農(nóng)業(yè)保險實踐中的問題與對策建議——以襄城為例

郝治中

（襄樊市襄城區(qū)財政局，湖北 441021）

農(nóng)業(yè)保險是指專為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)過程中，對遭受自然災(zāi)害和意外事故所造成的經(jīng)濟(jì)損失提供保障的一種保險。開展政策性農(nóng)業(yè)保險，是增強(qiáng)農(nóng)民抵御生產(chǎn)風(fēng)險的有效途徑，對于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建設(shè)社會主義新農(nóng)村具有重要意義。但由于農(nóng)業(yè)保險開辦時間不長，在運作中尚存諸多問題亟待解決。本文結(jié)合湖北省襄樊市襄城區(qū)實際，對當(dāng)前政策性農(nóng)業(yè)保險運作中面臨的問題及對策進(jìn)行淺性探討。

一、襄城區(qū)開展政策性農(nóng)業(yè)保險的做法及成效

該區(qū)轄一鄉(xiāng)、二鎮(zhèn)、五個辦事處，119個行政村、農(nóng)業(yè)人口18.3萬人。該區(qū)自2007年開辦能繁母豬保險業(yè)務(wù)，2008年新增水稻、奶牛、“兩屬兩戶”（軍屬、烈屬和低保戶、分散供養(yǎng)的五保戶）農(nóng)房等政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。

（一）開展政策性農(nóng)業(yè)保險的主要做法

1.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。一是組建工作專班。從區(qū)財政局、農(nóng)業(yè)局、畜牧局、人保襄城支公司等相關(guān)部門選派人員，成立農(nóng)業(yè)保險工作專班，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險的組織宣傳、綜合協(xié)調(diào)及糾紛處理等。二是強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)。人保襄城支公司組建了由下屬辦事處業(yè)務(wù)骨干組成的農(nóng)業(yè)保險團(tuán)隊，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確專人從事農(nóng)業(yè)保險工作，并對其進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險知識、操作實務(wù)等培訓(xùn)，確保農(nóng)業(yè)保險順利開展。三是加大宣傳力度。利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)電視差轉(zhuǎn)臺等新聞媒體，大力宣傳政策性農(nóng)業(yè)保險的政策內(nèi)容和作用，并在經(jīng)營過程中，積極普及保險知識，使此項惠農(nóng)政策家喻戶曉。

2.加強(qiáng)監(jiān)督管理。在開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)中，著力執(zhí)行各項經(jīng)營規(guī)定，嚴(yán)格履行保險協(xié)議，堅持依法合規(guī)經(jīng)營，杜絕違規(guī)經(jīng)營行為。區(qū)財政局每季末對保險公司的經(jīng)營狀況進(jìn)行一次檢查，注意收集投保農(nóng)戶的意見與建議，及時反饋給經(jīng)營單位。為確保保費補(bǔ)貼資金安全運行，2008年區(qū)財政部門會同畜牧、農(nóng)技等相關(guān)部門，采取普查與抽查相結(jié)合的辦法，深入村組，對保險公司上報全區(qū)水稻參保面積13.1萬畝、5076頭能繁母豬、1430頭奶牛、4315戶“兩屬兩戶”農(nóng)房投保農(nóng)戶的真實性予以確認(rèn)，并實行“專戶管理、封閉運行、保單結(jié)算、據(jù)實補(bǔ)貼”的管理模式，有效杜絕了套取、截留、挪用保險資金的現(xiàn)象。

3.做好服務(wù)工作。為調(diào)動農(nóng)民投保的積極性，該區(qū)做到“三公開、三到戶”，即：補(bǔ)貼政策公開、參保情況公開、理賠結(jié)果公開；政策宣傳到戶、保單發(fā)放到戶、賠款送達(dá)到戶。在推進(jìn)三農(nóng)保險工作中，按照“政府引導(dǎo)、市場運作、自愿投?！钡脑瓌t，為投保農(nóng)戶登記造冊，分戶簽訂保單，投保農(nóng)戶簽字確認(rèn)。保險公司接到參保農(nóng)戶報案后，會同相關(guān)部門實地查勘災(zāi)情，并在當(dāng)?shù)毓竞藶?zāi)定損的具體情況，及時把賠付資金發(fā)放到受災(zāi)農(nóng)戶手中，幫助農(nóng)民抗災(zāi)自救。同時，區(qū)財政局按照相關(guān)規(guī)定，在被保險人足額繳清保費的基礎(chǔ)上，定期匯總申報上級財政補(bǔ)貼資金，及時將本級應(yīng)承擔(dān)的財政保費補(bǔ)貼資金劃入經(jīng)營單位。上級財政補(bǔ)貼申報獲省政府批準(zhǔn)后，在10個工作日內(nèi)，將中央和省級財政承擔(dān)的保費補(bǔ)貼資金據(jù)實撥付給經(jīng)營單位。

