城管執(zhí)法人員涉黑原因探究

儲(chǔ)陳城

(山東大學(xué) 法學(xué)院,山東 濟(jì)南 250100)

黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪，這是我國(guó)刑法第294條第1款所創(chuàng)設(shè)的一個(gè)術(shù)語(yǔ)，我國(guó)司法部門(mén)則經(jīng)常用“帶黑社會(huì)性質(zhì)的犯罪”或者“黑社會(huì)勢(shì)力犯罪”等詞語(yǔ)名之。它是指已具有黑社會(huì)犯罪性質(zhì)，但還不具有典型黑社會(huì)犯罪的完整特征的集團(tuán)犯罪，是黑社會(huì)犯罪的低級(jí)形態(tài)。[1]根據(jù)相關(guān)的司法解釋和立法解釋?zhuān)谭ǖ?94條第1款所規(guī)定的“黑社會(huì)性質(zhì)的組織”應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備以下特征：(1)形成較穩(wěn)定的犯罪組織，人數(shù)較多，有明確的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者，骨干成員基本固定；(2)有組織地通過(guò)違法犯罪活動(dòng)或者其他手段獲得經(jīng)濟(jì)利益，具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以支持該組織的活動(dòng)；(3)以暴力、威脅或者其他手段，有組織地多次進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)，為非作歹，欺壓、殘害百姓；(4)通過(guò)實(shí)施違法犯罪活動(dòng)，或者利用國(guó)家工作人員的包庇或者縱容，稱(chēng)霸一方，在一定區(qū)域或者行業(yè)內(nèi)，形成非法控制或者重大影響，嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活秩序。[注]具體參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法>第二百九十四條第一款的解釋》和《最高人民法院關(guān)于審理黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》。城管執(zhí)法人員(以下簡(jiǎn)稱(chēng)城管)的執(zhí)法對(duì)象是隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，大量涌入城市的農(nóng)村居民以及一些下崗工人由于沒(méi)有正式的工作而形成的大量的諸如擺地?cái)?、貼小廣告等無(wú)證小商販。這些非正式職業(yè)者群體規(guī)則意識(shí)淡薄，造成了城市管理壓力的增大。而傳統(tǒng)的行政管理模式[注]傳統(tǒng)的管理體制是不同的部門(mén)分別承擔(dān)不同的城市管理職能，多頭執(zhí)法，職責(zé)交叉，有利益時(shí)爭(zhēng)相用權(quán)，無(wú)利益時(shí)相互推諉，以致順口溜“十幾個(gè)大蓋帽管一頂破草帽”、“十幾個(gè)大蓋帽管不好一頂破草帽”成了城市管理執(zhí)法的寫(xiě)照。很難解決這些難題，于是便出現(xiàn)了城市執(zhí)法人員——聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)，它的出現(xiàn)為城市管理集中處罰權(quán)提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第16條推進(jìn)了城市管理領(lǐng)域試行相對(duì)集中處罰權(quán)改革，城管執(zhí)法大隊(duì)也隨之走上了歷史的舞臺(tái)。截至目前，開(kāi)展城管行政處罰權(quán)相對(duì)集中的城市已達(dá)1076個(gè)，包括804個(gè)縣級(jí)市，可以說(shuō)，中國(guó)絕大部分城市都已經(jīng)建立了城管執(zhí)法隊(duì)伍，這支隊(duì)伍現(xiàn)已發(fā)展到數(shù)十萬(wàn)人。[2]

一個(gè)是被學(xué)者稱(chēng)之為地下社會(huì)[注]黑社會(huì)在英文中被翻譯為underworld，意指下等社會(huì)，黑社會(huì)是由罪犯和黑社會(huì)組織所控制的、非法存在的社會(huì)，它存在于合法社會(huì)之中并與公開(kāi)的、合法的社會(huì)相對(duì)立。參見(jiàn)何秉松著《中國(guó)大陸黑社會(huì)(性質(zhì))犯罪研究》第一卷，中國(guó)法制出版社出版，2002年版第253頁(yè)。的犯罪集團(tuán)，另一個(gè)是具有相應(yīng)行政權(quán)力的國(guó)家執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作人員。表面上看二者似乎相距甚遠(yuǎn)，沒(méi)有本質(zhì)的聯(lián)系。但是在2008年，城管與黑社會(huì)性質(zhì)組織被民眾“綁在了一起”。城管被網(wǎng)友定性,成為“百度百科”中的一個(gè)詞條。在這個(gè)由網(wǎng)友主導(dǎo)的內(nèi)容中,“城管”做名詞時(shí),被定義為以暴力手段維持××形象,專(zhuān)門(mén)欺壓租不起商鋪、辦不起執(zhí)照商販以及其他弱勢(shì)群體的黑社會(huì)組織；做動(dòng)詞時(shí),被定義為打、砸、搶?zhuān)蛔鲂稳菰~時(shí),被定義為殘暴、血腥、恐怖等。如此看來(lái),“城管”這個(gè)詞在民間,已經(jīng)被一些網(wǎng)友判處“道德死刑”。[3]

