推進(jìn)武漢城市圈“兩型綜改”財(cái)稅政策研究

顧麗夏 管澤鋒

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 430074）

武漢城市圈被批準(zhǔn)為“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會建設(shè)綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，給武漢城市圈的建設(shè)帶來了重大機(jī)遇和動力。各級政府應(yīng)抓住機(jī)遇、迎接挑戰(zhàn)，使武漢城市圈率先形成有利于科學(xué)發(fā)展、社會和諧與生態(tài)和諧的體制機(jī)制，促進(jìn)其戰(zhàn)略地位的提升。

一、武漢城市圈“兩型綜改”面臨的挑戰(zhàn)

（一）武漢城市圈發(fā)展過程出現(xiàn)的問題

在我國長江中游地區(qū)設(shè)立武漢城市圈“兩型社會”綜合改革試驗(yàn)區(qū)是為了破解中國發(fā)展新階段所面臨的資源環(huán)境難題，探索有利于資源節(jié)約和環(huán)境友好的新體制和機(jī)制；而武漢城市群作為湖北省傳統(tǒng)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)聚集地，在促進(jìn)湖北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動中部地區(qū)崛起的過程中發(fā)揮巨大作用的同時(shí)，也產(chǎn)生了一系列的資源環(huán)境問題。

1.能源資源短缺。長期來看，湖北能源自給能力低，對省外、國外能源依賴度呈增長趨勢。湖北是全國第四大能源調(diào)入省份，是我國能源最缺乏的地區(qū)之一。資源短缺問題突出，成為制約湖北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，見表1。

2.能耗大且結(jié)構(gòu)不合理。湖北是一個(gè)能源消費(fèi)大省，但人均主要能源消費(fèi)量偏低，能源消費(fèi)總量不斷攀升。能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的主要問題是對煤炭的依賴度過高，優(yōu)質(zhì)能源的消費(fèi)比例偏低。湖北煤炭消費(fèi)占總能源消費(fèi)的比重高達(dá)52.02%，這對嚴(yán)重缺煤的湖北來說是一個(gè)嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)問題；湖北優(yōu)質(zhì)能源的消費(fèi)比例遠(yuǎn)低于全國平均水平，更遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的優(yōu)質(zhì)能源消費(fèi)水平。即使是作為武漢城市群中心城市的武漢，其能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)也是原煤和原油占主導(dǎo)地位，見表2。

3.環(huán)境污染較重。武漢城市群工業(yè)快速發(fā)展引起的環(huán)境問題日益嚴(yán)重，廢水和廢氣排放的總量規(guī)模不斷擴(kuò)大，且結(jié)構(gòu)性污染問題突出，見表3。

（二）武漢城市圈“兩型綜改”面臨的挑戰(zhàn)

“兩型綜改”試驗(yàn)區(qū)落戶武漢，對于加強(qiáng)湖北在中部崛起中的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)地位發(fā)揮積極作用的同時(shí)，也給武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)帶來了巨大的挑戰(zhàn)。一方面，對武漢城市圈現(xiàn)有工業(yè)化道路和模式的挑戰(zhàn)。湖北尚處在工業(yè)化中前期階段，即還處在量的擴(kuò)張為主的階段，客觀上需要以增加資源消耗的絕對量和生態(tài)環(huán)境的占用空間為前提。然而，在推行兩型社會建設(shè)的進(jìn)程中，資源消耗和生態(tài)空間占用受到限制。另一方面，對武漢城市圈現(xiàn)有城鎮(zhèn)化模式的挑戰(zhàn)。目前，武漢城市圈處在城市化中期階段和城鎮(zhèn)化初期階段。這一階段的基本特征是大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，而人口城鎮(zhèn)化過程也是消費(fèi)水平提升、消費(fèi)檔次升級的過程。這一過程往往伴隨著總體能源消耗水平的提升和生態(tài)壓力的加大。如果產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展模式、消費(fèi)模式、公共服務(wù)模式不相應(yīng)變化，武漢城市化和城鎮(zhèn)化的過程將面臨日漸加大的壓力。

