我國資源稅發(fā)展演進(jìn)及未來改革取向

王克群

（濟(jì)南市委黨校，山東 250014）

改革開放30年來，我國經(jīng)濟(jì)社會面貌發(fā)生了廣泛而深刻的變化。與此同時，經(jīng)濟(jì)增長也付出了沉重的資源環(huán)境代價。2006年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值占全球的5.5%，卻消耗了全球54%的水泥、30%的鋼鐵、15%的能源。在我國，雖然資源稅是個小稅種（以2000年為例，資源稅收入63.6億元，在當(dāng)年稅收總額中比重僅為0.5%），但隨著自然資源消耗日益嚴(yán)重，資源稅成為一個非常重要的稅種。如何改革現(xiàn)行資源稅費制度，以解決目前經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和資源日益緊張的矛盾，是擺在我們面前的一個重要而緊迫的任務(wù)。

一、我國現(xiàn)行資源稅的發(fā)展演進(jìn)

對開發(fā)利用自然資源者收費是大多數(shù)國家的通行做法。概括我國資源稅費制度的發(fā)展，可以劃分為三個階段：

第一階段，建國初到1984年。我國沒有相關(guān)的資源稅費制度。

第二階段，1984年到1993年。1984年我國頒布了《中華人民共和國資源稅條例（草案）》，開始征收資源稅，鑒于當(dāng)時的一些客觀原因，資源稅稅目只有煤炭、石油和天然氣三種。1986年又頒布了《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，其中規(guī)定：“國家對礦產(chǎn)資源實行有償開采，開采礦產(chǎn)資源，必須按照規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費”，采取“普遍征收、級差調(diào)節(jié)”的原則。1984年到1986年主要采取累進(jìn)稅率，以銷售收入為稅基，以銷售利潤率為累進(jìn)依據(jù)，后改為從量定額方法征收。資源稅立法宗旨是調(diào)節(jié)開發(fā)自然資源的單位因資源結(jié)構(gòu)和開發(fā)條件的差異而形成的級差收入。

第三階段，從1994年至今。1994年我國進(jìn)行了全面稅制改革，對資源稅也進(jìn)行了調(diào)整。其征稅對象為開采應(yīng)稅礦產(chǎn)品和生產(chǎn)鹽的單位和個人，列入征稅范圍的有7個稅目：原油、天然氣、煤炭、其他非金屬原礦、黑色金屬原礦、有色金屬原礦、鹽。不管企業(yè)是否贏利，普遍征收，采取從量定額稅率，這是首次對礦產(chǎn)資源全面征收資源稅。1994年開征的資源稅一直沿用了十幾個年頭沒有較大變化。近年來，稅務(wù)部門對石油、天然氣等部分資源性產(chǎn)品的稅率進(jìn)行了調(diào)整，范圍和規(guī)模都有所擴(kuò)大。此外，根據(jù)1994年頒布的《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費征收管理規(guī)定》，由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門會同財政部門征收與資源有關(guān)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費，主要用于礦產(chǎn)資源管理，目前補(bǔ)償費率為0.5%到4%。在2006年還開征了被戲稱為“暴利稅”的石油特別收益金。

二、資源稅改革的意義

（一）資源稅有利于我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展

首先，我國長期的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式導(dǎo)致大量資源的消耗與浪費，高耗能行業(yè)的高速增長使我國有限的資源面臨一個十分尷尬的局面，資源稅的改革可以提高資源利用效率，抑制高耗能行業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展。其次，對優(yōu)質(zhì)資源實行高稅率，對劣質(zhì)資源實行低稅率，調(diào)節(jié)資源的級差收入，從而排除資源優(yōu)劣造成單位或個人利潤分配上的不合理，通過再分配維護(hù)社會公平和穩(wěn)定。第三，通過提高資源稅稅率、擴(kuò)大征收范圍可以增加國家財政收入，為我國實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和科學(xué)發(fā)展提供財力上的保障。

（二）資源稅可促進(jìn)資源的合理開發(fā)利用

資源稅是通過重新配置來平衡與制約稀缺性資源利用和與之相關(guān)的環(huán)境問題的一種制度性安排。礦藏、水流、森林等自然資源屬于國家所有，即全民所有，政府通過對資源課稅，使企業(yè)有償開采礦產(chǎn)資源，以保證國有資源價值的補(bǔ)償。這些稅費計入企業(yè)的成本中，作為理性的經(jīng)濟(jì)人的企業(yè)，在利用資源時就會考慮到其稀缺性和有償性，進(jìn)而提高資源的開發(fā)利用率，最大限度合理、有效、節(jié)約地開發(fā)利用資源，緩解當(dāng)前資源日益稀缺和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀的全面落實和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的創(chuàng)建。