一、城管涉黑的實(shí)證案例

城管涉黑并不只是筆者的一個(gè)猜想，也并不僅僅是網(wǎng)友為了表達(dá)對(duì)于城管的不滿而簡(jiǎn)單的惡搞。在現(xiàn)實(shí)生活中的確存在著相關(guān)的真實(shí)的案例。作為權(quán)力的擁有者，城管有被黑社會(huì)性質(zhì)組織的犯罪分子當(dāng)作保護(hù)傘加以尋租的潛在可能。另外，城管作為習(xí)慣于職業(yè)暴力的工作人員也有可能被黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪吸納進(jìn)去成為該犯罪組織的成員。

2006年北京高級(jí)人民法院終審了號(hào)稱(chēng)“北京涉黑第一案”的順義區(qū)胡亞?wèn)|、胡亞風(fēng)黑社會(huì)性質(zhì)組織案，本案的一大特色就是城管與黑社會(huì)性質(zhì)組織的聯(lián)合。自2003年4月開(kāi)始，胡亞?wèn)|在順義區(qū)高麗營(yíng)鎮(zhèn)的六環(huán)路附近設(shè)立順六環(huán)停車(chē)場(chǎng)。以該停車(chē)場(chǎng)為依托，胡亞?wèn)|兄弟等人開(kāi)設(shè)賭場(chǎng)，并在賭場(chǎng)內(nèi)發(fā)放高利貸，牟取暴利。隨后，他們還在停車(chē)場(chǎng)內(nèi)為城管設(shè)立休息娛樂(lè)室，勾結(jié)順義區(qū)城管大隊(duì)高麗營(yíng)分隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)常有生等人，將城管查扣的違章車(chē)輛停放在順六環(huán)停車(chē)場(chǎng)內(nèi)，收取高額停車(chē)費(fèi)。2005年4月間，胡亞?wèn)|與城管隊(duì)長(zhǎng)常有生合謀，指使手下孫厚傳等10多人，多次冒充城管，圍追堵截曹勇等20多名拉泔水的工人，以處罰違章拉泔水為名，對(duì)他們進(jìn)行毆打，并強(qiáng)行將拉泔水的車(chē)輛扣至順六環(huán)停車(chē)場(chǎng)內(nèi)。[4]2006年初，被打掉的襄樊市王家雨黑社會(huì)犯罪團(tuán)伙更是將與城管的結(jié)合做到極致。該黑社會(huì)性質(zhì)組織呈金字塔狀結(jié)構(gòu)，以王家雨為首，骨干成員有熊飛、李偉、陳軍輝、朱成軍、朱東鋒等，手下有杜鑫、沈玉龍、王東、尤佳、金銳、竇飛等人，在襄樊市九集鎮(zhèn)橫行十余年。隨著他們羽翼漸豐，王家雨團(tuán)伙開(kāi)始“行使一些政府職能”，在九集鎮(zhèn)為所欲為地進(jìn)行所謂的行政罰款。2005年3月，王家雨與九集鎮(zhèn)城管部門(mén)簽訂為期一年的“九集鎮(zhèn)三大秩序管理權(quán)協(xié)議”，并私自到襄樊市雕刻一枚“九集鎮(zhèn)城管專(zhuān)用章”，雇請(qǐng)熊飛、朱東鋒、許華和城建所4名職工協(xié)助收取衛(wèi)生費(fèi)，開(kāi)始行使政府有關(guān)部門(mén)的權(quán)力。