二、推進(jìn)武漢城市圈“兩型綜改”的財(cái)稅對策

為解決好上述問題，更好地推動武漢城市圈兩型社會的又快又好發(fā)展，必須從多方面入手。作為國家宏觀調(diào)控的有力工具，財(cái)稅政策手段對于合理配置資源、保護(hù)環(huán)境具有重要的意義。

（一）財(cái)政政策

1.加大財(cái)政投入，充分發(fā)揮財(cái)政資金對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投入的引導(dǎo)作用。建議省財(cái)政及各級政府安排的“科技三項(xiàng)費(fèi)用”、企業(yè)技術(shù)改造貼息資金、高新技術(shù)引導(dǎo)性資金、重大新產(chǎn)品開發(fā)專項(xiàng)資金等，對城市圈內(nèi)的高新技術(shù)企業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目予以傾斜，重點(diǎn)扶持大工業(yè)項(xiàng)目、工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)，提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力。設(shè)立招商引資專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金及節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)資金，對引進(jìn)外資和外貿(mào)出口成效突出的地方和企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，在安排其他相關(guān)專項(xiàng)資金時(shí)予以傾斜，同時(shí)支持高效節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品推廣、重大節(jié)能項(xiàng)目建設(shè)和重大節(jié)能技術(shù)示范。

在依靠科技進(jìn)行預(yù)防的同時(shí)，不放松對已有污染的整治。增加安排國債資金和中央預(yù)算內(nèi)資金支持城鎮(zhèn)生活污水、垃圾處理及危險(xiǎn)廢物處理設(shè)施建設(shè)。

2.推行傾斜式政府采購方式，建立綠色采購制度。政府采購是財(cái)政政策中能直接引導(dǎo)和調(diào)控節(jié)能行為的政策之一，因此必須充分發(fā)揮好政府采購的導(dǎo)向作用。政府采購必須明確要淘汰高耗能、低能效產(chǎn)品，將社會需求量大、節(jié)能環(huán)保效益顯著的產(chǎn)品納入政府采購范圍，引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。在城市圈強(qiáng)制推進(jìn)政府綠色采購，制定地方政府綠色采購法規(guī)，出臺政府綠色產(chǎn)品采購目錄，規(guī)范采購限額標(biāo)準(zhǔn)及政府采購預(yù)算的編制。此外，對購買使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品和設(shè)備的用戶直接給予財(cái)政補(bǔ)貼或財(cái)政貼息，以此吸引用戶購買低能耗、低污染的產(chǎn)品。

3.發(fā)揮財(cái)政職能，建立節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地的管理機(jī)制。加大差別電價(jià)實(shí)施力度，建立有利于節(jié)能減排的電價(jià)機(jī)制；加快建立落后產(chǎn)能退出機(jī)制，積極推動企業(yè)開展排污權(quán)交易；建立節(jié)能環(huán)保目標(biāo)評價(jià)考核制度；通過價(jià)格杠桿等綜合措施，鼓勵(lì)節(jié)約用水，促進(jìn)節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型社區(qū)、節(jié)水型農(nóng)業(yè)的發(fā)展；編制實(shí)施武漢城市圈土地利用總體規(guī)劃，完善城市土地儲備運(yùn)行機(jī)制；擴(kuò)大“遷村騰地”的試點(diǎn)范圍，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地管理方式；統(tǒng)籌城市圈內(nèi)的耕地“占補(bǔ)平衡”，推動土地的節(jié)約集約使用和合理開發(fā)。

同時(shí)，建立并實(shí)施科學(xué)、統(tǒng)一的節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和監(jiān)測體系。國家制定的節(jié)能減排的措施在實(shí)施中要加大監(jiān)督力度，對未按要求采取措施的企業(yè)向社會公布，并要求其限期整改。

4.支持社會事業(yè)發(fā)展。通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，支持武漢城市圈吸引優(yōu)秀人才，對衛(wèi)生、教育、文化、社會保障等公共服務(wù)給予重點(diǎn)保障。落實(shí)中央支持中部地區(qū)老工業(yè)基地振興和資源型城市轉(zhuǎn)型的相關(guān)政策，對城市圈內(nèi)老工業(yè)基地城市在社會保障、廠辦大集體改革等方面給予支持，對城市圈內(nèi)重點(diǎn)資源枯竭型企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)、分離辦社會職能、職工安置、沉陷區(qū)居民搬遷給予扶持。

