農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建的多級政府責(zé)任研究

林聯(lián)臻

(安徽財經(jīng)大學(xué),安徽 蚌埠 233041)

我國近幾年人口老齡化進(jìn)入快速發(fā)展階段,老年人口將年均增加 800萬 ～900萬人;到 2020年,我國老年人口將達(dá)到 2.48億,老齡化水平將達(dá)到 17%;特別是農(nóng)村老齡化程度高于城鎮(zhèn) 1.24個百分點,農(nóng)村人口老齡化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度,這對新農(nóng)村的建設(shè)以及構(gòu)建和諧社會都產(chǎn)生一定的影響,各級政府都將面對這種嚴(yán)峻形勢。

一、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建的多級政府責(zé)任的理論

(一)公共物品理論

1.政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中應(yīng)承擔(dān)責(zé)任,這主要是社會養(yǎng)老保險所具有的公共物品性質(zhì)決定的。黎民認(rèn)為養(yǎng)老保障具有公共物品和準(zhǔn)公共物品的性質(zhì),決定了政府的核心地位和主導(dǎo)作用。政府具有的公共性和壟斷強制性使政府在養(yǎng)老保障的供給方面表現(xiàn)出特有的責(zé)任能力和效能。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為一種具有很強正外部性的準(zhǔn)公共品,為社會提供公共品、彌補市場失靈是政府必須履行的財政職能。馬雁軍、孫亞忠論證得出農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的純公共產(chǎn)品特性是其本質(zhì)屬性,而它的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性是在政府現(xiàn)有財力約束的特定條件下產(chǎn)生的。

2.各級政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中應(yīng)該分權(quán),這主要是由于公共物品的層次性、外溢性和居民對公共物品偏好決定的。美國學(xué)者O.Echesten認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共物品的受益范圍來有效地劃分各級政府的職能,并依此作為分配財權(quán)的依據(jù)。因此,那些有益于全體國民的公共物品應(yīng)當(dāng)由中央政府來提供。另有一些公共物品雖然只惠及某一階層或某些人,但因?qū)θ鐣蛧业陌l(fā)展至關(guān)重要,也要由中央政府提供。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基于其準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品的性質(zhì),應(yīng)由中央政府主導(dǎo)并視其效用外溢程度大小在中央政府與地方政府間合理分擔(dān)。Tresch的“偏好誤識”理論認(rèn)為,中央政府不是全知全能的政府,尤其是其對于地方居民對公共物品需求不能掌握得正確無誤,因此,當(dāng)?shù)貐^(qū)之間發(fā)生沖突時,中央政府出面調(diào)停地區(qū)沖突和收入在不同地區(qū)間的分配問題是適宜的。

(二)從預(yù)算管理體制的視角分析

預(yù)算管理體制簡稱預(yù)算體制,是中央與地方政府之間以及地方各級政府之間劃分財政收支范圍和預(yù)算管理權(quán)限的根本制度。我國目前實行的是分稅制預(yù)算管理體制,其實質(zhì)是根據(jù)中央政府和地方政府的事權(quán)確定其相應(yīng)的財權(quán),通過稅種的劃分形成中央與地方的收入體系。在現(xiàn)行分稅制預(yù)算管理體制下,根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則,合理劃分各級政府的事權(quán)。對于由公共產(chǎn)品效應(yīng)的外溢性和交叉性所引起的上下級政府間或同級地方政府間的事權(quán)應(yīng)分項予以明確界定。對各級政府所提供的基本公共服務(wù)方面的事權(quán)應(yīng)明確加以規(guī)定。中央政府主要負(fù)責(zé)基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定已經(jīng)監(jiān)督評估,提供中央財政轉(zhuǎn)移支付資金。地方支付主要負(fù)責(zé)基本公共服務(wù)的具體規(guī)劃、組織實施以及對下級財政實行轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的職責(zé)歸屬,中央財政主要承擔(dān)其財政責(zé)任,具體的事物由地方各級政府負(fù)責(zé)。在這種體制下,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建財政分權(quán)是必然的。

二、各級政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中存在的問題

(一)各級政府責(zé)任不清

1.各級政府的職能轉(zhuǎn)變不到位,混淆市場與政府之間的關(guān)系。在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中,受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)的思想影響,造成政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的職能缺位和越位并存。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的公共品性質(zhì)決定了市場供給方面的失靈,政府要承擔(dān)其應(yīng)盡的責(zé)任。從1992年《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》失敗的原因分析可知：政府未認(rèn)清農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的社會性還是商業(yè)性,政府財政責(zé)任的缺失是主要原因,最后農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的繳費模式,幾乎變成了農(nóng)民自身的商業(yè)保險,截至 2004年底,我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍走勢逐年降低,由 1999年的 9.75%降到 2004年的 7.10%。

