我國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體系的問題與對策研究

門玉峰

(北京市社會科學院,北京 100101)

一、我國食品安全監(jiān)管中存在的問題

(一)食品安全監(jiān)管體制設(shè)置效率低

食品安全監(jiān)管效率的高低主要是由政府所設(shè)置的食品安全監(jiān)管體制所決定的。國外大都采用獨立行使職能的單一權(quán)力部門進行食品安全的監(jiān)管,而且普遍采取從農(nóng)田到餐桌的全過程監(jiān)控體系,這種監(jiān)管體制可以有效利用監(jiān)管資源,避免重復監(jiān)管。而我國目前仍實行多部門執(zhí)法的監(jiān)管體制,從而導致了職能交錯、權(quán)責不清、監(jiān)管體系斷層的局面。例如食品安全問題中瘦肉精的使用屢禁不止,根本原因還是由于我國食品安全監(jiān)管體系執(zhí)行效率低,監(jiān)管體制的設(shè)置存在著一定的缺陷,監(jiān)管部門沒有形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系,監(jiān)管體系的漏洞直接造成了瘦肉精監(jiān)管的失控。

(二)食品安全監(jiān)管法規(guī)建設(shè)滯后

美國、日本等發(fā)達國家十分重視食品安全的法律法規(guī)建設(shè),美國政府每年投入 7億美元的經(jīng)費支持食品安全標準的研究與制定。日本 1999年 6月至 2001年 9月投資數(shù)億日元完成了日本標準化發(fā)展戰(zhàn)略的制定任務。雖然我國在食品安全監(jiān)管方面也制定了一系列有關(guān)食品安全的標準,但這些標準存在標齡過長,在長期的執(zhí)行和使用過程中出現(xiàn)了缺乏科學性與可操作性等問題,尤其是在技術(shù)內(nèi)容方面與 WTO有關(guān)協(xié)定和CAC標準存在著較大差距,我國食品行業(yè)國家標準的采標率只有14.63%。同樣以瘦肉精為例,在瘦肉精頻發(fā)階段,我國現(xiàn)行法規(guī)卻沒有一個明確對肉產(chǎn)品藥物殘留超標的執(zhí)法主體加以確定?？梢娫陬l頻出現(xiàn)的食品安全問題面前我國很多有關(guān)食品安全的法律法規(guī)顯得相對滯后,甚至有的食品安全的法律法規(guī)標準形同虛設(shè),毫無執(zhí)法效用。

(三)食品安全的系統(tǒng)檢測資料缺乏

我國目前主要缺乏兩個方面的食品安全的系統(tǒng)檢測資料,一是食品中農(nóng)藥和獸藥殘留以及生物毒素等污染狀況的監(jiān)測資料,二是食源性危害的系統(tǒng)監(jiān)測與評價資料。雖然我國目前已經(jīng)對一些重要污染物,如農(nóng)獸藥、重金屬、真菌毒素等開展了一些檢測工作,但仍缺乏系統(tǒng)的監(jiān)測數(shù)據(jù)。同時我國缺乏定點主動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),沒有對引起中毒事件中常見重要致病菌如沙門氏菌、金黃色葡萄球菌、肉毒梭菌和李斯特單核細胞增生菌等進行危險性評價的背景資料。這些系統(tǒng)檢測資料在確保食品安全方面能夠起到一個長期監(jiān)控和有效應對食品安全事件的作用,因此應引起政府和相關(guān)部門的高度重視。

(四)食品安全預警處理體系不完備

我國的食品安全預警處理體系剛剛建立,現(xiàn)階段仍然存在很多問題。一是食品安全預警標準指標不全面。有關(guān)資料顯示,中國食品標準中的各項具體指標大都低于國際標準和國外標準。二是缺乏食品安全預警機構(gòu)。雖然中國已建成各級食品質(zhì)量檢驗檢測機構(gòu),但與面廣量大的食品生產(chǎn)和市場監(jiān)督檢驗要求相比仍有較大差距,面向生產(chǎn)基地和市場的基層質(zhì)量預檢機構(gòu)嚴重缺乏。三是食品安全預警的手段落后。現(xiàn)有食品質(zhì)量預檢機構(gòu)的儀器設(shè)備陳舊落后,檢測能力不能適應新的檢測項目和參數(shù)的要求。

(五)食品安全危險性評估在標準制定中的重視程度不夠

危險性評估是制定食品安全標準的基礎(chǔ)。我國已經(jīng)將危險性評估的科學規(guī)制原則納入食品安全的規(guī)制過程,并且利用全國營養(yǎng)調(diào)查等展開標準制定工作。但由于受到人力、物力、財力等各方面條件的限制,中國危險性評估專項基礎(chǔ)研究還不夠,目前尚缺乏通過監(jiān)測、調(diào)查等途徑獲得的危險性評估數(shù)據(jù)。這些因素影響了中國食品安全標準的科學性和可操作性,可見我國食品安全的危險性評估技術(shù)有待進一步提高。

