我國(guó)農(nóng)村宅基地置換現(xiàn)存問(wèn)題及政策建議*

陳修玲

（福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福州 350108）

宅基地的置換，是指在縣市政府的統(tǒng)一安排下，進(jìn)城工作和生活的農(nóng)民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋，交給縣市政府處理，換取城市戶籍，并得到一套居住面積大體上相當(dāng)?shù)某擎?zhèn)公寓住房。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，推進(jìn)農(nóng)村宅基地置換對(duì)于促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置、集約用地有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。然而，在宅基地置換中仍舊存在著許多問(wèn)題，諸如行政力量過(guò)強(qiáng)、資金相對(duì)短缺、房產(chǎn)權(quán)制度空白等。因此，黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中指出：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃，納入年度建設(shè)用地計(jì)劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地?！薄稕Q定》給深化宅基地置換制度改革預(yù)留了很大的空間。我們要解放思想，大膽創(chuàng)新，探索出一系列既有利于充分利用農(nóng)村土地，又能確保農(nóng)民權(quán)益的農(nóng)村宅基地置換制度。

一、推進(jìn)農(nóng)村宅基地置換的現(xiàn)實(shí)意義

1.有利于提高土地集約利用率。宅基地置換節(jié)約了對(duì)寶貴的土地資源的利用，盤活了農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地，確保了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村宅基地面廣量大，是一筆巨大的土地資源。從開(kāi)展的宅基地試點(diǎn)情況來(lái)看，宅基地置換不僅使荒廢的老基地得到復(fù)耕，增加了耕地面積，提高了土地利用率，而且增加了大量的建設(shè)用地，緩解了建設(shè)用地緊張的矛盾。以上海市郊區(qū)實(shí)行的農(nóng)村宅基地置換試點(diǎn)為例，全市郊區(qū)300.35萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口，居住分布在5.6萬(wàn)個(gè)自然村落中，占用了農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地564平方千米（約85萬(wàn)畝），人均占用土地達(dá)180平方米以上。假如實(shí)現(xiàn)了宅基地置換，集中居住的人均用地面積最大不會(huì)超過(guò)80平方米，這樣可以盤活或者減少300平方千米（45萬(wàn)畝）以上的居住用地。

2.有利于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。宅基地置換的目的是推進(jìn)農(nóng)民建房集聚、基礎(chǔ)設(shè)施集聚，公共服務(wù)集聚。實(shí)行宅基地置換后，農(nóng)村房地產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)，可以和城市房產(chǎn)一樣開(kāi)發(fā)利用，政府發(fā)揮管理職能，通過(guò)制度安排，統(tǒng)一規(guī)劃，留出一部分增值收益用作鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。從一些農(nóng)村宅基地置換試點(diǎn)的實(shí)踐成果來(lái)看，通過(guò)幾年的努力，已使原先的“臟亂差擠”村莊逐步變成了總體布局合理、村莊框架開(kāi)闊、設(shè)施配套完善、農(nóng)房實(shí)用美觀、環(huán)境衛(wèi)生整潔的農(nóng)村新社區(qū)，使農(nóng)民享受到了城市社區(qū)的環(huán)境和服務(wù)，過(guò)上了與城里人一樣的生活，因此深受農(nóng)民擁護(hù)。宅基地置換為新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造了條件，新農(nóng)村建設(shè)為宅基地置換提供了載體，二者互為動(dòng)力，相互促進(jìn)。

3.有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。實(shí)施宅基地置換、建設(shè)農(nóng)村新社區(qū)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要舉措。然而，由于農(nóng)村社會(huì)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境面貌等建設(shè)滯后，吸收城市輻射的能力還相當(dāng)脆弱。通過(guò)宅基地置換，把分散居住的農(nóng)民集聚起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民居住布局由自然形態(tài)向規(guī)劃形態(tài)的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了城鄉(xiāng)資源互動(dòng)，城市拉動(dòng)農(nóng)村，進(jìn)一步加快了農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)步伐，提升了城市輻射的吸收功能，同時(shí)也改善和提高了農(nóng)民居住條件和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，推進(jìn)了城鄉(xiāng)居民的物質(zhì)文明、精神文明建設(shè)一體化。