（二）創(chuàng)新稅收分配體制機(jī)制

筆者建議建立有利于武漢城市圈協(xié)調(diào)發(fā)展的利益分配機(jī)制，打破行政區(qū)域限制，充分發(fā)揮武漢東湖新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)兩個(gè)國家級開發(fā)區(qū)以及城市圈內(nèi)其他開發(fā)區(qū)的資源優(yōu)勢，統(tǒng)籌各方財(cái)政利益，促進(jìn)合作辦區(qū)、資源共享、共同發(fā)展。具體來講，可以從以下幾個(gè)方面入手：

1.提高稅收直接進(jìn)行一次分配的權(quán)重，同時(shí)，通過稅式補(bǔ)償方式，均衡地區(qū)利益分配。建議對圈內(nèi)具有法人資格的資源消耗型和環(huán)境污染嚴(yán)重的?。ㄊ校倨髽I(yè)的分支機(jī)構(gòu)或下屬企業(yè)的企業(yè)所得稅實(shí)行完全屬地管理，緩解城市圈內(nèi)日益加劇的“總部經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象帶來的稅收與稅源背離的突出矛盾，補(bǔ)償企業(yè)生產(chǎn)所在地在資源和環(huán)境保護(hù)方面的財(cái)力投入；同時(shí)，通過稅收收入直接劃轉(zhuǎn)方式補(bǔ)償稅源轉(zhuǎn)出地的損失。建議這部分稅收由上級（省、市級）稅務(wù)機(jī)關(guān)依法直接征收，按照雙方政府商定的比例分別入庫。這樣，既可以協(xié)調(diào)各方關(guān)系，也可以尊重各方利益。

2.調(diào)整稅收分配政策，確定合理的區(qū)域稅收分配比例。對武漢市與其他市以及其他市之間共同投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的開發(fā)區(qū)（或園區(qū)），落戶企業(yè)形成的稅收中地方分成部分，按雙方政府商定的企業(yè)名單、分配比例和分享期限，通過省財(cái)政在相關(guān)市之間劃轉(zhuǎn)。對武漢市以外其他市招商引資項(xiàng)目選擇落戶武漢市國家級開發(fā)區(qū)的，武漢市招商引資項(xiàng)目選擇落戶城市圈內(nèi)其他開發(fā)區(qū)的，以及其他市之間按上述方式招商引資的項(xiàng)目，按照“誰引進(jìn)、誰受益”的原則，該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的地方稅收由雙方政府商定項(xiàng)目名單、分配比例和分享期限，通過省財(cái)政劃轉(zhuǎn)給負(fù)責(zé)該項(xiàng)目招商引資的市。

（三）建立綠色稅制體系

實(shí)施節(jié)能減排戰(zhàn)略，改善嚴(yán)峻的資源環(huán)境形勢，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)良性、持續(xù)、健康發(fā)展，會給國家財(cái)政稅收帶來穩(wěn)定的、固定的、低風(fēng)險(xiǎn)的增長；同時(shí)稅收的實(shí)現(xiàn)又給資源節(jié)約、環(huán)境友好社會提供充裕的資金支持。我國應(yīng)順應(yīng)節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展的要求，積極推動稅制的進(jìn)一步改革與完善，盡快建立起適合中國國情、具有中國特色的綠色稅制體系。

1.開征新稅種。開征環(huán)境保護(hù)稅。將一些超過國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的高能耗產(chǎn)品納入征稅范圍，以具有污染物排放行為的污染性企業(yè)為納稅人，以污染物排放量為稅基，根據(jù)不同地區(qū)、不同行業(yè)污染的不同機(jī)會成本采取有差別的稅率。在征收過程中，稅務(wù)部門和環(huán)保部門應(yīng)互相合作，環(huán)保部門負(fù)責(zé)對污染源進(jìn)行監(jiān)測并及時(shí)提供計(jì)稅信息，稅務(wù)部門則負(fù)責(zé)稅款的征收；此外，環(huán)境稅資金收入應(yīng)設(shè)為專項(xiàng)基金，?？顚Ｓ?。