（三）資源稅有利于調(diào)節(jié)單位和個人的投資行為

稅收是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。國家可以通過對不同資源征收不同稅率來調(diào)節(jié)納稅人的經(jīng)濟(jì)行為，比如對稀缺或重要資源實行較高的稅率，對較為充裕的資源實行低的稅收稅率，這樣企業(yè)或個人就不會一哄而上對稀缺資源進(jìn)行瘋狂式的開采，而是權(quán)衡利弊做出最優(yōu)決策，在一定程度上可以避免企業(yè)和個人“棄貧采富”，更加合理地開發(fā)和利用資源。通過資源稅調(diào)節(jié)產(chǎn)品價格，可間接影響消費者的選擇，使其在使用產(chǎn)品的過程中會有意識地增強(qiáng)節(jié)約資源觀念。

三、現(xiàn)行資源稅制存在的問題

（一）稅負(fù)過低且征稅范圍過小

我國于1984年開征資源稅，1986年和1994年先后又進(jìn)行了改革。但我國資源稅長期存在著一個突出問題，即稅負(fù)過低，直接導(dǎo)致我國本來就稀缺的資源被浪費，自然環(huán)境受到很大的破壞。資源稅稅負(fù)低，一方面表現(xiàn)在征稅范圍比較小，另一方面也與當(dāng)前資源稅“從量計征”的征稅方式有關(guān)。我國于1984年推出資源稅的時候，只對原油、天然氣、煤炭、鐵礦石征收，其他礦產(chǎn)品暫緩征收資源稅。1994年稅制改革時，擴(kuò)大了礦產(chǎn)資源的征稅范圍，但對其他非金屬礦原礦征收范圍仍然有限，有百種以上的非金屬礦原礦未納入征稅范圍，且未包括森林、草原、海洋、淡水等重要的自然資源。而且現(xiàn)有征稅范圍的稅額標(biāo)準(zhǔn)普遍比較低，資源稅的實際稅負(fù)在不斷下降，過低的稅負(fù)無法實現(xiàn)調(diào)節(jié)作用。

（二）總稅收中所占比例過小

由于我國資源稅征收的范圍小，稅率低，使得資源稅至今在我國稅制體系中只占據(jù)很小一部分，尤其是在資源戰(zhàn)略地位日益顯現(xiàn)的今天，資源稅保護(hù)資源和環(huán)境的重要作用未能充分發(fā)揮，資源浪費的現(xiàn)象嚴(yán)重。資源稅占稅收收入的比重過低，使其根本不能體現(xiàn)其應(yīng)有的功能定位。從全球資源緊缺、資源價格不斷上揚來看，我國擴(kuò)大資源稅征稅范圍、不斷調(diào)整資源稅征收比例的必要性非常大。

（三）稅率確定機(jī)制不科學(xué)

現(xiàn)行資源稅條例采用從量定額征收，沒有制定出科學(xué)合理的稅率確定機(jī)制，現(xiàn)行稅率標(biāo)準(zhǔn)與資源的稀缺性、效用性、地質(zhì)條件、區(qū)位運輸條件等因素沒有建立起必然的依存條件，應(yīng)納稅額與價格變化相脫離，國家并未由于資源價格上漲而多收到稅，資源稅收入增幅較小，占全國稅收收入總量的比例呈逐年下降的趨勢。另外現(xiàn)行資源稅條例是根據(jù)開采和生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售或自用數(shù)量，而不是根據(jù)儲量對納稅人征稅，企業(yè)對開采后未銷售或自用而積壓或浪費的資源不需要付出任何納稅代價，造成大量資源的積壓與浪費。許多企業(yè)在巨大利潤的誘惑下，采取“掠奪式”開采，采富棄貧，采易棄難，大礦周邊地方挖小礦，資源遭到嚴(yán)重破壞。有資料顯示，我國煤礦回采率平均只有35%，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦回采率僅15%，有些甚至低于10%。這意味著一個實際儲存100萬噸的煤礦，只開采了l0萬噸就被廢棄，還有90萬噸被白白浪費。我國對資源產(chǎn)品征收的稅種除資源稅外，還對土地資源征收耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅。同是對土地資源征稅，卻有三個不同的稅種，這在很大程度上引起社會成員的不理解和不滿意，帶來征管中的阻力。不僅如此，除了對土地資源征收多種稅外，地方政府還要收取名目繁雜的費用，如土地補(bǔ)償費、礦區(qū)使用費、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、安全生產(chǎn)費等，形成了收費收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于稅收收入的狀況。

