政經(jīng)濟政策選擇，大多作為一種政府決策，未樹立公共決策的觀念，主要表現(xiàn)在：一些對經(jīng)濟社會有重大影響政策的出臺缺乏明確的政策目標(biāo)、詳盡的科學(xué)論證以及群眾參與的決策咨詢機制；政策的實施和效果反饋則缺乏完善的公眾監(jiān)督和效益評價機制。尤其在財政支出政策效果評價上，多以預(yù)算支出規(guī)模而非支出效益為基本目標(biāo)取向。近年來，河北省對教育、科技、環(huán)保等專項資金逐步引入了績效評價概念，但這種績效評價存在著兩個問題：一是省以下發(fā)展性支出規(guī)模還不大、比重還不高；二是還僅限于政府內(nèi)部自身的評價，缺乏一個將評價指標(biāo)體系置于公眾滿意度導(dǎo)向之下的可承載公眾選擇、反映公眾訴求的績效評價體系。評價體系不健全，就難以保證支持現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)財政政策效果的發(fā)揮和對政策導(dǎo)向的判斷，容易出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)項目低技術(shù)水平的快速擴張和簡單的規(guī)模擴大，在某種程度上強化了粗放式增長模式，違背了現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系對技術(shù)進步和資源消耗的基本要求。

（三）促進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的財政支持手段和方式不夠系統(tǒng)完備

1.過多采用直接支持手段，財政的杠桿拉動效應(yīng)不明顯。在市場經(jīng)濟條件下，市場對經(jīng)濟社會資源起基礎(chǔ)性配置作用，政府的財政政策只是彌補市場機制的不足和缺陷。財政政策的效果發(fā)揮，更多的是通過其引導(dǎo)和杠桿作用，吸引社會資金投入，放大調(diào)控功能。但目前河北省的財政支持政策依然較大比重地采用直接投入和補助方式，未能通過財政貼息、擔(dān)保、投融資等間接支持方式有效發(fā)揮支出的“乘數(shù)效應(yīng)”，帶動社會資金的投入。

2.政府采購的經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段已開始采用，但采購范圍和規(guī)模依然較小。政府采購的數(shù)量、規(guī)模、周期都極大地影響著社會經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，歐美發(fā)達國家政府采購規(guī)模一般占年度GDP的10%左右，涵蓋了政府及公共部門所有采購活動，而我國政府采購規(guī)模占GDP的比重不足2%，河北省政府采購的規(guī)模和范圍更狹小，雖已將節(jié)能產(chǎn)品、自主創(chuàng)新產(chǎn)品納入采購優(yōu)先范圍，但在調(diào)整全省經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系過程中的作用還遠未得以發(fā)揮，對河北省支柱產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品成果轉(zhuǎn)化的支持力度需進一步加大。

3.國債投放重點多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和節(jié)能減排，支持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作用不突出。在我國新一輪擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟增長的積極財政政策中，國債專項資金除部分用于促進企業(yè)節(jié)能減排和技術(shù)創(chuàng)新外，多數(shù)投在經(jīng)濟和社會基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)業(yè)鏈的中、低端，造成適應(yīng)新型工業(yè)化要求的高附加值產(chǎn)業(yè)以及重點發(fā)展的戰(zhàn)略主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整效果比較有限。

4.地方債主要用于公益性項目，促進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的政策調(diào)節(jié)功能未得以發(fā)揮。當(dāng)前，地方政府債券資金主要安排用于中央投資地方配套的公益性建設(shè)項目以及其他難以吸引社會投資的公益性建設(shè)項目，主要包括各類經(jīng)濟和社會基礎(chǔ)設(shè)施以及其他涉及民生的項目。這些項目有的投資回收期較長，有的經(jīng)濟效益小而社會效益大，都會對地方政府造成還本付息的壓力。地方債券還沒有涉及能增強地方政府還債能力、降低地方政府債務(wù)風(fēng)險的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造、高技術(shù)企業(yè)發(fā)展項目，還沒有發(fā)揮支持現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能。

（四）促進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的專項資金扶持政策效果有待提高

河北省促進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的資金來源中，比重最大的就是各類專項資金，這些專項資金多由中央設(shè)立，除持續(xù)時間不定、穩(wěn)定性不足外，還存在前后連貫性不強、相互協(xié)調(diào)性不高、資金扶持規(guī)模不大、實施效果不明顯等缺憾，項目分散繁多、效益發(fā)揮難以整合。