2.完善舊稅種。一是擴(kuò)大增值稅和所得稅的優(yōu)惠政策。目前我國在鼓勵(lì)節(jié)能減排方面已制定了相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，如在增值稅方面，對利用風(fēng)力生產(chǎn)的電力產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)按增值稅應(yīng)納稅額減半征收，今后應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大優(yōu)惠對象，強(qiáng)化優(yōu)惠力度。無論是企業(yè)還是個(gè)體經(jīng)營者，只要在生產(chǎn)過程中積極購置設(shè)備防止污染，改進(jìn)技術(shù)、工藝流程，生產(chǎn)高產(chǎn)低耗產(chǎn)品或者在資源開發(fā)和利用中提高資源回收率、減少環(huán)境污染和資源損耗的納稅人均應(yīng)給予稅收減免優(yōu)惠。如對節(jié)能效益異常明顯的重大節(jié)能設(shè)備采取全部或一定比例的增值稅即征即退措施；對生產(chǎn)節(jié)水、節(jié)能等資源節(jié)約型產(chǎn)品的關(guān)鍵設(shè)備允許實(shí)行加速折舊、稅額抵免等；對環(huán)保節(jié)能企業(yè)實(shí)現(xiàn)再投資退稅；對大型節(jié)能環(huán)保企業(yè)實(shí)行稅率優(yōu)惠。二是調(diào)整消費(fèi)稅。我國目前的消費(fèi)稅在設(shè)置上雖然考慮了環(huán)境保護(hù)的因素，但是力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。為了充分發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)性作用，必須做以下幾個(gè)方面的改革：將不符合節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的高能耗產(chǎn)品、資源消耗品，以及用難以降解和無法再回收利用的材料制造、在使用中會造成嚴(yán)重污染的產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征稅范圍；對產(chǎn)品生產(chǎn)過程消耗能源水平不同的產(chǎn)品，實(shí)行激勵(lì)效應(yīng)明顯的差別稅率，通過增加消費(fèi)成本，促使消費(fèi)者選擇資源消耗少和廢氣排放少的消費(fèi)品和消費(fèi)方式，強(qiáng)化消費(fèi)稅促進(jìn)資源節(jié)約和保護(hù)資源的功能；同時(shí)，要適當(dāng)調(diào)整消費(fèi)稅的優(yōu)惠政策，對符合一定節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)能產(chǎn)品，允許按照一定比例享受消費(fèi)稅減征的優(yōu)惠。三是完善現(xiàn)行資源稅。按資源節(jié)約型社會建設(shè)要求，加重對濫用資源、過度使用資源、浪費(fèi)資源企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)資源減量利用的合理調(diào)控。首先，擴(kuò)大征稅范圍，將那些必須加以保護(hù)性開發(fā)和利用的資源列入其中，如土地、草原、森林、灘涂、淡水、海洋等資源。其次，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、林業(yè)補(bǔ)償費(fèi)、電力基金等各類資源性收費(fèi)合并，統(tǒng)一歸入資源稅。再次，改進(jìn)計(jì)稅方法，嘗試采取從量征收與從價(jià)征收相結(jié)合的計(jì)稅方法。這樣可以更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)主體節(jié)約資源，防止生態(tài)破壞。尤其是對于緩解日益突出的水資源、土地沙漠化狀況將起重要作用。四是調(diào)節(jié)節(jié)能產(chǎn)品進(jìn)出口的稅收政策。成功解決世界范圍內(nèi)的環(huán)境問題，離不開國際合作。當(dāng)前西方許多國家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)綠色關(guān)稅壁壘，我國作為世界貿(mào)易組織的一員，也應(yīng)該調(diào)整進(jìn)出口稅收，以更好適應(yīng)環(huán)保時(shí)期國際貿(mào)易發(fā)展。對國內(nèi)確實(shí)不能生產(chǎn)或技術(shù)上達(dá)不到要求，將用于節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)、節(jié)能效益明顯的重大設(shè)備，免于征收關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。對污染環(huán)境、影響生態(tài)的進(jìn)口產(chǎn)品征收進(jìn)口附加稅。進(jìn)一步完善出口退稅政策，取消或降低高能耗、高污染、資源型產(chǎn)品的出口退稅率。比如，取消增值稅在有關(guān)農(nóng)藥、化肥方面的低稅率優(yōu)惠。