（二）農(nóng)業(yè)保險取得的成效

農(nóng)業(yè)保險增強(qiáng)了農(nóng)民抵御風(fēng)險的能力，投保農(nóng)戶從事種養(yǎng)業(yè)有了可靠保障，農(nóng)村種、養(yǎng)殖大戶逐漸增多，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，形成了政府得民心、保險公司得發(fā)展、農(nóng)民得實惠的“三贏”格局。以2008年為例，全區(qū)共籌措保費238.6萬元，其中：中央財政補(bǔ)貼79.6萬元、省財政補(bǔ)貼64萬元、區(qū)財政補(bǔ)貼38.9萬元、農(nóng)民交費56.1萬元。全區(qū)共支付農(nóng)業(yè)保險賠款169.6萬元，其中：能繁母豬、奶牛賠款77.39萬元、水稻賠款96.2萬元、“兩屬兩戶”農(nóng)房賠款1.7萬元。尤其是2008年夏季，襄樊地區(qū)發(fā)生了50年一遇的水災(zāi)，歐廟、臥龍、尹集、檀溪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水稻、農(nóng)房大面積受災(zāi)，農(nóng)業(yè)保險工作人員在當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下，深入農(nóng)戶查勘災(zāi)情，及時將97.9萬元賠款送到受災(zāi)農(nóng)戶手中，使他們及時開展生產(chǎn)自救。同時，能繁母豬保險業(yè)務(wù)的開辦，促進(jìn)了全區(qū)養(yǎng)殖業(yè)快速發(fā)展。2007年，全區(qū)能繁母豬存欄5211頭。養(yǎng)殖戶在飼養(yǎng)中出現(xiàn)保險事故后，保險公司及時將賠款發(fā)放到戶，有效調(diào)動了農(nóng)戶養(yǎng)豬的積極性。2008年全區(qū)能繁母豬存欄數(shù)猛增至10033頭，比2007年增加近一倍。

二、當(dāng)前制約農(nóng)業(yè)保險開展的主要因素

1.保費收繳難度較大。有的農(nóng)民認(rèn)為自己常年從事種養(yǎng)業(yè)，具有一定的生產(chǎn)經(jīng)驗，對生產(chǎn)中遇到的常見病蟲害能自行解決。因此，對政策性農(nóng)業(yè)保險認(rèn)識不足，部分農(nóng)戶存在僥幸心理，片面認(rèn)為如果投保以后沒受災(zāi)，反而增加了支出。有的農(nóng)戶只愿將容易受災(zāi)的低洼地進(jìn)行投保，不愿將受災(zāi)概率低、旱澇保收的農(nóng)田投保。由于農(nóng)業(yè)保險堅持自愿投保的原則，這種“逆選擇”現(xiàn)象導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營成本上升，賠付率偏高，對農(nóng)業(yè)保險構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。同時，農(nóng)戶居住分散，采取一家一戶征收保費的方式，需要耗費大量的人力、物力，導(dǎo)致征收成本高、保費收取難的問題較為突出。此外，部分農(nóng)村貧困戶無錢繳納保費，一旦發(fā)生自然災(zāi)害，無法得到保險賠償，其生產(chǎn)生活將陷入更加艱難的境地。

