財(cái)政分權(quán)與中國經(jīng)濟(jì)增長：理論探討及其啟示

韓增華

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

一、財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論探討

所謂財(cái)政分權(quán)，指的是財(cái)政收入和財(cái)政支出在中央政府和地方政府之間的權(quán)限劃分，在中央政府總是強(qiáng)勢于地方政府的情形下，事實(shí)上財(cái)政分權(quán)指的就是中央政府把收入和支出的權(quán)力劃分到地方政府。贊同財(cái)政分權(quán)制度有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀點(diǎn)認(rèn)為，好的分權(quán)制度可以更好地體現(xiàn)不同納稅人的差異，從而能夠更好地實(shí)現(xiàn)納稅人的需求，可以提高消費(fèi)者效率；與中央政府相比，由于地方政府更貼近當(dāng)?shù)孛癖?，更具信息?yōu)勢，因而在提供公共品方面也更具優(yōu)勢，所以分權(quán)能提高經(jīng)濟(jì)效率（Hayek，1945）。人口流動性以及地方政府之間在提供公共品方面的競爭，使地方公眾與地方政府的偏好相吻合，居民通過“以足投票”來選擇偏好地區(qū)，并對地方政府行為形成約束和激勵（Tibet，1956）。針對轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的研究認(rèn)為財(cái)政分權(quán)有助于使政府官員部門的激勵機(jī)制和經(jīng)濟(jì)效率保持一致。在轉(zhuǎn)型國家中（如中國），地方政府之間的競爭有助于硬化他們的預(yù)算約束，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。另外，財(cái)政分權(quán)有利于政府官員之間競爭指標(biāo)的運(yùn)用，當(dāng)政府在財(cái)政分權(quán)體制下按塊塊組織，而不是在中央集權(quán)體制下按條條組織的時候，指標(biāo)競爭為政府官員提供的激勵機(jī)制可能更有效（錢穎一、羅蘭，1997）。另外，中央政府賦予下級政府一些公共服務(wù)職能有助于鼓勵下級政府的實(shí)踐和創(chuàng)新，因而分權(quán)有利于制度創(chuàng)新。

盡管無論在發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，財(cái)政分權(quán)已經(jīng)成為一種潮流或者趨勢，但關(guān)于分權(quán)制度有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論一直還在不斷完備和接受理論挑戰(zhàn)、實(shí)證檢驗(yàn)。“分權(quán)有利于增長的理論總是會受到挑戰(zhàn)”（張軍，2008）。因?yàn)樵赥ibet的理論里，要素（尤其是居民/選民）的完全自由流動和政府對選民負(fù)責(zé)是兩個最重要的假設(shè)。而這兩個假設(shè)對不發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)并不容易得到滿足。增長與分權(quán)之間必然性的相互影響又使得在技術(shù)上衡量分權(quán)對于經(jīng)濟(jì)增長的影響變得困難。雖然在改革開放之后中國要素的流動性在改革開放之后不斷加快，但地區(qū)間差異較大以及戶籍制度的限制使得要素流動性假設(shè)并不滿足?！爸袊恼误w制和官員治理的特殊性使得政府與地方民眾的關(guān)系變得更加微妙和復(fù)雜?？瓷先?，中國的地方政府更多地對中央負(fù)責(zé)，但是因?yàn)槭艿街醒雸?zhí)政理念和官員治理模式的約束而未必不向下負(fù)責(zé)”①張軍：《為增長而競爭，中國經(jīng)濟(jì)增長的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，2008，P5。所以，要弄清中國的財(cái)政分權(quán)是否正面影響了經(jīng)濟(jì)增長，絕非易事。

二、財(cái)政分權(quán)與中國經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)證研究

綜合現(xiàn)有的國內(nèi)外文獻(xiàn)研究，財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長是否存在促進(jìn)作用，存在著三種觀點(diǎn)：一是財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長存在正向促進(jìn)作用，即財(cái)政分權(quán)程度越大，則越促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；二是財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長起負(fù)向作用，即財(cái)政集權(quán)程度越高，越能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；三是財(cái)政分權(quán)程度與經(jīng)濟(jì)增長無明顯關(guān)系。