二、城管涉黑的原因

面對(duì)這些城管涉黑案件，我們不得不理性地思考作為行政權(quán)力行使者的城管何以與黑社會(huì)性質(zhì)組織結(jié)成如此緊密的聯(lián)系。

眾所周知，黑社會(huì)性質(zhì)組織的突出特點(diǎn)之一就是與權(quán)力的勾結(jié)，正如最高人民法院前院長(zhǎng)肖揚(yáng)所說(shuō)，沒(méi)有后臺(tái)和保護(hù)傘，黑社會(huì)性質(zhì)犯罪是絕對(duì)不可能做大的。2000年12月5日，最高院公布的《最高人民法院關(guān)于審理黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干問(wèn)題的解釋》)第一條規(guī)定，黑社會(huì)性質(zhì)的組織一般具有的特征就有“通過(guò)賄賂、威脅等手段，引誘、逼迫國(guó)家工作人員參加黑社會(huì)性質(zhì)組織活動(dòng)，或者為其提供非法保護(hù)”。2002年4月8日，通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法>第二百九十四條第一款的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《第一款的解釋》)也認(rèn)為“黑社會(huì)性質(zhì)的犯罪”一般特征是：“……或者利用國(guó)家工作人員的包庇或者縱容，稱(chēng)霸一方，在一定區(qū)域或者行業(yè)內(nèi)，形成非法控制或者重大影響……”像在廣西百色市的周壽南、丁旭黑社會(huì)性質(zhì)犯罪組織中，地區(qū)公安局兩名副局長(zhǎng)譚學(xué)仁、農(nóng)家益及治安隊(duì)長(zhǎng)韋建勇陷入其中……該案共有11名公安人員被起訴。[5]2008年被打擊掉的湖南宜章黃生福和劉光洪黑社會(huì)性質(zhì)組織就是以郴州市紀(jì)委書(shū)記曾錦春為保護(hù)傘，在該地區(qū)一手遮天。遼寧省段洪寶黑社會(huì)性質(zhì)組織案發(fā)后，縣公安局18名同段案有關(guān)的民警受到懲處……其中包括縣局治安科科長(zhǎng)、特警隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)、派出所副所長(zhǎng)等。[6]據(jù)此我們可以看出，黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪對(duì)于保護(hù)傘的尋求基本上都以掌握實(shí)權(quán)、大權(quán)的人為主，一般是公安人員、行政領(lǐng)導(dǎo)或者司法人員。其中警察所占比例較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，湖南省查處的涉黑涉惡大案中，查獲保護(hù)傘56人，涉及黨政、人大、政協(xié)、公、檢、法、工商、稅務(wù)、交通等國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，其中公安民警32人，占57.1%。[7]但是作為在法律上地位尚不明確的城管，到底在多大程度上能夠?yàn)楹谏鐣?huì)性質(zhì)犯罪組織提供庇護(hù)是值得商榷的，他們既不能對(duì)來(lái)自其他行政機(jī)關(guān)的打擊給黑社會(huì)性質(zhì)組織求情，也不能對(duì)來(lái)自于司法機(jī)關(guān)對(duì)黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪的控訴和審判予以掩蓋庇護(hù)。但是城管卻擁有自己獨(dú)有的行政權(quán)力——大量的行政處罰權(quán)。城管作為城市管理的執(zhí)法者，執(zhí)掌著很多的權(quán)力，其中主要的是行政處罰權(quán)。目前，城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)集中行使行政處罰權(quán)的范圍包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理(無(wú)證違法建設(shè)處罰)、道路交通秩序(違法占路處罰)、工商行政管理(無(wú)照經(jīng)營(yíng)處罰)、市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理、停車(chē)場(chǎng)管理、園林綠化管理、環(huán)境保護(hù)管理、施工現(xiàn)場(chǎng)管理(含拆遷工地管理)、城市河湖管理、黑車(chē)、黑導(dǎo)游等13個(gè)方面,總共近300項(xiàng)職能。這些權(quán)力對(duì)于黑社會(huì)性質(zhì)組織來(lái)說(shuō)有著獨(dú)特的可利用之處。因此筆者認(rèn)為，就權(quán)力因素而言城管與黑社會(huì)性質(zhì)組織的結(jié)合并不是相關(guān)法律和立法、司法解釋所說(shuō)的嚴(yán)格意義上的包庇關(guān)系，而是雙方之間的利用交易關(guān)系，這樣的關(guān)系主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是城管作為行政主體而黑社會(huì)性質(zhì)組織作為行政相對(duì)人時(shí)，當(dāng)黑社會(huì)性質(zhì)組織的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)違反相關(guān)的城市管理規(guī)定，由于黑社會(huì)性質(zhì)組織給予城管機(jī)關(guān)賄賂，城管機(jī)關(guān)予以其特殊待遇，不給予行政處罰甚至放任不管。這一點(diǎn)在重慶汪顯斌案中就曾經(jīng)發(fā)生。[注]被告張濤與汪顯斌團(tuán)伙則是“不打不相識(shí)”。2003年3月至8月期間，張濤抽調(diào)至渝北區(qū)市政監(jiān)察執(zhí)法科工作，負(fù)責(zé)查處渝北區(qū)兩路、龍溪地區(qū)的違規(guī)戶(hù)外廣告牌。因汪顯斌在龍溪信德大廈旁開(kāi)設(shè)的自強(qiáng)娛樂(lè)城的戶(hù)外廣告屬違規(guī)清理范圍，張濤向其發(fā)出限期拆除整改通知。經(jīng)過(guò)杜江介紹，汪顯斌認(rèn)識(shí)了張濤，還送給張濤1萬(wàn)元好處費(fèi)。張濤沒(méi)再要求其拆除違規(guī)廣告牌，還被汪拉入團(tuán)伙。二是黑社會(huì)性質(zhì)組織利用城管機(jī)關(guān)的權(quán)力謀取利益。這也體現(xiàn)在兩個(gè)方面：當(dāng)黑社會(huì)性質(zhì)組織仍然處于低級(jí)別的以暴力為主的階段時(shí)，他們會(huì)與城管簽訂相關(guān)的協(xié)議，代替城管行使行政處罰權(quán)，如王家雨案。就這一點(diǎn)而言對(duì)于雙方都是利大于弊，黑社會(huì)性質(zhì)組織利用城管的權(quán)力獲取一定的經(jīng)濟(jì)利益，而城管則利用黑社會(huì)性質(zhì)組織成員的暴力收取罰款，不用自己動(dòng)手；而當(dāng)黑社會(huì)性質(zhì)組織已經(jīng)公司化，為了擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)牟取暴利擠壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，他們會(huì)利用城管的行政處罰權(quán)去擾亂競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的正常經(jīng)營(yíng)最終擊垮對(duì)手。