1.專項扶持項目繁多，資金嚴重分散，單個項目資金規(guī)模偏小。當(dāng)前，河北省落實中央或自行出臺的促進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的專項資金項目繁多（數(shù)十項），多數(shù)專項資金政策的出臺并不規(guī)范，缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，還帶有部門權(quán)力和利益的色彩。一些資金項目的設(shè)置交叉重復(fù)、相互包含，資金被嚴重分散，不僅導(dǎo)致單個項目規(guī)模狹小，也容易造成重點不突出，對重點產(chǎn)業(yè)、重大項目、重要技術(shù)攻關(guān)資金投放產(chǎn)生限制，既減弱了專項資金的扶持效應(yīng)，也額外增加了管理成本。

2.專項扶持項目多頭管理，項目難以有效整合。當(dāng)前，我國的專項補助資金除了由財政部直接管理分配部分外，還有相當(dāng)一部分由中央各部委掌握。這些部門擁有一定的專項審批權(quán)，成為本系統(tǒng)的“財神爺”，所掌控的專項轉(zhuǎn)移支付資金動輒幾十億乃至上百億，導(dǎo)致專項資金支出的多頭管理。受部門分割條條管理和專款專用制度的制約，地方政府在專項資金使用中很難有效整合、統(tǒng)籌運用，影響了專項資金的效益發(fā)揮。

（五）相關(guān)政策法規(guī)和發(fā)展規(guī)劃有待完善

構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它不僅涉及財政部門，而且涉及到政府各個經(jīng)濟管理部門，它需要有一套能明確界定各部門職能和責(zé)權(quán)利關(guān)系的較完備的省級規(guī)劃或法規(guī)體系。當(dāng)前，全國部分省市已出臺加快建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的實施意見或指導(dǎo)意見，為本地區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建提供穩(wěn)定的制度保障。目前，河北省還缺乏這樣的政府法規(guī)體系，缺少促進河北省現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的一部積極、有效和強有力的中長期經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。

三、財政促進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的政策建議

1.優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。在繼續(xù)改善交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施、完善配套設(shè)施等硬環(huán)境的基礎(chǔ)上，下大力氣優(yōu)化發(fā)展軟環(huán)境。切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，努力消減審批種類，簡化審批程序，明確政府部門的財政職責(zé)范圍，提高服務(wù)水平，為市場主體提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的服務(wù)。

2.整合財政資金。對性質(zhì)相近、職責(zé)相同、部門分管、規(guī)模不大的財政資金實行集中管理，突出對重點企業(yè)、重點行業(yè)、重點項目、重點環(huán)節(jié)、重點產(chǎn)品予以支持，著力解決企業(yè)不想做、不敢做、效益外溢性強等問題。進一步明確財政貼息、財政補貼資金的范圍和使用方向，充分發(fā)揮其“四兩撥千斤”的作用，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.整合現(xiàn)有現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)財政支持政策。當(dāng)前，河北省出臺的一系列支持現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的財政政策存在以下問題：一是在數(shù)量上政策多而繁雜，執(zhí)行操作難；二是在內(nèi)容上許多政策相互交叉，資金分散嚴重，缺少統(tǒng)籌規(guī)劃；三是在時間上部分政策變化過快，容易讓部門與企業(yè)執(zhí)行中無所適從；四是在結(jié)構(gòu)上多頭管理現(xiàn)象嚴重。因此，需要對現(xiàn)有的財政支持政策進行梳理、歸納、整合、完善，然后在此基礎(chǔ)上形成一套完整的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)建設(shè)財政支持政策體系。

4.健全人才開發(fā)投入保障機制。一是設(shè)立企業(yè)科技研發(fā)扶持基金，重點支持取得重大科技成果的實驗室及其帶頭人；二是整合優(yōu)秀人才引進資金，為引進的優(yōu)秀人才提供保障，切實解決實際問題，把人才引進來；三是加強人才獎勵制度建設(shè)，對為河北省經(jīng)濟社會發(fā)展做出突出貢獻的專業(yè)技術(shù)人才實行重獎，讓人才留得??；四是設(shè)置財政與企業(yè)按比例承擔(dān)的專項培養(yǎng)引導(dǎo)資金，鼓勵重點行業(yè)、重點企業(yè)將有發(fā)展?jié)撡|(zhì)的人才輸送到大專院校、科研院所深造，培養(yǎng)河北省自己的領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新團隊。圍繞培育高技能人才，要加大直接培養(yǎng)技能人才的中等職業(yè)教育投入力度，建立和完善職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助政策體系，增加職業(yè)教育實訓(xùn)基地建設(shè)經(jīng)費，完善職業(yè)教育學(xué)生的就業(yè)援助體系。