事實(shí)上，有關(guān)中國的財(cái)政分權(quán)實(shí)踐與中國經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)證研究得出的結(jié)論同樣并非總是一致，這似乎在驗(yàn)證這樣一個說法：從歷史角度看來，財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間并不存在單調(diào)關(guān)系（Oates，1993）。1998年，Zhangand Zou使用中國1978年-1992年的省級數(shù)據(jù)檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，他們的研究注重于財(cái)政資源在中央和地方的分配，采用人均省以及省以下的財(cái)政支出占中央財(cái)政支出的比例衡量財(cái)政分權(quán)，解釋變量包括了勞動力的增長、投資的增長以及用實(shí)際稅率衡量的稅收。Zhang and Zou發(fā)現(xiàn)中國省級財(cái)政分權(quán)與各省經(jīng)濟(jì)增長之間的系數(shù)顯著為負(fù)，財(cái)政分權(quán)有利于經(jīng)濟(jì)增長的理論沒有得到中國經(jīng)驗(yàn)的證實(shí)。Zhangand Zou認(rèn)為現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，資源缺乏限制中央政府在具有國家優(yōu)先的公路、鐵路、電力、電訊和能源等方面的支出，而這些關(guān)鍵設(shè)施對于跨省經(jīng)濟(jì)增長的影響比在一個省內(nèi)產(chǎn)生的影響更大。引申這個結(jié)論，發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，中央政府承擔(dān)具有加大外部性公共投資，中央適度集權(quán)更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2000年，林毅夫和劉志強(qiáng)使用1970年-1993年中國28個省市的面板數(shù)據(jù)，研究更注重于地方政府對中央財(cái)政政策激勵的反應(yīng)，使用了邊際留成比例，即使用地方（生）財(cái)政收入增量中地方政府的留成比例來度量分權(quán)，研究財(cái)政分權(quán)對人均GDP的影響，認(rèn)為中國的財(cái)政分權(quán)改善了經(jīng)濟(jì)效率，推動了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并推斷財(cái)政制度變革和資源配置效率的提高是中國經(jīng)濟(jì)快速增長的重要原因。1997年，Ma采用平均留成比例即省級政府預(yù)算收入中的留成比例衡量財(cái)政分權(quán)，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了中國的經(jīng)濟(jì)增長。也有折衷的觀點(diǎn)認(rèn)為，“綜合看起來，財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長的影響未能充分確定”（喬寶云，2002）。②喬寶云：《增長與均等的取舍-中國財(cái)政分權(quán)政策研究》，人民出版社，2002，P11。2006 年，張晏和龔六堂改進(jìn)了對分權(quán)的度量方法，采用了28個省市在1986年-2002年的數(shù)據(jù)，在度量分權(quán)程度時考慮了轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算外資金，構(gòu)造了四類分權(quán)的定義，重新對中國的財(cái)政分權(quán)和增長的關(guān)系進(jìn)行了檢驗(yàn)，得出了中國的財(cái)政分權(quán)具有顯著的跨市差異和跨地區(qū)差異的結(jié)論。張晏和龔六堂使用的估計(jì)方法與以上研究并沒有不同，由于采用了更為全面的數(shù)據(jù)，他們的研究得出了中國的財(cái)政分權(quán)與增長存在明顯的跨時差異的重要結(jié)論：即在1994年-2002年間中國的財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)的影響顯著為正，而1986年-1993年則為負(fù)，由此，他們認(rèn)為分稅制顯著改善了財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長的影響。他們還發(fā)現(xiàn)，14個人均GDP高于6000元的發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長的影響顯著為正，而對另外14個不發(fā)達(dá)地區(qū)而言，這一影響則不顯著。因此，在他們看來，財(cái)政分權(quán)對增長的影響同時也存在跨地區(qū)的效應(yīng)。雖然在沒有找到更好的工具變量（IV）解決內(nèi)生性之前都有理由對這些研究結(jié)果謹(jǐn)慎對待，但這些研究都表明財(cái)政分權(quán)對地方政府支出行為的影響不能低估。問題只是在于，這種影響在不同的地區(qū)可能以不同的方式影響了經(jīng)濟(jì)增長。

三、定量研究為何會得出不同的結(jié)論

為什么對于財(cái)政分權(quán)對中國經(jīng)濟(jì)的影響的有關(guān)定量研究會得出截然不同的結(jié)論？產(chǎn)生定量研究結(jié)論差異的因素非常復(fù)雜，數(shù)據(jù)來源、變量的度量方式和計(jì)量策略都有可能是造成研究結(jié)論不同的重要原因。就財(cái)政分權(quán)對于中國經(jīng)濟(jì)的影響定量研究而言，產(chǎn)生不同結(jié)論的原因可能有以下幾個方面。

其一，數(shù)據(jù)的時間跨度選擇。事實(shí)上，就數(shù)據(jù)的選擇而言，Zhang and Zou的研究數(shù)據(jù)跨度為1978年-1992年，林毅夫和劉志強(qiáng)的研究數(shù)據(jù)跨度為1970年-1993年，Zhangand Zou以及林毅夫和劉志強(qiáng)這兩個較為早期的研究中都沒有涵蓋中國分稅制以后的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)。張晏和龔六堂的研究采用的數(shù)據(jù)時間跨度則涵蓋1986年-2002年，包括1994年我國的分稅制改革以后的數(shù)據(jù)。而1994年我國的分稅制改革顯然是我國走向財(cái)政分權(quán)之路的重要標(biāo)志。而對于時間跨度較大的樣本，其間可能會包含政策、體制等方面的影響，實(shí)證分析中應(yīng)該控制體制變革等因素對于分析結(jié)論的影響。