(六)食品標準滯后于新產(chǎn)品、新技術(shù)的出現(xiàn)

現(xiàn)行的食品質(zhì)量標準體系在食品的類別上基本參照中國食品業(yè)的分類標準,新的加工工藝和產(chǎn)品形式的不斷出現(xiàn)使許多類別的食品的原有分類方式和市場現(xiàn)狀不能完全對應。許多正在生產(chǎn)或銷售的產(chǎn)品無法準確地對應到相應的食品類別當中,因此這部分產(chǎn)品在生產(chǎn)中缺乏衛(wèi)生標準依據(jù),在市場監(jiān)管上也形成了空白。

二、我國食品安全監(jiān)管問題的主要成因

(一)食品供給相對不足制約食品安全監(jiān)管

以中國的乳制品加工業(yè)為例,從 1978年至 2007年,中國的乳制品產(chǎn)業(yè)增加了 280多倍,年均遞增 25.54%。但是,我國人均乳制品量與世界平均水平相比還有很大差距,遠遠低于發(fā)達國家的人均水平,我國人均奶制品消費量只相當于世界平均水平的1/13左右,在中小城市和農(nóng)村地區(qū),這一差距更為明顯。由于存在著供給和需求之間的嚴重缺口,許多乳制品加工企業(yè)盲目追求產(chǎn)量的增長,缺乏對乳制品質(zhì)量的嚴格把關(guān),因此才產(chǎn)生了例如“阜陽奶粉事件”和“三鹿奶粉事件”這類重大的食品安全問題?？梢娛称饭┙o相對不足這一因素在很大程度上制約了我國的食品安全監(jiān)管工作。

(二)食品安全監(jiān)管是一個漸進性過程

隨著食品安全監(jiān)管的發(fā)展,人們對于食品安全問題的認識不斷深入,我國政府已經(jīng)設(shè)立了越來越多的機構(gòu)對食品安全進行監(jiān)管。在食品短缺階段,食品安全監(jiān)管的重點是糧食的數(shù)量,在這一階段主要是農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生部執(zhí)行食品安全的監(jiān)管工作。在我國加入WTO以后,食品進出口數(shù)量的不斷增加,食品進出口安全的監(jiān)管工作主要由國家出入境檢驗檢疫局執(zhí)行。隨著人們食品安全意識不斷提高,我國設(shè)立了國家食品藥品監(jiān)督管理局對食品的生產(chǎn)和流通進行監(jiān)管。但是由于受到經(jīng)濟利益驅(qū)使,一些食品生產(chǎn)企業(yè)使用各種手段和方式力圖賄賂食品安全的監(jiān)管人員,一些監(jiān)管機構(gòu)中的少數(shù)人利欲熏心,從而造成對消費者利益的侵害,使監(jiān)管效率降低,甚至損害整個監(jiān)管體系的有效運行?？梢哉f我國的食品安全監(jiān)管是不斷完善和進步的,但是在這個漸進的過程中仍然存在著很多障礙,需要政府、各級相關(guān)部門、企業(yè)和消費者共同努力,以實現(xiàn)我國食品安全監(jiān)管體制的更加健全和成熟。

(三)食品安全信息傳遞機制不健全

一是監(jiān)管機構(gòu)中沒有指導資源配置的價格,沒有傳遞信息的渠道,因此很難準確了解企業(yè)的成本和需求結(jié)構(gòu);二是以追求利潤為最高目標,企業(yè)不會把它所知道的信息告知監(jiān)管機構(gòu);三是對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管人員沒有制定有效的激勵措施,因此很多監(jiān)管人員沒有足夠的積極性去獲取有關(guān)信息。由此可見,食品安全監(jiān)管機構(gòu)在進行食品安全規(guī)制時存在嚴重的信息不足,導致其有限理性,從而導致規(guī)制失靈;四是對公眾而言,由于缺乏食品安全規(guī)制方面的信息及規(guī)制機構(gòu)方面的信息,即使想維護自己的權(quán)益也會無從下手。