4.有利于改變農(nóng)民居住觀念。首先，宅基地置換嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”政策，通過(guò)推行農(nóng)村宅基地置換，農(nóng)民的亂搭亂建和亂占地的現(xiàn)象得到有效遏制，自覺(jué)執(zhí)行村莊建設(shè)規(guī)劃的意識(shí)得到加強(qiáng)，未批先建和超面積建設(shè)等違章建筑行為大量減少。其次，宅基地置換加強(qiáng)了村莊空置、閑余土地的合理利用，通過(guò)推行農(nóng)村宅基地置換，促進(jìn)了農(nóng)民文化活動(dòng)場(chǎng)所和體育健身場(chǎng)所等公共設(shè)施的建設(shè)，為農(nóng)民群眾開(kāi)展豐富的業(yè)余文化活動(dòng)提供了良好的設(shè)施和條件?？傊ㄟ^(guò)引導(dǎo)和倡導(dǎo)宅基地置換，促使農(nóng)民轉(zhuǎn)變居住觀念，改變建房習(xí)俗，樹(shù)立起集聚建居新理念。

二、農(nóng)村宅基地置換過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

1.行政力量過(guò)強(qiáng)。宅基地置換工作主要是政府推動(dòng)，以行政力量為保證，缺乏市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)，也沒(méi)有其他社會(huì)機(jī)構(gòu)的參與，農(nóng)民利益難以得到有效表達(dá)。宅基地置換工作中行政力量過(guò)強(qiáng)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，農(nóng)民是被動(dòng)的接受者而遠(yuǎn)非決策者，在置換前后農(nóng)民的利益難免不受影響，尤其在當(dāng)今廣大農(nóng)村還缺乏完善社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)狀況下，強(qiáng)制性的置換不可避免地會(huì)導(dǎo)致部分農(nóng)民不滿；第二，由于在宅基地?zé)o償分配方式下，農(nóng)村宅基地因地塊和區(qū)位不同存在的級(jí)差地租，不能通過(guò)正常的經(jīng)濟(jì)手段來(lái)反映、約束和控制，且宅基地置換由地方政府推動(dòng)，相當(dāng)一部分的外部利益歸于政府，這就為部分官員權(quán)力尋租提供了可能，極易釀成干群矛盾和村民糾紛；第三，采取政府推動(dòng)的模式，宅基地置換的數(shù)量就成為地方官員的政績(jī)之一，因此，難以避免地方官員為了追求政績(jī)，而盲目加大宅基地置換的數(shù)量等行為的出現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)利益受損。

2.資金相對(duì)短缺。實(shí)施宅基地置換需要投入大量的資金，這些資金主要用于宅基地復(fù)墾整理、置換房建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，以及辦理被置換戶家庭人員中勞動(dòng)對(duì)象的“鎮(zhèn)保”等費(fèi)用。顯然，宅基地置換需要巨額的資金投入，而這種巨額的資金投入是當(dāng)?shù)丶w農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)實(shí)力所難以承受的。在國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》之前，宅基地置換資金中大部分來(lái)源于市區(qū)兩級(jí)的土地出讓收益。但2006年l2月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《通知》要求：“從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳人地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的‘收支兩條線’”。土地出讓收支兩條線切斷了原有宅基地置換資金的主要來(lái)源，使其資金短缺矛盾更加突出。

3.房產(chǎn)權(quán)存在制度空白。我們通常說(shuō)的房產(chǎn)證，是指國(guó)有土地上的房屋所有權(quán)證，這是產(chǎn)權(quán)人經(jīng)政府登記持有其產(chǎn)權(quán)歸屬的唯一合法憑證。按現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地上的房屋不需要登記，沒(méi)有房屋所有權(quán)登記制度；對(duì)經(jīng)合法批準(zhǔn)建設(shè)及歷史合法占用的房屋，由土地管理部門登記并發(fā)給農(nóng)村集體宅基地使用證。這種宅基地使用證只能證明農(nóng)民擁有宅基地的土地使用權(quán)，而對(duì)其住宅擁有的是一種受限的使用權(quán)，即可以無(wú)償使用但沒(méi)有完全的收益權(quán)，不可自由買賣。因此極大地限制了宅基地及其房屋的流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致宅基地及其房屋不能抵押和投資入股，制約了農(nóng)村本來(lái)就特別短缺的資本要素的盤活流通。這不能不說(shuō)是宅基地房產(chǎn)權(quán)制度的一個(gè)重大空白。

4.置換出的宅基地未能充分開(kāi)發(fā)利用。十七屆三中全會(huì)提出，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的利用，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的區(qū)域需國(guó)家征地，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外，如是工業(yè)性用地，也需國(guó)家征地，如是經(jīng)營(yíng)性用地，則首先必須符合規(guī)劃，此外，還得占用當(dāng)年新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的指標(biāo)才能進(jìn)入市場(chǎng)。這一政策規(guī)定使得許多置換出來(lái)的宅基地?zé)o法充分地開(kāi)發(fā)利用。另一方面，宅基地置換的資金籌措面臨極大壓力，而宅基地置換出的將近一半土地，卻只有極小的一部分能夠通過(guò)新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的指標(biāo)進(jìn)入市場(chǎng)，絕大部分無(wú)法充分地開(kāi)發(fā)利用，只能閑置拋荒，同時(shí)政府提供的資金也回收無(wú)門。

