國際游資風險防范的法律機制分析

趙 蕊 梁洪杰

(河北經(jīng)貿(mào)大學,河北 石家莊 050041)

一、國際游資風險防范的法律機制概析

開放金融市場后,游資在繁榮經(jīng)濟的同時也對經(jīng)濟存有潛在沖擊。因此在對國際游資特性深入了解之后廣泛開展國際合作,建立以一國監(jiān)管為基礎(chǔ)、區(qū)域監(jiān)管為中層、全球合作為高層的合作框架,并以法律形式規(guī)制國際游資的不安定因素、最大限度利用其經(jīng)濟利益顯得尤為重要。國際游資風險的法律防范機制即法律監(jiān)管,與政策防范、國際合作等機制相比,具有普遍性、強制性、穩(wěn)定性等特有且不可比擬的優(yōu)越性。當今各國都在金融監(jiān)管上形成了較為完整的金融監(jiān)管法規(guī)體系,大概分四個層次:

1.中央銀行法,從法律角度確定了中央銀行的地位。

2.商業(yè)銀行法,是調(diào)整商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)行為關(guān)系的立法,也是銀行監(jiān)管當局監(jiān)管商業(yè)銀行的法律依據(jù)和準繩。

3.各種專業(yè)性金融法規(guī),包括票據(jù)法、證券法、稅法、利用外資法及銀行審計法等。

4.各國銀行監(jiān)管當局依國內(nèi)法制定的一系列管理辦法,確切地說它帶有強烈的行政色彩,是法律的補充和實施細則但不屬于法律范疇,是各商業(yè)銀行必須遵守的規(guī)則。

二、對國際游資進行法律監(jiān)管的必要性

放松資本管制與國際游資監(jiān)管并不對立,且必定存在一個利益最大化的均衡點。放寬資本管制意味著消除資本流動中限制競爭、妨礙效率的各種障礙,而對國際游資進行法律監(jiān)管是對放松資本管制過程中產(chǎn)生的風險和其他不公正現(xiàn)象的監(jiān)督。國際游資法律監(jiān)管的必要性主要體現(xiàn)在兩方面:一方面由資本市場失靈的客觀存在和經(jīng)濟社會對資本市場功能正常作用的客觀要求決定。國際資本市場自身無法消除的內(nèi)在缺陷制約著國際游資的運行,需要法律機制的調(diào)整、監(jiān)管來確保市場機制的正常有序運行。另一方面,法律的安全價值和保障國家金融、經(jīng)濟安全的需要也呼喚著對國際游資進行法律監(jiān)管。經(jīng)濟安全是一切安全之本,而金融安全又是經(jīng)濟安全的核心,滲透到一國經(jīng)濟生活各個領(lǐng)域,一旦失控有可能導致整個經(jīng)濟癱瘓。20世紀90年代接連不斷的金融危機告誡人們:一個國家若沒有經(jīng)濟和金融的穩(wěn)定健康發(fā)展,最終就沒有國家安全可言。

三、各國防范國際游資風險的法律機制分析

無論是資本輸出國還是資本輸入國,無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家,充分利用法律機制對國際游資進行防范、監(jiān)管都是監(jiān)管當局的不二選擇。此監(jiān)管法律既有國際法的共性,也有其特有的個性。本文以時間為主線,結(jié)合各國國內(nèi)經(jīng)濟狀況分別對代表性國家的法律監(jiān)管實踐及效果進行簡要的分析和總結(jié)。

(一)主要發(fā)達國家的法律監(jiān)管實踐及效果

1.美國的法律監(jiān)管實踐及效果分析

美國據(jù)其自身利益需要來選擇監(jiān)管政策,對于符合自身利益的資本流動持允許態(tài)度,反之便可能禁止,具體做法為:1965年1月頒布“自愿限制對外貸款指導方針”,要求美國金融機構(gòu)嚴格控制對外國非居民的貸款數(shù)額;1965年7月通過“利息平衡稅”調(diào)節(jié)海外資本、促使資本回流;1968年1月頒布“國外直接投資規(guī)則”,對美國公司的直接對外投資實行了強制性的管理;在20世紀70年代面臨“歐洲入侵”和“阿拉伯威脅”的情況下,美國在管理資本方面變得相當謹慎,國會通過了《1974年外國投資研究法案》、《服務(wù)業(yè)國際投資與貿(mào)易調(diào)整法案》,責成有關(guān)政府管理部門對此進行跟蹤調(diào)查和監(jiān)管,可見美國當時對資本的管制比較嚴格。20世紀80年代后美國實行的是基本自由化的資本流動監(jiān)管方式,但在航空運輸、核能利用等特殊行業(yè)仍存有限制措施;此外美國對于證券投資資本的流入監(jiān)管較為嚴格,最終目標是為了保證本國調(diào)控資本能力、掌握資本輸出以及推行金融自由化進程的主動權(quán)。但換個角度看,美國憑借其較為完備的金融體系對其流入資本進行目的明確、方式靈活的控制手段得到了很好的效果,值得新興市場借鑒。