(四)食品安全監(jiān)管體系尚未建立完善的食品召回制度

雖然我國已經(jīng)出臺一些與食品召回相關(guān)的規(guī)定,但食品召回制的法律地位不明確。盡管在國務院規(guī)章中有明確的規(guī)定,但法律層面還沒有專門針對食品召回的法律法規(guī)或部門規(guī)章,只能在各級、各地制定的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章中散見一些關(guān)于食品召回制的相關(guān)條文或類似規(guī)定。我國尚未建立國家層面的食品召回制和管理部門,依據(jù)現(xiàn)階段已有的食品召回工作實踐分析,中央層面尚未有明確的部門對食品召回進行管理,因此各地結(jié)合本地區(qū)情況探索食品召回的管理模式上有很大難度。各地區(qū)在食品召回問題上,只能依靠自我探索的模式。食品召回技術(shù)支持仍需完善。食品召回的技術(shù)支持包括食品召回所需的標準體系、食品安全的風險評估體系和食品可追溯系統(tǒng),這三者是統(tǒng)一不可分的。但是目前,我國的食品安全的風險評估體系和食品可追溯系統(tǒng)還很不完善,極大地影響了我國食品召回制的建立和發(fā)展。

三、改進我國食品安全監(jiān)管體系的對策

(一)推進食品安全管理體制的創(chuàng)新

1.改變現(xiàn)有的監(jiān)管體制,改分散型監(jiān)管為集中型模式,把分散在各部門的食品安全監(jiān)管機構(gòu)有機整合在一起,成立一個獨立的管理機構(gòu)——國務院食品安全委員會。當然這一方案對現(xiàn)行監(jiān)管體制將造成重大的沖擊,在短期內(nèi)很難有效實現(xiàn),但可以作為一個長期的改革目標和方向。

2.改變現(xiàn)有按產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)進行分工的方式,按食品的類別進行分工,每個部門獨立地對自己所分管的品種實行全過程規(guī)制,其他部門無權(quán)干涉,哪個品種的食品安全出現(xiàn)問題就追究哪個部門的職責。這一方案與現(xiàn)有體制也有一定的沖突,必須對現(xiàn)有機構(gòu)進行重新分工,可以先選擇部門、地區(qū)進行試點,再逐步推廣。

3.在現(xiàn)有的管理體制基礎(chǔ)上進行小幅度調(diào)整,現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)不變,現(xiàn)有分工方式也不變,但必須解決好現(xiàn)有分工存在的交叉和無人規(guī)制的盲區(qū)兩個問題。相對來說,這個方案效率低,但可行性最強,行政成本最低。

(二)發(fā)揮地方食品安全監(jiān)管體制作用

1.建立中央政府和地方政府既相互獨立又相互協(xié)作的食品安全監(jiān)督網(wǎng)。在全國各省全面監(jiān)督食品的生產(chǎn)與流通,充分發(fā)揮地方食品安全管理體系的作用。中央和地方在食品安全標準上要保持很好的協(xié)調(diào),由各級政府負責所轄區(qū)域的食品安全規(guī)制工作,實行主管領(lǐng)導問責制。

2.凡是食品存在國家標準的,地方規(guī)制機構(gòu)須按照國家標準進行檢驗監(jiān)測。食品在地區(qū)間的流通,以國家標準或國際標準進行規(guī)制,沒有國家標準的,各地可以按照地方標準進行規(guī)制。

(三)加強全民食品安全教育

1.進一步提高各級領(lǐng)導干部對《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》重要性的認識,使各級領(lǐng)導干部高度重視食品衛(wèi)生法的貫徹實施,將食品生產(chǎn)經(jīng)營者作為重點對象,加強相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育,與有關(guān)部門密切配合,貫徹落實,使食品企業(yè)提高法律意識,依法規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營行為。

2.倡導規(guī)范、誠信的食品生產(chǎn)經(jīng)營行為,開展警示教育,公開曝光違法行為。鼓勵消費者對食品質(zhì)量安全問題的投訴、舉報,媒體等社會組織對存在質(zhì)量安全問題的食品進行曝光,這也是對食品生產(chǎn)、經(jīng)銷企業(yè)的有效社會監(jiān)督,是食品安全市場準入體系的重要組成部分。

3.向公眾普及食品安全知識,提高廣大消費者依法維護自身合法權(quán)益的能力。增強居民的食品安全意識,并逐步改變購買價值取向,引導消費者由價格優(yōu)先向質(zhì)量優(yōu)先的方向轉(zhuǎn)變。同時提高消費者的感官鑒別能力,使消費者通過科普教育可以通過一些簡單的感官鑒別食品的安全性,同時還鼓勵消費者要求商家提供技術(shù)檢測合格證書。

(四)加強監(jiān)管機構(gòu)對食品安全許可的審查力度

1.從生產(chǎn)企業(yè)角度。加強生產(chǎn)經(jīng)營單位管理人員及其從業(yè)人員的衛(wèi)生法規(guī)知識的培訓,提高他們的守法意識,食品制造者在包裝標識要標明生產(chǎn)日期等。

2.從消費者角度。要向消費者介紹識別食品包裝標識的方法,讓消費者知道了解食品標識不全、宣傳療效等是欺騙行為和違法行為,使消費者自覺抵制食品包裝標識不合格產(chǎn)品,這樣既能使消費者自覺參與監(jiān)督,揭發(fā)和檢舉衛(wèi)生違法行為,又能切實保障消費者的利益和健康。

(五)加強食品安全標準體系的構(gòu)建

1.由點及面。這一過程主要強調(diào)標準體系建立過程的動態(tài)性,是由不成體系的一系列標準經(jīng)過調(diào)整、修改、補充、發(fā)展、完善逐步形成,因此這一標準體系的建立過程是一個不間斷的過程.