5.農(nóng)民權(quán)益考慮不足。由于宅基地置換制度還不成熟，相配套的法律法規(guī)還不完善，宅基地置換的目的變成了“節(jié)約利用土地”，而不是“改善農(nóng)民生活”。這就導(dǎo)致了宅基地置換過(guò)程中對(duì)農(nóng)民的意愿、農(nóng)民的情感、農(nóng)民的利益考慮不夠。比如，置換前無(wú)法做到充分尊重農(nóng)民的意愿，沒(méi)有給予農(nóng)民置換方式的選擇以及置換后居住地點(diǎn)選擇的自由，也沒(méi)有充分考慮農(nóng)民對(duì)置換差價(jià)支付的承受能力；置換后農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題沒(méi)能得到落實(shí)，社會(huì)保障工作也沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，使農(nóng)民不能從宅基地置換中真正得到實(shí)惠，分享到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

三、完善農(nóng)村宅基地置換制度的建議

推進(jìn)農(nóng)村宅基地置換是提高土地集約利用率，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，改善農(nóng)村居民生存生活環(huán)境的重要舉措。但其實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題制約了宅基地置換制度的健康發(fā)展。因此，我們要以十七屆三中全會(huì)關(guān)于宅基地管理的精神為指導(dǎo)思想，探索出一系列既能集約利用農(nóng)村土地，又能確保農(nóng)民利益的農(nóng)村宅基地置換制度。

1.實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，促進(jìn)農(nóng)村宅基地的合理配置。農(nóng)村宅基地置換需要通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)作方法進(jìn)行合理地配置，要建立公開(kāi)競(jìng)標(biāo)、有償選位的市場(chǎng)化操作制度。村兩委要結(jié)合本地實(shí)際，聘請(qǐng)專業(yè)設(shè)計(jì)部門設(shè)計(jì)一些符合農(nóng)民需求和品味的新房建設(shè)方案，并根據(jù)農(nóng)村家庭人口結(jié)構(gòu)，設(shè)計(jì)出不同規(guī)格的建房標(biāo)準(zhǔn)，按照戶型和地段，將規(guī)劃區(qū)內(nèi)的宅基地進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)，所得資金用于宅基地置換農(nóng)戶原有住房補(bǔ)償和村莊基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施建設(shè)。這樣既能滿足農(nóng)民的偏好，給予農(nóng)民置換選擇的充分自由，又能緩解置換資金緊張的矛盾。

2.拓展融資渠道，滿足宅基地置換的巨額資金需求。宅基地置換過(guò)程中需要巨額的資金投入，而現(xiàn)有融資渠道無(wú)法滿足當(dāng)前的資金需求。筆者認(rèn)為，可采取以下三個(gè)途徑來(lái)拓展資金融入渠道：第一，可采用多元投資結(jié)構(gòu)來(lái)減緩資金壓力，通過(guò)政府、村集體、村民三方共同出資來(lái)籌集宅基地置換資金。以浙江省永康市某村集體為例，該村就采用了“三三四”的分擔(dān)方式來(lái)共同籌集宅基地置換資金，即市政府撥款30%，村集體出資30%，村民出資40%（按各家宅基地面積進(jìn)行折算）。第二，可以借鑒耕地占補(bǔ)平衡的方法，將宅基地置換實(shí)施計(jì)劃與經(jīng)營(yíng)性用地指標(biāo)的撥給掛鉤，通過(guò)經(jīng)營(yíng)性用地指標(biāo)的撥給來(lái)籌措宅基地置換建設(shè)所需的資金。第三，可以通過(guò)低息無(wú)息融資信貸籌集宅基地專項(xiàng)基金，對(duì)于涉及資金額和工程規(guī)模都很大的村集體可以考慮引入PPP、BOT等籌融資模式。