其二，在于衡量財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)選擇不同。Zhangand Zou（1998）的研究注重于財(cái)政資源在中央和地方的分配，采用了Oates首先采用的財(cái)政支出指標(biāo)，用地方財(cái)政支出占中央財(cái)政支出的比例衡量財(cái)政分權(quán)，解釋變量包括了勞動力的增長、投資的增長以及用實(shí)際稅率衡量的稅收。Bird（1986）曾經(jīng)分析Oates方法的潛在問題，認(rèn)為發(fā)展中國家財(cái)政數(shù)據(jù)的正確性、數(shù)據(jù)的涵蓋性和可比性存在疑問。而保證地方官員資助財(cái)政決策并保證提供正確激勵需要地方財(cái)源獨(dú)立性。因而他建議采用有效財(cái)政分權(quán)的最低條件，如自有收入的邊際增量或民主選舉等。林毅夫和劉志強(qiáng)的研究采用的分權(quán)指標(biāo)，就是用自有收入的邊際增量刻畫分權(quán)。他們使用邊際留成比例，即使用地方財(cái)政收入增量中地方政府的留成比例來度量分權(quán)，研究財(cái)政分權(quán)對人均GDP的影響。張晏和龔六堂的研究中，考慮中國的轉(zhuǎn)移支付制度和預(yù)算外收支，設(shè)計(jì)了四類分權(quán)指標(biāo)：預(yù)算內(nèi)本級政府財(cái)政收入指標(biāo)，預(yù)算內(nèi)本級政府財(cái)政支出指標(biāo)，扣除凈轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政支出指標(biāo)，預(yù)算內(nèi)外總收支指標(biāo)，這樣的度量結(jié)果充分考了中國的國情發(fā)展與政治狀況，得出的中國財(cái)政分權(quán)對于經(jīng)濟(jì)增長具有明顯跨時效應(yīng)和跨地區(qū)效應(yīng)的結(jié)論也更具有說服力。

其三，財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長之間可能存在的交互作用。雖然大多數(shù)的量化研究表明發(fā)達(dá)國家的財(cái)政分權(quán)程度要高于發(fā)展中國家，但是由于量化指標(biāo)在選擇時更多關(guān)注和財(cái)政收入、財(cái)政支出等有關(guān)指標(biāo)的選取，而對于不同國家和地區(qū)的歷史傳統(tǒng)、文化傳統(tǒng)難以考慮在計(jì)量模型中，而一個國家和地區(qū)的發(fā)展，其歷史傳統(tǒng)和文化傳統(tǒng)都在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治發(fā)展中起著舉足輕重的作用。Oates（1993）曾經(jīng)指出財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長之間是否存在因果關(guān)系是模糊的，Xieand Zou，Davoodi，1999；Martinez-Vazqauez&McNab，2003）也指出我們?nèi)狈线m的工具變量控制這種可能的內(nèi)生性。財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長之間的內(nèi)生性使得刻畫財(cái)政分權(quán)對于經(jīng)濟(jì)增長的影響的客觀性難以完全實(shí)現(xiàn)。而對于財(cái)政分權(quán)對于經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的研究之所以得出不同的結(jié)論，除了數(shù)據(jù)時間跨度的不同以及衡量分權(quán)指標(biāo)的不同，財(cái)政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的交互作用也是一個隱含的約束。

四、啟示

通過對有關(guān)財(cái)政分權(quán)和中國經(jīng)濟(jì)增長的有關(guān)文獻(xiàn)回顧，我們可以得到如下啟示：

啟示一，不應(yīng)狹隘理解財(cái)政分權(quán)。前人的理論探討告訴我們，有五大因素在影響著財(cái)政分權(quán)的決策：居民偏好的區(qū)域性差異，規(guī)模經(jīng)濟(jì)和外部性，轄區(qū)間的競爭和分工，政治因素，地理與人口條件。狹隘理解財(cái)政分權(quán)，就是將政府間財(cái)政分權(quán)狹隘化為中央和地方財(cái)力的劃分。財(cái)政分權(quán)作為我國財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其內(nèi)容并不僅僅是財(cái)政收支的劃分，它還包括事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分以及上下級政府間的決策機(jī)制等內(nèi)容。而地方事權(quán)僅通過財(cái)政支出指標(biāo)來衡量的合理性也尚需討論。中國地域遼闊，各地區(qū)之間的地理和人口資源稟賦相差很大，很難建立大一統(tǒng)的分權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，必須考慮地區(qū)差距。因此，在公共服務(wù)均等化的大方向下，需要更加寬泛的理解財(cái)政分權(quán)。