（四）收入分配體制不合理

資源稅劃為中央與地方共享稅，意味著地方政府可以通過開采資源獲得50%的收入，刺激地方政府對本地區(qū)資源的過度開采，造成資源的極大浪費，不利于國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。我國資源分布很不均衡，資源稅劃為共享稅，對那些資源缺乏的地區(qū)不公平，也不利于資源豐富地區(qū)改變靠自然資源獲得財政收入的觀念?，F(xiàn)行資源稅的收入分配格局是，海洋石油資源稅歸中央，其他資源稅歸地方。這種分配格局存在一定弊端：不利于中央的宏觀調(diào)控。因為海洋石油以外的資源稅收入全部給地方，中央對地方的資源開發(fā)利用項目宏觀調(diào)控的權(quán)力有限，使宏觀調(diào)控的力度減弱。特別是對于節(jié)能降耗項目、新能源研制開發(fā)項目等，中央財力支持的力度就會弱化。并且這種分配格局刺激了地方的急功近利，部分地方政府為了眼前的利益亂上資源開發(fā)項目，特別是個別地方默許小煤窯、小油井的亂采亂挖，導(dǎo)致資源的重大浪費和惡性安全事故的接連發(fā)生，給國家和人民的生命財產(chǎn)造成了重大損失。

四、改革和完善我國資源稅制的設(shè)想

（一）完善資源稅的立法宗旨

我國的資源稅立法應(yīng)當(dāng)樹立環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的理念。對于資源開采者所發(fā)生的任何環(huán)境保護(hù)或恢復(fù)支出在計稅時給予相當(dāng)有利的扣減，從而構(gòu)建起“監(jiān)督合理、激勵有效”的資源開采和利用機(jī)制，從根本上提高資源的開采和利用效率，更好地實現(xiàn)資源稅協(xié)調(diào)人與資源關(guān)系，保護(hù)和改善環(huán)境的作用，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的立法宗旨。

（二）擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，開征新的資源稅

現(xiàn)行資源稅制度覆蓋的征稅范圍較小，基本上只屬于礦藏資源占用稅的性質(zhì)，征稅范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于世界其他國家的資源稅，不能充分發(fā)揮稅收杠桿保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的作用?，F(xiàn)在許多國家對國有、或雖非國有但對國計民生有重大影響、或具有重大生態(tài)環(huán)境價值的資源征稅，除所有礦藏資源外，還包括土地資源、水資源、森林資源、草場資源、動植物資源、灘涂資源、海洋資源、地?zé)豳Y源等。我國應(yīng)首先考慮將水資源等生態(tài)資源逐漸納入征稅范圍，取消水資源補(bǔ)償費，對用水單位和個人區(qū)別對待，征收水資源稅，開征環(huán)境保護(hù)資源稅，對水土流失嚴(yán)重、不按規(guī)定退耕還林、造成大氣污染等，按影響環(huán)境程度設(shè)置稅率，逐步用經(jīng)濟(jì)手段約束環(huán)境治理行為，遏制環(huán)境日益惡劣的態(tài)勢。待條件成熟后，再逐漸擴(kuò)大對土地、森林、草原、山嶺、灘涂等其他資源征收資源稅。在具體征稅辦法上，對于森林資源一般按照采伐數(shù)量計征；對于草原、山嶺、灘涂等資源，則按照占用面積或利用這些資源所生產(chǎn)的產(chǎn)品數(shù)量或銷售收入從量或從價計征。

（三）確定合理的資源稅稅額，調(diào)整資源稅的計稅依據(jù)