3.完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記和農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度。宅基地置換過(guò)程中存在的房產(chǎn)權(quán)制度空白要求我們要建立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)登記制度，嚴(yán)格依照相關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，確定宅基地和房屋的使用權(quán)權(quán)屬。對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有宅基地使用情況要進(jìn)行全面調(diào)查，對(duì)于手續(xù)齊備、符合法律規(guī)定的農(nóng)戶宅基地，參照國(guó)有土地房地產(chǎn)權(quán)屬登記辦法展開(kāi)宅基地和房屋的權(quán)屬登記發(fā)證工作，賦予其宅基地完整的使用權(quán)，發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書(shū)。對(duì)那些通過(guò)不合法渠道多占、多用的宅基地不予登記，并可考慮對(duì)長(zhǎng)期閑置不用和超面積使用宅基地的農(nóng)戶收取相應(yīng)的土地使用費(fèi)，加緊約束多占、超占宅基地行為，促進(jìn)土地資源的節(jié)約利用。

4.積極探索新方法新途徑，充分利用置換出的宅基地。為了充分利用置換出的宅基地，首先讓置換出來(lái)的宅基地合法化，使其土地權(quán)屬明晰。其次，將置換出的宅基地進(jìn)行規(guī)劃整合，形成生產(chǎn)力。最后，用市場(chǎng)化方式運(yùn)作其開(kāi)發(fā)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。置換出的宅基地可嘗試以下兩種方法途徑來(lái)加以利用：第一，集中相關(guān)農(nóng)村建設(shè)土地資源，進(jìn)行出租房屋的開(kāi)發(fā)，用于以農(nóng)民工為主的群體的租賃。第二，在條件相對(duì)較好的農(nóng)村地區(qū)，將非農(nóng)建設(shè)用地集中后，可用于自主經(jīng)營(yíng)、出租的商業(yè)物業(yè)的開(kāi)發(fā)，在堅(jiān)持土地集體所有制的前提下，進(jìn)行集中使用、自由經(jīng)營(yíng)。

5.建立公正的利益均衡機(jī)制和完善的社會(huì)保障機(jī)制。公正的利益均衡機(jī)制是評(píng)判社會(huì)制度的“阿基米德支點(diǎn)”，是社會(huì)主義社會(huì)的核心價(jià)值理念之一。一方面，必須明確宅基地置換的“公平置換”原則，嚴(yán)格辦事程序，堅(jiān)持公開(kāi)、公正、公平原則；另一方面，必須賦予農(nóng)民平等的談判地位和權(quán)利。政府在推動(dòng)宅基地置換時(shí)，置換補(bǔ)償應(yīng)由雙方協(xié)商確定，賦予農(nóng)民本該具有的平等交易地位及討價(jià)還價(jià)的權(quán)利。在一些關(guān)鍵問(wèn)題上，如宅基地調(diào)劑、置換中的房屋拆遷，宅基地處置和補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，均應(yīng)經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)表決通過(guò)，不能由少數(shù)人包辦代替。社會(huì)保障機(jī)制是利益協(xié)調(diào)的重要手段，為了保證宅基地置換順利進(jìn)行，必須要有完善的社會(huì)保障機(jī)制。土地包括宅基地是農(nóng)民最重要、最基本的生產(chǎn)資料和經(jīng)營(yíng)載體，失去土地對(duì)農(nóng)民意味著生活來(lái)源和安居之地的雙重?fù)p失。建立起失地農(nóng)民基本的社會(huì)保障體系，解除其后顧之憂，是失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)其身份轉(zhuǎn)變的一個(gè)堅(jiān)實(shí)立足點(diǎn)，因此，應(yīng)盡快把失地農(nóng)民納入醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障等方面的社保范圍，及時(shí)跟進(jìn)和落實(shí)失地農(nóng)民的就業(yè)等問(wèn)題，逐步完善我國(guó)的社會(huì)保障機(jī)制。

6.健全和完善農(nóng)村宅基地置換的相關(guān)法律法規(guī)。農(nóng)村宅基地如何置換，是農(nóng)村土地制度的重大變革，必須在法律法規(guī)允許的框架內(nèi)進(jìn)行。但目前農(nóng)村宅基地管理還存在大量的法律法規(guī)真空，關(guān)于農(nóng)民宅基地管理的法律法規(guī)數(shù)量少，且效力層次低。目前我國(guó)還沒(méi)有一部調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的民事法律，宅基地管理在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調(diào)整。而這些文件和政策不僅系統(tǒng)性差、效力低，還存在不少矛盾沖突，權(quán)責(zé)不清，義務(wù)不明現(xiàn)象。針對(duì)目前宅基地置換方面立法滯后且法律效力低的問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)宅基地置換管理的立法體系建設(shè)，盡快制定和實(shí)施諸如《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《房地產(chǎn)登記條例》等法律法規(guī)，制定有效的宅基地置換管理制度，明確宅基地登記發(fā)證的效力等問(wèn)題。

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