暴力是黑社會(huì)性質(zhì)組織的天然屬性，大凡初具規(guī)模的黑社會(huì)性質(zhì)組織都經(jīng)歷過(guò)由幾個(gè)打打殺殺的混混發(fā)展到一個(gè)數(shù)十人乃至上百人的犯罪集團(tuán)的過(guò)程?？梢哉f(shuō)暴力是黑社會(huì)性質(zhì)組織形成、發(fā)展和壯大的前提和基礎(chǔ)。即使是在黑社會(huì)性質(zhì)組織已經(jīng)開(kāi)始商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的成熟階段，暴力仍然是其必不可缺的要素。也正因?yàn)槿绱?，《若干?wèn)題的解釋》和《第一款的解釋》均將“以暴力、威脅等手段”作為黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪的必要特征。而城管的暴力性特征似乎并不亞于黑社會(huì)性質(zhì)組織，從百度上輸入“城管暴力”竟然可以搜尋到1,980,000篇相關(guān)文章。《農(nóng)民因在街頭賣(mài)玉米被城管人員打折肋骨》、《北京城管?chē)鷼特?，大學(xué)生拍照被打倒在地》、《成都記者曝光亂收費(fèi)遭毒打，對(duì)方叫囂是城管》、《三輪車(chē)司機(jī)遭數(shù)名城管執(zhí)法人員毆打昏迷》、《城管執(zhí)法駕車(chē)撞商販》、《城管摔西瓜瓜農(nóng)當(dāng)街哭，市民自愿花錢(qián)買(mǎi)爛瓜》等等類(lèi)似的新聞屢見(jiàn)報(bào)端。[8]而2008年“湖北天門(mén)事件”將城管暴力演繹到極致，引起全國(guó)轟動(dòng)。甚至于由北京市城管執(zhí)法局與北京市市政管委培訓(xùn)中心成立的城管培訓(xùn)教材課題研發(fā)組統(tǒng)一編寫(xiě)的《城管執(zhí)法操作實(shí)務(wù)》——這樣一部官方的全國(guó)首部指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)城管執(zhí)法的專(zhuān)業(yè)教材,其內(nèi)容居然也會(huì)涉及野蠻和暴力執(zhí)法。城管或許天然的與暴力執(zhí)法相關(guān)聯(lián)。城管執(zhí)法為什么會(huì)如此暴力？有學(xué)者認(rèn)為是對(duì)于城管違法執(zhí)法行為的制裁沒(méi)有起到規(guī)制作用,主要?dú)w因于制裁不被嚴(yán)肅對(duì)待,如不實(shí)施或不及時(shí)實(shí)施。在湖北天門(mén)事件中,我們看到了法律制裁不被實(shí)施,取而代之執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)命令的情況。[9]還有學(xué)者認(rèn)為按照現(xiàn)行的行政處罰法,城管對(duì)小販進(jìn)行處罰,至少應(yīng)當(dāng)表明身份、告知權(quán)利、搜集證據(jù)等,而實(shí)際上小販瞥見(jiàn)城管就溜之大吉。當(dāng)法律規(guī)則難以操作而上級(jí)命令又必須執(zhí)行時(shí),城管只能自創(chuàng)規(guī)則。一旦城管擺脫正式規(guī)則的約束時(shí),執(zhí)法就只能憑紀(jì)律和良知。紀(jì)律和良知若再失守,暴力就開(kāi)始了。[10]