2.由面到點。這一過程主要強調(diào)根據(jù)總體目標規(guī)劃設(shè)計出所需的全套標準,形成一定規(guī)模的標準體系,從指導不同的有限性目標,從而保證整個標準體系的建立。食品安全標準體系是一個復雜的系統(tǒng)工程,可根據(jù)要達到的目標,將它作為一個有限目標的體系,探討體系形成過程中可遵循的規(guī)律,歸納總結(jié)出有益的方法。

(六)完善食品召回制

1.從政府角度。從政府監(jiān)管的角度來看為了有效保證食品安全,必須明確食品召回的主管部門,并建立適合我國國情的管理模式,保證食品質(zhì)量安全事先把關(guān)與事后監(jiān)管的有機結(jié)合,確保一旦發(fā)生食品安全事件,能及時啟動應急措施,將危害和損失降至最低。同時,推動食品生產(chǎn)企業(yè)完善內(nèi)部管理,提高技術(shù)水平,強化企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量意識,消除安全隱患,最終切實保障消費者的健康和權(quán)益。

2.從信息角度。要確保有效的信息系統(tǒng),這也是有效采取正確的食品召回行動的關(guān)鍵。要做到這一點關(guān)鍵是要進一步加強消費者、協(xié)會、認證機構(gòu)、企業(yè)和政府間溝通,為食品召回的實施營造良好的社會氛圍,從而保證信息的來源。

3.從中介組織角度。各種形式的中介組織對于食品市場的監(jiān)督以及相關(guān)信息和食品安全技術(shù)的推廣具有重要的作用。行業(yè)協(xié)會可以約束行業(yè)內(nèi)的企業(yè),權(quán)威的質(zhì)量認證機構(gòu)可為企業(yè)提供社會聲譽保障。為了充分發(fā)揮社會各方面維護食品安全的積極性,有必要建立一個消費者組織、協(xié)會、認證機構(gòu)、企業(yè)和政府間相互溝通的機制,通過溝通來加深理解、尋求共同解決食品安全關(guān)鍵問題的辦法。

(七)發(fā)展我國食品風險評估技術(shù)

積極引入先進的預警技術(shù)和方法,發(fā)展我國風險評估技術(shù),建立食品安全監(jiān)控計劃。參考美國等發(fā)達國家風險分析原則,建立適合我國國情的風險評估模型和方法。為了評價我國食品安全性,并為風險評估提供有效的數(shù)據(jù),需要建立食品安全監(jiān)測點進行主動監(jiān)測,獲得我國食品安全狀況動態(tài)規(guī)律,包括本底水平和我國食品安全危害的區(qū)域分布、時間動態(tài)和污染水平,建立我國主要食品中重要危害物監(jiān)測基本數(shù)據(jù)庫,對食品供應鏈從生產(chǎn)、加工、包裝、儲運到銷售過程進行全程監(jiān)控和溯源。

(八)完善食品包裝標識監(jiān)管

許多消費者購買食品時,是以食品包裝標識所介紹的內(nèi)容作為重要信息源的。這就要求對食品包裝標識實行規(guī)制,促使食品包裝標識內(nèi)容真實,充分反映食品特性。根據(jù)中國的有關(guān)法規(guī),定型包裝食品和食品添加劑,必須在包裝標識或者產(chǎn)品說明書上根據(jù)不同產(chǎn)品分別按照規(guī)定標出品名、產(chǎn)地、廠名、生產(chǎn)日期、批號或者代號規(guī)格、配方或者主要成分、保質(zhì)期限、食用或者使用方法等。食品、食品添加劑的產(chǎn)品說明書,不得有夸大或者虛假的宣傳內(nèi)容。同時規(guī)定,食品包裝標識必須清楚,容易辨識。食品的安全標簽也可作為與食品安全相聯(lián)系的信息。

食源性健康風險的發(fā)生機理告訴我們,每個國家都應該以風險控制的態(tài)度去應對食源性疾病帶給人類的威脅和損害。我們應充分認識到我國在食品安全方面存在的問題,分析問題出現(xiàn)的原因,并充分利用自身的人力資源、技術(shù)資源、數(shù)據(jù)資源和資金資源有針對性地實現(xiàn)食品風險評估,以有效監(jiān)管我國的食品安全。

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