2.與農(nóng)民期望有差距。一是保險金額較低。每畝水稻最高賠付標(biāo)準(zhǔn)為200元、每頭能繁母豬保險金額1000元、“兩屬兩戶”農(nóng)房保險金額3000元、每頭奶牛保險金額6000元，部分農(nóng)民認(rèn)為賠付標(biāo)準(zhǔn)與實際損失相比，賠付金額偏低。以水稻保險為例，隨著化肥、農(nóng)藥、種子等生產(chǎn)資料價格的不斷上漲，每畝水稻的平均投入成本已超過300元，目前每畝水稻最高不超過200元的賠付標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。二是參保品種較少。目前農(nóng)業(yè)保險只涵蓋能繁母豬、奶牛、水稻、“兩屬兩戶”農(nóng)房，許多農(nóng)民希望把小麥、棉花、油料、玉米、養(yǎng)雞等品種納入保險范圍。三是賠付起點偏高。按照規(guī)定，因病蟲害達(dá)到20%或干旱達(dá)到30%的損失程度時，才能得到一定的賠償，有的農(nóng)戶據(jù)此認(rèn)為投保不劃算，影響了農(nóng)民投保的積極性。

3.定損理賠難度較大。一是保險條款亟需完善。目前農(nóng)業(yè)保險法制建設(shè)滯后，政策性農(nóng)業(yè)保險缺少相應(yīng)完備的法律法規(guī)，現(xiàn)行的《保險法》與農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)不太適應(yīng)，政府與保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在開展農(nóng)業(yè)保險中的職責(zé)及配套制度尚不夠明確。二是專業(yè)技術(shù)人員匱乏。農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)性強(qiáng)，保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員既要掌握農(nóng)業(yè)保險相關(guān)政策，也要具備植保、土壤、耕作、育種、畜禽疾病防治等種養(yǎng)殖知識，目前基層保險部門通曉這些專業(yè)知識的人才匱乏，影響了農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的順利開展。同時，部分縣（市、區(qū)）雖然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有服務(wù)網(wǎng)點，但專業(yè)人員較少，開展日常業(yè)務(wù)需要政府配合，使政府引導(dǎo)變成了政府主導(dǎo)。三是查勘理賠工作量大。農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)點多面廣，被保險對象居住分散，保險標(biāo)的分布面廣。一旦保險標(biāo)的受損，現(xiàn)場勘察定損、理賠兌現(xiàn)等工作量大，所需人力、物力較其他險種多，且時間要求緊迫。如能繁母豬、奶牛保險，牲畜死亡后會腐爛變質(zhì)，若現(xiàn)場查勘不及時，則難于鑒定事故原因，加之有的村組交通不便，更增添了理賠的工作難度。同時，農(nóng)業(yè)保險查勘理賠缺乏操作規(guī)范，查勘定損過程中人為因素較大，投保農(nóng)民與保險機(jī)構(gòu)的賠付爭議時有發(fā)生。由于缺乏技術(shù)性較強(qiáng)的專業(yè)定損理賠仲裁機(jī)構(gòu)，有時難于就賠償金額達(dá)成一致。

三、完善農(nóng)業(yè)保險工作的幾點建議

基于上述問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)著力做好以下工作：

1.加大政策宣傳力度。農(nóng)業(yè)保險是保障農(nóng)民收入不受自然災(zāi)害影響的重要途徑，2008年夏季襄樊地區(qū)發(fā)生50年一遇的水災(zāi)，更加凸顯了開辦農(nóng)業(yè)保險的重要性。保險部門要加大對農(nóng)業(yè)保險的宣傳力度，讓農(nóng)民群眾掌握國家開展政策性農(nóng)業(yè)保險的政策內(nèi)容及重大意義，真正讓農(nóng)民懂得每年繳納少量的保費，災(zāi)后可以得到賠償資金的道理，著力提升農(nóng)民的保險意識，積極引導(dǎo)農(nóng)民通過投保降低生產(chǎn)風(fēng)險，促進(jìn)農(nóng)民收入可持續(xù)增長。