無(wú)論城管的暴力執(zhí)法有著怎樣的成因，暴力的屬性也是將城管與黑社會(huì)性質(zhì)組織結(jié)合的內(nèi)在因素，犯罪生物學(xué)學(xué)者休斯曼和他的同事發(fā)現(xiàn)，早期的攻擊行為預(yù)示著后期的攻擊及犯罪行為。他們的結(jié)論是攻擊可以被看做具有穩(wěn)定的特性……隨著環(huán)境的變化而具有恒久不變性。而且相當(dāng)多的證據(jù)表明：反社會(huì)性在生命歷程中具有相對(duì)的穩(wěn)定性。[11]基于這樣的理論我們不難理解很多城管會(huì)加入黑社會(huì)性質(zhì)組織。

另一方面，手中公權(quán)越大，對(duì)執(zhí)法者素質(zhì)要求越高。而我們注意到我們的城管執(zhí)法人員素質(zhì)普遍不高，一些地方的城管隊(duì)伍由于各種各樣的原因，人員嚴(yán)重不足，于是未經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的篩選就從社會(huì)上招聘閑散人員作為城管協(xié)管員參與城管執(zhí)法，比如天門(mén)市城管執(zhí)法隊(duì)伍中城管人員文化程度普遍在高中以上，部分人是初中畢業(yè)，正規(guī)大學(xué)本科畢業(yè)的很少，用群眾的話說(shuō)“大部分是粗人”。[12]而這部分人文化素質(zhì)不高，招聘進(jìn)來(lái)又沒(méi)有經(jīng)過(guò)培訓(xùn)，以人為本的意識(shí)和法制意識(shí)淡薄，加上暴力執(zhí)法已經(jīng)成為一種職業(yè)習(xí)慣，他們更容易就會(huì)與黑社會(huì)性質(zhì)組織沾上關(guān)系。

三、結(jié)語(yǔ)

基于以上分析，過(guò)濫的權(quán)力和極度的暴力是城管執(zhí)法人員與黑社會(huì)性質(zhì)組織“聯(lián)姻”的主要因素。當(dāng)前城管執(zhí)法呈現(xiàn)的弊端已經(jīng)成為我國(guó)建設(shè)法治政府與和諧社會(huì)的重大阻礙，而黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪的泛濫也是我國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期存在的毒瘤，它對(duì)國(guó)家、社會(huì)以及民眾的危害極大。而城管執(zhí)法人員與黑社會(huì)性質(zhì)組織的結(jié)合將會(huì)使兩者危害呈幾何方式增加。防止城管涉黑將關(guān)乎我國(guó)城管執(zhí)法弊端問(wèn)題的解決，給予城管的權(quán)力予以限制和監(jiān)督以及加強(qiáng)城管文明執(zhí)法理念或許將是解決兩大難題的突破口。

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