2.日本的法律監(jiān)管實踐及效果分析

二戰(zhàn)后的日本經(jīng)濟瀕臨崩潰,在資本極度匱乏的背景下通過了對外匯交易進行直接嚴格管制的外匯法,包括外匯集中制度、外匯預(yù)算制度、標準結(jié)算制度和外匯指定銀行制度,被稱為日本對資本實施管制的法律基礎(chǔ)。該法規(guī)定:除遇特別情況并經(jīng)政府許可外禁止一切外匯交易;限制私人持有外匯,規(guī)定出口外匯收入必須賣給指定的銀行;非居民持有日元受到管制,私人的資本流動實際上被禁止。之后隨著日本經(jīng)濟的高速增長以及來自國外壓力的增大,日本于1960年宣布了貿(mào)易和外匯自由化計劃并同意接受《國際貨幣基金協(xié)定》第八條義務(wù)——取消對經(jīng)常賬戶交易的外匯管制,允許居民開立“自由”日元賬戶,放開對旅游用匯的限制,放松對與進出口有關(guān)的資本賬戶交易的管制。

基于外匯法收到了預(yù)期效果,1980年日本又依當時的經(jīng)濟背景對外匯法進行了修改,適時地對引起外匯劇烈波動的投機資本流動、導致國際收支困難的長期資本流動及給金融市場帶來惡劣影響的資本交易進行限制:放松對日元標價的中、長期貸款控制;日本居民可不經(jīng)過證券中介直接投資外國證券,非居民可不經(jīng)任何許可直接買賣日本證券;另外非居民經(jīng)過申請批準之后,可在日本發(fā)行債券;日本居民可依市場利率開設(shè)外匯賬戶;外國在日本的直接投資僅實行申報制。但總體來說是逐步加大了資本自由化的力度和程度。

(二)主要發(fā)展中國家的法律監(jiān)管實踐及效果

1.印尼的法律監(jiān)管實踐及效果分析

最初印尼的資本流入僅是美國以經(jīng)濟援助形式提供的官方資本,在而后的20世紀60年代印尼制定了有選擇的外資政策。1967年印尼頒布了《印尼投資法》,公布了鼓勵外資的投資領(lǐng)域、可以享受稅收減免等優(yōu)惠的企業(yè)類型、有關(guān)企業(yè)所有權(quán)和外國股權(quán)的參與規(guī)定等,主要運用稅收、關(guān)稅以及金融等方面的優(yōu)惠吸引外資、實現(xiàn)工業(yè)化。此外IMF的呼吁促使印尼于1971年取消了外匯管制并于20世紀80年代重新調(diào)整了監(jiān)管政策:1984年公布了新外資法并改革了匯率體制,一方面通過降低稅收和其他費用負擔的方式逐步放松對國際資本的限制,另一方面擴大了市場對匯率的調(diào)節(jié)作用,實行了有管理的浮動匯率,居民可以自由從事短期對外借款或貸款,經(jīng)常項目交易沒有外匯限制;1988年進一步開放金融市場,允許外國銀行與國內(nèi)合資建立銀行,但外國銀行占合資銀行的可交易股份不得超過49%,占合資銀行的股份總比例不得超過85%,且擴大了外國銀行在印尼營業(yè)的地域限制;1992年國會通過了《1992年銀行法》,繼續(xù)放寬對金融業(yè)的限制,規(guī)定了印尼的公司在證券市場上可向外國投資者出售股票,但不得超過上市股票的49%。

在這種對國際資本限制很少的監(jiān)管制度下國際游資流入越來越多,加大了印尼基金的對外依賴性和脆弱性,1990年至1994年外債年均余額為692億美元,償債率平均為24.48%,大于償債率20%的國際警戒線指標,1996年外債余額達1200億美元,其短期外債比率為20.7%。印尼對國際短期資本的依賴性太強最終導致其被迅速卷入金融危機。

2.智利的法律監(jiān)管實踐及效果分析

智利從20世紀70年代中期經(jīng)濟衰退中迅速恢復得益于修改后的《外匯管制法》,該法要求外資必須到央行登記,由央行管理外資以及利潤匯回而不允許以銀行為媒介的資本流動;另外1974年頒布的關(guān)于外商直接投資的法規(guī)規(guī)定國際資本流入到位三年后的外商可以從官方外匯市場上購買外匯,將利潤匯回國內(nèi)。可見智利對個人資本賬戶實行開放政策而對其他金融機構(gòu)的資本賬戶限制沒有放開,使得通過銀行等金融機構(gòu)借入國際貸款的國際資本流入方式得到了一定的制約和限制。危機之后的智利采取了一系列貨幣、財政、匯率政策,在1984—1988年間經(jīng)濟運行狀況持續(xù)良好。但1989年因經(jīng)濟過熱采取的緊縮性貨幣政策刺激了國際游資向高利率的智利流入,而沖銷干預(yù)配合緊縮性財政政策的成本過高,智利于1991年開始對資本流入實行選擇性的管制:對國外借貸征收20%的無償準備金;要求國外直接投資和間接投資必須滿足一定的持有期限;對國內(nèi)企業(yè)的國外融資情況進行嚴格管理;對外國投資基金上市公司征收10%利潤稅,對所有外國借款征收1.2%印花稅等所得稅和托賓稅制度。此外,為了健全金融體系和加強金融監(jiān)管,智利于1986年頒布了新《銀行法》,對銀行業(yè)務(wù)范圍及存款保險制度作出了新規(guī)定,1989年頒布了《中央銀行法》,確立了中央銀行的獨立地位。