2.完善相關(guān)配套措施。一是減免困難群體保費。對農(nóng)村烈軍屬、低保戶、分散供養(yǎng)的五保戶等困難群體應(yīng)繳納的保費，建議比照資助農(nóng)村困難群體參加新農(nóng)合的優(yōu)惠政策，由政府出資，為這部分困難群體代繳保費，減輕其繳費負(fù)擔(dān)。二是提高保險賠付標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)調(diào)查，目前每頭能繁母豬的物化成本在1500元以上，市價在2000元以上，而保額僅為1000元，無法補(bǔ)償飼養(yǎng)成本。建議相關(guān)部門適當(dāng)提高賠付標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)農(nóng)民抵御生產(chǎn)風(fēng)險的能力。三是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險范圍。由國家確定事關(guān)國計民生和符合國家產(chǎn)業(yè)政策的農(nóng)業(yè)保險品種補(bǔ)貼目錄，保障糧、棉、油和豬、牛、禽等重點農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供給。在此基礎(chǔ)上，允許各地結(jié)合實際，在補(bǔ)貼目錄范圍內(nèi)選擇適合農(nóng)民群眾需要的品種進(jìn)行保險，并享受中央、省財政保費補(bǔ)貼。四是公示投保理賠情況。以村民小組為單位，對農(nóng)戶投保、理賠情況進(jìn)行張榜公示，便于群眾監(jiān)督。對掩蓋真相騙取保額的農(nóng)戶，堅決不予賠償。對舉報屬實的有功人員，應(yīng)按避免損失保額的一定比例進(jìn)行獎勵，并為舉報者保密。

3.健全相關(guān)保險法規(guī)?；谵r(nóng)業(yè)保險的準(zhǔn)公共品特性，在目前部分地區(qū)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)徘徊不前、農(nóng)民增收緩慢的現(xiàn)實背景下，政府應(yīng)對農(nóng)業(yè)保險工作給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜，盡快制定農(nóng)業(yè)保險法和地方性法規(guī)，建立健全相關(guān)制度。對農(nóng)業(yè)保險的組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)營模式、運行方式、保障范圍、保險公司責(zé)任、財政補(bǔ)貼方式、保險金額、費率的厘定、查勘、定損、理賠、稅收減免、控制逆向選擇等條款作出明確界定。加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)風(fēng)險損失統(tǒng)計數(shù)據(jù)的普查和整理、農(nóng)業(yè)災(zāi)害的預(yù)報和測量、技術(shù)人才培訓(xùn)等方面的投入，建立農(nóng)業(yè)保險數(shù)據(jù)庫，制定農(nóng)業(yè)保險定損標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的研發(fā)等，為農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營和發(fā)展提供技術(shù)支撐。

4.加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合。農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)需要協(xié)調(diào)相關(guān)各方利益，涉及面廣，工作難度較大，僅靠保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)難以完成。加之政策性農(nóng)業(yè)保險的理賠定損、產(chǎn)品費率核定等工作，需要跨部門、跨學(xué)科的多種數(shù)據(jù)、資料、技術(shù)的研究積累，需要相關(guān)各方完善統(tǒng)計資料，共享數(shù)據(jù)信息，聯(lián)合進(jìn)行研究。建議由政府牽頭，組織相關(guān)部門，成立農(nóng)業(yè)保險工作專班，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)保險工作，促進(jìn)各項保險業(yè)務(wù)的順利開展。具體來講，宣傳部門應(yīng)做好農(nóng)業(yè)保險的宣傳引導(dǎo)；財政部門落實農(nóng)業(yè)保險的保費補(bǔ)貼，做好本級財政保費補(bǔ)貼資金的籌措和監(jiān)管；農(nóng)業(yè)部門加強(qiáng)對水稻查勘定損的技術(shù)指導(dǎo)和鑒定；畜牧部門做好能繁母豬、奶牛承保鑒定、承保手續(xù)的登記造冊、疾病的防治和死亡鑒定，協(xié)助做好查勘定損工作。

5.簡化保費征收方式。為有效降低保費征收成本，切實解決“組織人員發(fā)補(bǔ)貼、鄉(xiāng)村協(xié)助收保費”的問題，建議改進(jìn)涉農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放方式，實現(xiàn)涉農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放與收取保費的對接。在確保維護(hù)農(nóng)民群眾利益的前提下，規(guī)范操作程序。對自愿投保的農(nóng)戶，將其應(yīng)繳的保費，直接從涉農(nóng)補(bǔ)貼中扣除，由保險公司向農(nóng)戶開具保費收據(jù)，降低保費征收成本。同時，對事關(guān)國計民生的農(nóng)業(yè)保險項目，應(yīng)采取強(qiáng)制投保的方式，有效解決農(nóng)業(yè)保險中的逆向選擇和道德風(fēng)險問題，促進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險的良性持續(xù)發(fā)展。