5.完善促進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建的法規(guī)體系。構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它不僅涉及財政部門，而且涉及到政府各個經(jīng)濟管理部門。為此，應(yīng)盡快完善促進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的省級法規(guī)體系，制定政府支持現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的實施意見，通過制定和實施一整套積極、有效和強有力的中長期經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，明確政府職能的管理范圍與手段、政府各部門之間關(guān)系以及技術(shù)進步領(lǐng)導(dǎo)機制、政府科研開發(fā)預(yù)算編制原則、范圍與方式等基本的權(quán)責(zé)界限，為河北省現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建提供穩(wěn)定的制度保障。

四、財政促進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的對策措施

（一）完善既有政策

1.在完善財政體制方面。一是抓好新一輪激勵性財政體制的貫徹落實，充分發(fā)揮體制的激勵作用，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，為建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提供經(jīng)濟基礎(chǔ)。二是實施促進經(jīng)濟增長極形成的財政體制政策，鼓勵各設(shè)區(qū)市選擇一個邊界明確、規(guī)模較大、發(fā)展前景廣闊的開發(fā)區(qū)（或工業(yè)園區(qū)）作為經(jīng)濟增長極培養(yǎng)對象，對域內(nèi)企業(yè)實施財政優(yōu)惠政策，為建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系打造主力軍。三是充分發(fā)揮資源稅、營業(yè)稅等稅收劃分體制的導(dǎo)向作用，通過加大地方分享比例，明確現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的建設(shè)方向，以鼓勵高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、域內(nèi)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)地方走可持續(xù)發(fā)展之路。四是深化實施《異地投資稅收分享辦法》，促進生產(chǎn)要素的合理配置與流動。

2.在完善稅收優(yōu)惠方面。針對不同行業(yè)、不同產(chǎn)業(yè)、不同企業(yè)，用足用好稅收優(yōu)惠政策，靈活運用減免稅、投資扣除、稅收抵免和加速折舊等稅收優(yōu)惠方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵企業(yè)科技創(chuàng)新、加快技術(shù)改造，淘汰高污染、高消耗、低效率等落后產(chǎn)能，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.在完善財政補助方面。一方面，充分運用財政補助、財政貼息、基金補助等方式，打造創(chuàng)新平臺，加快科技成果轉(zhuǎn)化，鼓勵企業(yè)進行科技創(chuàng)新；另一方面，設(shè)置專項基金，鼓勵引導(dǎo)企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能，鼓勵節(jié)約能源、促進新能源發(fā)展。

4.在完善財政投融資方面。建立職能明確、部門管理、分工協(xié)作、專業(yè)監(jiān)管的投融資管理體制，設(shè)立國資委、財政、金融辦等政府部門和行業(yè)主管機構(gòu)參加的投資決策委員會，明確投資方向與重點。

（二）豐富財政促進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)政策措施

現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是一個復(fù)雜工程，要構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，除了完善既有財政政策外，還需要從以下幾個方面進行豐富。

1.適度擴展政府采購手段。政府采購極大地影響著社會經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，我們要充分利用這一特殊的財政支出手段，逐漸擴展其施用范圍，將節(jié)能產(chǎn)品、自主創(chuàng)新產(chǎn)品以及技術(shù)含量突出或國（?。┊a(chǎn)產(chǎn)品納入采購范圍，加大政府采購對河北省支柱產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品成果轉(zhuǎn)化的支持力度。

2.逐步轉(zhuǎn)變國債投放重點。在我國新一輪擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟增長的積極財政政策中，國債專項資金除部分用于促進企業(yè)節(jié)能減排和技術(shù)創(chuàng)新外，多數(shù)投在經(jīng)濟和社會基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)業(yè)鏈的中、低端，造成適應(yīng)新型工業(yè)化要求的高附加值產(chǎn)業(yè)以及重點發(fā)展的戰(zhàn)略主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。為此，可以逐步轉(zhuǎn)變國債專項資金的投放重點，擴大其對支柱產(chǎn)業(yè)的支持力度。

3.開發(fā)地方債的經(jīng)濟政策功能。針對當(dāng)前地方債投資現(xiàn)狀與不足，隨著地方債規(guī)模的擴大以及地方債管理體制的健全、地方政府債務(wù)管理能力的提高，可以考慮將地方債作為支持現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的一個新的重要手段，這也利于減輕地方政府的還債風(fēng)險。

4.建立公司擔(dān)保融資機制。圍繞加快現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，建立財政出資參股的融資平臺，發(fā)揮財政資金“引子”作用，吸引社會資本、民間資本加入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。在積極爭取運用國際金融機構(gòu)（如世行、亞行等）和外國政府貸款的基礎(chǔ)上，借助政府信譽，搭建融資平臺，以公司擔(dān)保方式鼓勵企業(yè)和部門借用外資。