2.政府的級次過多,使得各級政府的職責(zé)劃分不清,造成其在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的責(zé)任缺失。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險所具有的公共品性質(zhì)決定了中央政府應(yīng)該承擔(dān)起制度建立的成本,但是其準(zhǔn)公共品性質(zhì)及受益的范圍又決定了各級地方政府要解決本地區(qū)居民消費偏好問題,需要具體的條例來運作。我國現(xiàn)行五級的行政級次層級繁多、設(shè)置混亂,不僅使上下級政府之間信息傳輸和反饋程序增多,降低了信息傳遞的速度,導(dǎo)致信息失真,增加了行政成本,而且各級政府在事務(wù)的劃分上存在交叉、出現(xiàn)“真空”等問題。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險具有的公共物品和準(zhǔn)公共物品性質(zhì),使得其歸屬的問題處于尷尬的位置,結(jié)果在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度建立過程中,帶來事務(wù)的劃分存在交叉、出現(xiàn)“真空”等問題也就在所難免。

(二)中央政府承擔(dān)的責(zé)任過少

在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建過程中,中央政府應(yīng)承擔(dān)起主要責(zé)任,這不僅包括財政責(zé)任還要包括制度提供上、法律上的責(zé)任。中央政府責(zé)任的缺失是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不能得以持續(xù)進(jìn)行的主要原因之一。

1.中央政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中財政支出過少。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實踐證明,政府的責(zé)任特別是中央財政責(zé)任在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)中起到主導(dǎo)或關(guān)鍵的作用。2002年很多地區(qū)在開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新中,政府財政責(zé)任強化又是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險得以開展的重要因素。2009年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作得以全面展開,是因為有中央財政的大力支持。但是中央財政總體上來說在農(nóng)村社會保障支出是較少的,2008年全國財政收入61316.9億元,其中中央本級收入 32671.99億元,地方本級收入 28644.91億元。2008年中央用于社會保障和就業(yè)支出 2743.59億元,占中央財政支出的 7.5%,而中央財政對農(nóng)村社會保障補助為 93.6億元,除就業(yè)支出的400億,僅占其社會保障支出的 4.0%,占其總支出的0.3%。

2.中央政府在制度和法律上的缺失。我國農(nóng)村現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險制度主要是以政府部門的政府性法規(guī)和民政職能部門制定的實施方案為主,這都沒有法律上的保證。這就使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險沒有制度上的穩(wěn)定性,農(nóng)民與政府之間沒有建立起穩(wěn)定而持久的契約關(guān)系。關(guān)于發(fā)達(dá)國家一項制度的建立,其立法先行,以有力的法律法規(guī)加以保障實施。由于制度具有的性質(zhì)與公共物品無異,其本身所具有的外溢性和規(guī)模效益,理應(yīng)由中央政府來保證其建立、實施,這樣不僅可以減少制度的建立成本,也可以減少執(zhí)行成本。但是我國至今沒有一部完整、統(tǒng)一的《社會保障法》,使得政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中執(zhí)行隨意性大,缺乏持續(xù)有效的長期機制。

(三)地方政府責(zé)任缺失

1.地方財政困難,無力為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建承擔(dān)財政責(zé)任。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和農(nóng)村稅費改革的逐漸完善,地方政府歷史遺留的或有債務(wù)、財政缺口問題越來越突出。財政部財政科學(xué)研究所所長賈康曾經(jīng)調(diào)查過幾個省的情況,發(fā)現(xiàn)一般省份都是幾百億的債務(wù)規(guī)模,有的則接近千億;按照我國有 30多個省份來推算,就是萬億的規(guī)模。地方財政無力維持基本運轉(zhuǎn),基本保障不能正常實現(xiàn)。地方財政所面臨的巨大困難,使得地方政府無法維持正常的運轉(zhuǎn)需要,更談不上履行自身的職能和提供必要的公共產(chǎn)品和服務(wù)了?？h鄉(xiāng)財政困難使縣鄉(xiāng)政府無力提供農(nóng)村最基本的公共服務(wù),不能較好地造福于民。

2.地方承擔(dān)的事權(quán)與財權(quán)不匹配?，F(xiàn)有的政府間職責(zé)劃分和支出范圍不明確,是財政體制的一大弊端。在實際的財政體制運行過程中,事權(quán)下放而財權(quán)上劃的事實,使得各級地方財政不堪重負(fù),財政能力嚴(yán)重不足。一方面,在中央政府集中財力,加強宏觀調(diào)控能力的同時,省、市也盲目仿效中央,不斷加大對下級的財政收入集中程度;另一方面,縣、鄉(xiāng)兩級政府擔(dān)負(fù)的事權(quán)則很大,包括義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障等等,這些事權(quán)大都剛性強、欠賬多、所需支出基數(shù)大。