3.進(jìn)一步落實(shí)稅費(fèi)政策，為武漢城市圈持續(xù)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。一是嚴(yán)格執(zhí)行統(tǒng)一的稅收政策。全面清理規(guī)范各項(xiàng)稅收政策，避免因稅收政策的差異造成武漢城市圈內(nèi)部產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的惡性競爭，創(chuàng)造有利于城市圈內(nèi)要素流動的市場環(huán)境。二是落實(shí)現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策。包括支持企業(yè)研發(fā)投入和自主創(chuàng)新能力建設(shè)，支持高新技術(shù)企業(yè)、軟件產(chǎn)業(yè)、集成電路企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，鼓勵(lì)國有大中型企業(yè)主輔分離、改組改制，鼓勵(lì)企業(yè)增加就業(yè)崗位、吸納下崗職工，以及按規(guī)定落實(shí)外商投資企業(yè)稅收優(yōu)惠等方面的政策。三是完善征收管理機(jī)制。在現(xiàn)行稅收管理體制的框架下，加強(qiáng)城市圈內(nèi)的稅收征管協(xié)作，以政策統(tǒng)一、征管互動、信息共享、優(yōu)勢互補(bǔ)為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)納稅服務(wù)一體化、稅收征管一體化、稅收稽查一體化、涉稅信息一體化。四是切實(shí)規(guī)范收費(fèi)管理。堅(jiān)決取消涉及企業(yè)的亂收費(fèi)、亂罰款、亂集資、亂攤派以及不符合規(guī)定的基金項(xiàng)目。省直有關(guān)部門要將涉及企業(yè)投資、商務(wù)成本的收費(fèi)、罰款項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)、減免和優(yōu)惠對象及幅度等，以適當(dāng)方式進(jìn)行公示，廣泛接受社會監(jiān)督。要嚴(yán)把涉企收費(fèi)審批關(guān)，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)禁任何地方、部門和單位違法違規(guī)收費(fèi)。

三、配套措施

1.編制科學(xué)合理的土地利用規(guī)劃，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用。創(chuàng)新城市土地管理方式，開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)，開展城市土地儲備制度改革試點(diǎn)；開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)。

2.推進(jìn)人才一體化。促進(jìn)高等院校、科研院所人才資源服務(wù)武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)，建立城市圈人才共建共享機(jī)制，推進(jìn)人才有序流動和有效融合。加強(qiáng)人才開發(fā)合作，健全人才激勵(lì)機(jī)制。建立人才信息公共服務(wù)平臺，發(fā)揮武漢人才市場的示范帶頭作用。

3.積極探索區(qū)域一體化體制機(jī)制，加強(qiáng)城市規(guī)劃和管理。尤其大力推進(jìn)武漢城市圈金融一體化。研究開發(fā)與高新企業(yè)孵化器、風(fēng)險(xiǎn)投資基金相配套的信貸產(chǎn)品，促進(jìn)城市圈高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。重點(diǎn)支持資源節(jié)約型、環(huán)境友好型項(xiàng)目融資，發(fā)展“綠色信貸”。支持金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)，加大金融對社會民生的支持力度，推動和諧社會建設(shè)。整合、統(tǒng)一武漢城市圈內(nèi)的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，以促進(jìn)城市圈各類產(chǎn)權(quán)的有序流動。

4.創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制。以消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、改善民生為重點(diǎn)，突破城鄉(xiāng)分割的制度障礙和行政區(qū)劃壁壘，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動，構(gòu)建城鄉(xiāng)互動、區(qū)域協(xié)調(diào)、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。統(tǒng)籌公共服務(wù)資源，探索建立城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)均等化，加快社會與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)和諧城市圈。

〔1〕 秦尊文.構(gòu)建武漢城市圈試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行與保障機(jī)制[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2008（7）.

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〔9〕 肖安民，趙煒.扎實(shí)推進(jìn)武漢城市圈“兩型社會”試驗(yàn)區(qū)建設(shè)[J].政策，2008（1）.