縱觀其實踐效果,據(jù)智利政府的統(tǒng)計,無償準備金改變了資本流入的結(jié)構(gòu)、抑制了游資大量流入、減少了中介機構(gòu)的風險;提高了貨幣政策的自主性,減少了緊縮性貨幣政策對匯率的不利影響?？傊?智利的成功模式值得發(fā)展中國家學習和借鑒。

四、經(jīng)驗與教訓并存的啟示

1.我國應(yīng)借鑒智利等拉美國家經(jīng)驗,對國際資本流入選擇性地征收托賓稅、庇古稅、無償準備金等,以提高國際游資進入本國市場成本的間接方式來降低匯率波動、控制游資規(guī)模。但單純的資本控制只能起到緩沖作用而不能真正實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)果的校正和資源的有效配置,需要同時配合結(jié)構(gòu)性政策調(diào)整和穩(wěn)健的金融體系建設(shè)來提高我國防范和自主化解風險能力。

2.吸收日本等國成功的外匯管理經(jīng)驗,我國應(yīng)尤其注重從外匯法角度對國際游資進行監(jiān)管。《外匯管理條例》的制定修改及配套制度的推出,從法律角度展示了我國外匯管理趨松的轉(zhuǎn)變過程。這些寬松化修正具體體現(xiàn)在:(1)央行不再是惟一的經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)的銀行;(2)由過去的計劃管理和外匯留成制度轉(zhuǎn)化為市場化管理和外匯結(jié)售匯制度;(3)從嚴格的外匯管制到基本實現(xiàn)人民幣經(jīng)常項目下的可兌換;(4)從單一的固定匯率到以市場供求為基礎(chǔ)、單一的有管理的浮動匯率;(5)外匯管理行政審批項目逐漸減少。從各國監(jiān)管經(jīng)驗及我國的監(jiān)管實踐可知,資本管制的成績和弊端都是客觀存在的,它有利于促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善投資環(huán)境、防止危機侵入,但也會增加銀行成本、導致資本外逃等。因而經(jīng)常項目下的外匯管制取消后的短期內(nèi)必須強化對資本項目的管理來防止國際游資以各種形式混入經(jīng)常項目流動。而后漸進開放資本賬戶,在維持基本平衡的經(jīng)常項目基礎(chǔ)上保持相對充足的外匯儲備,制定并執(zhí)行一個基本均衡而富有彈性、市場化的浮動匯率以應(yīng)對國際游資的沖擊。

3.對于國際債券和股票投資的監(jiān)管而言,我國監(jiān)管政策比較嚴格,主要法律制度包括《中國境內(nèi)機構(gòu)在境外發(fā)行債券的管理規(guī)定》、《境內(nèi)機構(gòu)借用國際商業(yè)貸款管理辦法》、《關(guān)于境外上市企業(yè)外匯管理有關(guān)問題的通知》等,在滿足對外資大量需求同時還保持了良好的外債管理效果,對經(jīng)濟穩(wěn)定運行方面起到了積極作用。國家外匯管理局2009年10月10日出臺了《合格境外機構(gòu)投資者境內(nèi)證券投資外匯管理規(guī)定》,宗旨為鼓勵QFII中長期投資,也從另一側(cè)面對國際游資沖擊起到一定抑制作用。但嚴格的監(jiān)管也會導致外債結(jié)構(gòu)受忽視、信用評級低下等不足。在將來的政策取向上,有關(guān)國際融資及債券方面,日本和智利的做法給了我們參考,加入WTO與開放經(jīng)濟的背景給了我們壓力,使得我國監(jiān)管政策的長遠取向應(yīng)當是日漸趨松直至完全自由化?？傮w說來智利模式更加適合作為我國長遠的參照物。綜合我國國情的具體做法,可在如下方面加強:對外債總量和規(guī)模統(tǒng)一監(jiān)管、保持合理規(guī)模和結(jié)構(gòu);認真清理外債機構(gòu)、切實保障外債償還;嚴格規(guī)范境外融資擔保、政府和事業(yè)單位不得提供或變相提供擔保;國內(nèi)中資金融機構(gòu)對外借款必須持央行批準的對外融資業(yè)務(wù)許可等。對于證券市場,近期監(jiān)管政策的取向可為適當放松監(jiān)管減少限制,至于長遠取向應(yīng)遵循國際組織的要求和本國基本情況。WTO對我國證券市場的短期要求是保持低度開放,但金融一體化進程使得完全開放不可避免。我們可效仿日本、智利的監(jiān)管做法:適當放松并允許境外投資者到我國股票市場上進行投資、適當允許境內(nèi)居民到國外股票市場上進行股票投資、適當放松并允許我國公司到國外股票市場上發(fā)行股票籌集資本并上市等。

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