三、完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建的對策

(一)完善分級預(yù)算管理體制在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中的作用

首先,合理界定中央與地方在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建的事權(quán)范圍。劃分中央與地方的事權(quán)范圍可以根據(jù)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險公共物品的特征、受益廣度的差異以及各級政府職責(zé)的內(nèi)在要求,將中央與地方的事權(quán)劃分清楚。中央主要承擔(dān)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政責(zé)任和制度建設(shè),具體的事物由地方各級政府負(fù)責(zé)。其次,減少農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中政府級次,可以減少農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立成本、執(zhí)行成本,進(jìn)而為制度建立的運行提供有效的、穩(wěn)定的前提條件。第三,加大中央政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移支付力度、財政支持力度。根據(jù)公共服務(wù)均等化原則,對于財政困難的省份,中央要承擔(dān)起財政保障責(zé)任;對于不同地區(qū)居民所享有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的不同水平,中央要加大轉(zhuǎn)移支付力度,以實現(xiàn)全民公共服務(wù)均等化。第四,省級政府要承擔(dān)起協(xié)調(diào)作用。在政府級次減少的前提下,省級政府除了做好本職工作,應(yīng)承擔(dān)起協(xié)調(diào)中央與縣級政府的責(zé)任,各地經(jīng)濟(jì)、文化、社會結(jié)構(gòu)等都不相同,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不盡相同,在現(xiàn)階段不能搞一刀切,需要視情況而定。第五,完善“省直管縣”體制在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中的運用?！笆≈惫芸h”體制的運作取得的成效是明顯的,對于解決縣級財政困難也取得一定的幫助,因此,結(jié)合“省直管縣”體制,在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中加強省級和縣級政府的關(guān)聯(lián)度。

(二)推進(jìn)和完善社會保障立法及相關(guān)法律

首先,加大中央政府立法進(jìn)度,制定專門的社會保障法律——《社會保障法》,以法律的形式規(guī)范各級政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建的責(zé)任,明確各級政府的責(zé)任。通過法律制定開征社會保障稅,以保證社會保障資金的穩(wěn)定來源,用于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。其次,完善相關(guān)的法律法規(guī)。如加強《預(yù)算法》的執(zhí)行力度,對于各級政府社會保障支出編制預(yù)算,加強各級財政用于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險支出執(zhí)行力度以及可持續(xù)和強制性,使得農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有其穩(wěn)定的資金來源;加強社會保障基金的增值保值規(guī)范管理,對基金的運作機構(gòu)加強管理。

(三)創(chuàng)新構(gòu)建各級政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中財政資金供給機制

在完善的預(yù)算管理體制和法律制度強有力保障下,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政資金的供給可以選擇“中央 +省級”兩級政府供給模式或者“中央 +省級 +縣級”三級政府供給模式。由于客觀原因,現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政資金供給應(yīng)選擇三級政府模式,在這個模式中,基本養(yǎng)老金可以選取農(nóng)民人均純收入為指標(biāo),按照城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌部替代率計算,如 20%～30%的比例,各個地區(qū)可以有不同的標(biāo)準(zhǔn)。中西部的基本養(yǎng)老金這一塊要由中央政府來承擔(dān),但是基本養(yǎng)老金與替代率計算后的差額部分由省級政府來提供。如 2008年全國農(nóng)民人均純收入為 4761元,按照城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌部20%的替代率計算,人均支付標(biāo)準(zhǔn)為 952.4元,扣除中央660元后,省級提供 292.4元;東部地區(qū),由于各個省份財政收入相對充裕,農(nóng)民人均純收入高于全國農(nóng)民純收入,可以采取不同的分配辦法,縣級提供的資金可用于農(nóng)村養(yǎng)老管理機構(gòu)和人員費用支出。

四、結(jié)語

只有完善現(xiàn)行的分稅制預(yù)算管理體制,在適當(dāng)簡化政府預(yù)算級次的前提下,按照“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)”的原則,解決好各級政府職能的合理設(shè)置及相應(yīng)的財力保障問題,這樣才能理清各級政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建的職責(zé),才能為新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作提供制度上的保障,為其順利進(jìn)行提供長期有效的財政供給體制。

[1]劉子蘭.中國農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度反思與重構(gòu)[J].管理世界,2003(8).

[2]尚長風(fēng).農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的財政學(xué)反思[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)研究,2004(5).

[3]楊方方.我國養(yǎng)老保險制度演變與政府責(zé)任[J].中國軟科學(xué),2005(2).

[4]王利軍.養(yǎng)老保險政府責(zé)任的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].遼寧大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2005(2).

[5]汪柱旺.農(nóng)村養(yǎng)老保險中的政府職責(zé)分析[J].軟科學(xué),2006(6).

[6]龍夢潔.論農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的政府財政責(zé)任——基于 1999年—2003年全國各省市面板數(shù)據(jù)的實證分析[J].保險研究,2009(5).