啟示二，財(cái)政分權(quán)具體制度在我國的設(shè)計(jì)應(yīng)該具備一定靈活性。由于財(cái)政分權(quán)在我國通過財(cái)政體制的制度安排實(shí)現(xiàn)，因而結(jié)合我國歷史國情與政策背景，研究我國財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在關(guān)系，有利于更好的設(shè)計(jì)我國財(cái)政體制有關(guān)制度和具體實(shí)施步驟。既有的研究表明，由于各地區(qū)初始稟賦的差異和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差距，財(cái)政分權(quán)對于我國不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)作用并不相同，跨時效應(yīng)和跨地區(qū)效應(yīng)都客觀存在。我國財(cái)政分權(quán)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該充分考慮到這些差距，應(yīng)該具備一定的靈活性。

啟示三，不能將財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系簡單化。財(cái)政體制作為一項(xiàng)國家重要制度，其目標(biāo)并不僅僅限于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政分權(quán)程度并不僅僅影響經(jīng)濟(jì)增長，經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定，公共服務(wù)水平提高的目標(biāo)等也很重要。我國財(cái)政分權(quán)制度的目標(biāo)，應(yīng)該滿足我國大國發(fā)展戰(zhàn)略。避免經(jīng)濟(jì)分權(quán)造成的城鄉(xiāng)、地區(qū)間收入差距持續(xù)擴(kuò)大，地區(qū)間市場分割、重復(fù)建設(shè)造成的效率損失以及公共服務(wù)市場化改革中的群分效應(yīng)與動態(tài)效率損失。在地方層面上通過放松管制和改進(jìn)公共部門本身的治理減少公共部門控制的社會經(jīng)濟(jì)資源，限制地方政府的流動性創(chuàng)造功能，改進(jìn)地方政府的治理和績效評估機(jī)制①王永欽等：《中國的大國發(fā)展道路——論分權(quán)式改革的得失》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2007年第1，P394-402。。

啟示四，財(cái)政分權(quán)是有底線的。綜合考慮西方文獻(xiàn)中分權(quán)的好處，包括有利于促進(jìn)居民參與當(dāng)?shù)厥聞?wù)，有利于促使地方政府對各地居民負(fù)責(zé)，有利于發(fā)揮地方政府官員的信息優(yōu)勢，有利于制度創(chuàng)新，給人們更好的選擇，縮小政府總體規(guī)模等。但這些好處的實(shí)現(xiàn)，是需要三個先決條件的：分權(quán)的單位必須足夠小，居民必須享有用投票影響政府構(gòu)成的權(quán)利，居民必須有自由遷徙的權(quán)利。當(dāng)這樣的三個條件不滿足，分權(quán)預(yù)期的利益或者假想的好處未必能夠?qū)崿F(xiàn)，過度的分權(quán)未必就會比中央集權(quán)更有效率。在不能假設(shè)地方政府官員比中央政府官員更有責(zé)任心、更關(guān)心人民福祉情況下，在分權(quán)的假設(shè)條件不能完全滿足的情況下，不能想當(dāng)然認(rèn)為分權(quán)的體制一定優(yōu)于中央集權(quán)的體制，一定比中央集權(quán)的體制更有效率②王紹光：《分權(quán)的底限》，中國計(jì)劃出版社，1997，P19-22。。過度的分權(quán)帶來的也許是使地方政府自身利益最大化，甚至破壞國家總的汲取能力③，這不是大國發(fā)展應(yīng)有之意。

財(cái)政分權(quán)戰(zhàn)略應(yīng)該是我國強(qiáng)國戰(zhàn)略的一部分，只有結(jié)合我國國情，在綜合考慮各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)下的財(cái)政分權(quán)之路才是強(qiáng)國之路。

〔1〕Tiebout，A pure theory of Local Expenditure[J].Journal of Political Economy，1956，（64），P416-424.

〔2〕Oates，F(xiàn)iscal Federalism，Harcourt Brace Jovanovich，1972.〔3〕Oates，F(xiàn)iscal Decentralization and Economic Development，National Tax Journal，1993.

〔4〕Tao Zhang，and Heng-fu Zou.Fiscal Decentralization，Public Spending and Economic Growth in China[J].Journal of Public Economics，1998（67）.

〔5〕林毅夫，劉志強(qiáng).中國的財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2000（4）.

〔6〕張晏，龔六堂.分稅制改革、財(cái)政分權(quán)與中國經(jīng)濟(jì)增長[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊，2005年第1期，P75-108.

〔7〕張晏.分權(quán)體制下的財(cái)政政策與經(jīng)濟(jì)增長[M].上海人民出版社，2005年.

〔8〕錢穎一，B.R.Weingast，中國特色的維護(hù)市場的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制，張軍，周黎安主編.為增長而競爭，中國增長的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].2008上海人民出版社，P23-48.