根據(jù)資源的稀缺性、不可再生性和不可替代性的特點，應(yīng)當(dāng)取消資源生產(chǎn)環(huán)節(jié)的產(chǎn)品稅，改變現(xiàn)行資源稅以銷售量和自用數(shù)量為依據(jù)計算稅額的方法。對于納入資源稅稅收范圍的應(yīng)稅稅目，應(yīng)根據(jù)其稀缺程度、人類的依賴程度、其替代品的開采成本、自身的開采成本及該行業(yè)利潤等因素來計算課稅稅額，同時依照資源本身的優(yōu)劣和地理位置差異向從事資源開發(fā)的企業(yè)征收高低有別的稅額。對于那些不可再生、不可替代的稀缺資源課以重稅，通過擴(kuò)大資源稅的征稅范圍和上調(diào)稅額來引導(dǎo)資源利用企業(yè)有效地利用有限的資源。同時將稅額與資源回采率掛鉤，將資源回采率和環(huán)境修復(fù)指標(biāo)作為確定稅額標(biāo)準(zhǔn)的重要參考指標(biāo)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)主體珍惜和節(jié)約資源，保證資源得到充分合理的利用。具體而言，建議將煤炭資源固定稅額標(biāo)準(zhǔn)由目前的0.3-5元/噸提高到1-10元/噸，天然氣資源稅率由目前的2-10元/千立方米提高到5-20元/千立方米，石油資源稅率由目前的8-30元/噸提高到30-60元/噸。另外，考慮以不同的資源回收率制定不同的資源稅稅率。回收率高的稅率低，反之則高；或者以60%的資源回收率為分界線，制定不同的資源征稅起點，達(dá)到規(guī)定回收率者，以12%的銷售利潤率為征收起點；達(dá)不到規(guī)定回收率者，以6%銷售利潤率為征收起點。改變資源稅計稅依據(jù)，將現(xiàn)行的以銷售數(shù)量和自用數(shù)量為依據(jù)的計稅辦法調(diào)整為以產(chǎn)品產(chǎn)量為依據(jù)計稅。同時做好資源稅稅源變化情況的調(diào)研分析工作，與地質(zhì)礦產(chǎn)部門配合，定期進(jìn)行重點資源普查工作，建立資源稅體系的區(qū)域性計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫，保證及時、準(zhǔn)確、科學(xué)地掌握應(yīng)稅資源的變化情況及規(guī)律，確保資源稅稅收負(fù)擔(dān)公平合理。

（四）調(diào)高現(xiàn)行資源稅的稅率

在充分考慮市場因素的前提下，本著“不可再生資源高于可再生資源，稀有程度大的資源高于普通資源，經(jīng)濟(jì)效用大的資源高于經(jīng)濟(jì)效用小的資源，對環(huán)境危害大的資源高于危害程度輕的資源，再培育周期長的資源高于再培育周期短的資源”的宗旨，重新確定稅率，適度提高資源稅稅率標(biāo)準(zhǔn)。

（五）調(diào)整資源稅歸屬為共享稅

就目前情況來看，資源稅作為共享稅比較合理。同時，要充分利用資源稅返還給地方的財政資金，建立一套資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，作為農(nóng)民利益和生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償。按照“分步實施，逐步到位”的原則，綜合考慮資源有償使用和資源稅改革進(jìn)展情況及礦業(yè)企業(yè)承受能力，研究分步調(diào)整礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費費率，并建立與資源利用水平相聯(lián)系的浮動費率制度。

（六）稅費并存，各自發(fā)揮不同的調(diào)節(jié)作用

一是資源稅作為普遍調(diào)節(jié)的手段，其主要作用是調(diào)節(jié)資源的級差收益，促進(jìn)資源的合理開發(fā)，遏制資源的亂挖濫采，使資源產(chǎn)品的成本和價格能反映出其稀缺性。通過征稅，為政府籌集治理環(huán)境的必要資金，維護(hù)代際公平。二是權(quán)利金或特別收益金作為特殊調(diào)節(jié)手段，其主要作用是調(diào)節(jié)暴利，維護(hù)國家的權(quán)益和社會公共利益。當(dāng)然，權(quán)利金或特別收益金并非只針對石油，建議對一些價格暴漲的礦產(chǎn)資源產(chǎn)品（如銅、鎢等有色金屬）也應(yīng)適時開征權(quán)利金或特別收益金。三是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費作為專門的調(diào)節(jié)手段，其主要作用是保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘察、保護(hù)與合理開發(fā)，提高對礦產(chǎn)資源的有效利用，控制資源開采過程中的“采富棄貧”現(xiàn)象。四是探礦權(quán)使用費、采礦權(quán)使用費作為行政性收費，其主要作用是促進(jìn)礦業(yè)主管部門的管理和監(jiān)督，加強(qiáng)對礦業(yè)企業(yè)勘察、開發(fā)的科學(xué)指導(dǎo)。

（七）完善資源稅稅源監(jiān)控機(jī)制

一是稅務(wù)登記的源頭控管。首先應(yīng)該從登記這一源頭切實加強(qiáng)納稅人的戶籍管理，嚴(yán)格登記管理制度，建立以工商、礦產(chǎn)、安監(jiān)、公安注冊登記為源頭的信息網(wǎng)絡(luò)體系，建立健全資源稅重點稅源監(jiān)控和稅收源泉控制機(jī)制，防止漏征漏管。二是完善屬地征收管理，提高稅收征管效率。

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