中國農(nóng)村反貧困的財政政策研究

束凡瑋

(安徽財經(jīng)大學(xué),安徽 蚌埠 233041)

貧困是經(jīng)濟、社會和文化落后現(xiàn)象的總稱。2010年是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》實施的最后一年,也是扶貧工作承上啟下的一年。按照最新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)(每人年收入 1196元),2010年中國農(nóng)村扶貧對象 4007萬人,占農(nóng)村總?cè)丝诘?4.2%,絕對量依然龐大。按國際標(biāo)準(zhǔn)(每人每日 1美元),貧困人口數(shù)量更多。同時返貧問題也很突出,短期貧困人口約占貧困人口比例的 2/3?？梢?中國農(nóng)村反貧困任務(wù)依然艱巨。本文從財政角度出發(fā),研究如何解決農(nóng)村貧困問題。

一、財政在反貧困工作中的作用

在市場經(jīng)濟體制中,市場在資源配置方面起著基礎(chǔ)性作用。政府作為市場的補充,其職能主要被限定在公共品、外部性、自然壟斷和宏觀經(jīng)濟波動等市場失靈或失效的范圍。政府履行其職能的經(jīng)濟手段主要是公共財政。市場通過價格機制、競爭機制和供求機制在經(jīng)濟發(fā)展中追求的是效率目標(biāo)。按照市場原則,創(chuàng)造不同效率的人應(yīng)該獲得不同的收益,勞動、資本、土地、企業(yè)家才能等應(yīng)該按照其要素貢獻獲得相應(yīng)的報酬,而各種原因?qū)е碌娜藗冃什煌目陀^差異卻不被考慮。因此,單純依靠市場作用,經(jīng)濟社會必然會出現(xiàn)貧富分化現(xiàn)象。貧富差距擴大到一定程度會引發(fā)社會動蕩,破壞正常的市場運行,降低經(jīng)濟效率。可見,市場無法依靠自身來維持長期穩(wěn)定的經(jīng)濟效率和社會秩序。解決這一問題就需要政府發(fā)揮財政在資源配置、收入分配、經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展方面的作用。財政方面可以通過所得稅、轉(zhuǎn)移支付、社會保障、直接補貼等手段來調(diào)節(jié)收入分配,對貧困群體給予扶持,使他們能夠維持基本的生活水平;通過財政投資、政策優(yōu)惠等引導(dǎo)資源向貧困地區(qū)配置,改善貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。正是由于財政所具有的這種直接性和靈活性,使其在反貧困方面具有重要作用。我國當(dāng)前農(nóng)村反貧困工作的開展應(yīng)該充分發(fā)揮財政政策的作用。

二、中國農(nóng)村貧困形成的主要原因

1.自然條件和基礎(chǔ)設(shè)施的制約。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展離不開地理、氣候、水文、資源等客觀自然條件,地域自然環(huán)境差異是貧困產(chǎn)生的客觀原因。我國農(nóng)村貧困人口主要分布中西部等邊遠高寒地區(qū),這些區(qū)域自然條件惡劣,生態(tài)環(huán)境脆弱,自然災(zāi)害頻繁,使得農(nóng)村人口更易遭受自然風(fēng)險的沖擊。另外,由于貧困地區(qū)地理位置偏僻,遠離城市和經(jīng)濟中心,國家財政資金投入不足,交通、通訊、電力、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,技術(shù)、人才、資金等生產(chǎn)要素短缺等原因,經(jīng)濟發(fā)展難以啟動。盡管近年來農(nóng)村貧困地區(qū)的電力、通訊、廣播電視、道路等基礎(chǔ)設(shè)施條件已有很大改善,但在普及程度及戶均擁有量方面與全國平均水平相比還是存在一定差距。這些因素都直接制約著農(nóng)民收入水平的提高。

2.教育水平落后。長期以來,政府對城鄉(xiāng)教育投入實行不同的政策。城市里教育和基礎(chǔ)設(shè)施幾乎全是由國家財政投入,而國家在農(nóng)村教育和基礎(chǔ)設(shè)施的投入則相當(dāng)有限,相當(dāng)一部分由農(nóng)民自己來負(fù)擔(dān)。以義務(wù)教育為例,我國義務(wù)教育經(jīng)費占教育總投入的比例始終低于60%,農(nóng)村義務(wù)教育的投入不足30%,農(nóng)民人均年收入僅有城鎮(zhèn)居民的 1/4,卻要支付比城市更多的教育費用。地方政府承擔(dān)著 2.3億中小學(xué)學(xué)生和幾百萬教師的義務(wù)教育經(jīng)費支出,而其財政收入又是極其有限的。教育投入的不足,直接導(dǎo)致農(nóng)村教育的薄弱和農(nóng)民知識的貧困。據(jù)統(tǒng)計,2003年全國初中生輟學(xué)率為 2.84%,農(nóng)村初中學(xué)生輟學(xué)率為 5.47%,并且每年農(nóng)村還有 130萬名兒童完成小學(xué)教育后不能進入初中學(xué)習(xí)。受教育水平低嚴(yán)重制約著農(nóng)村貧困人口的收入增長。

3.農(nóng)村保障體系不健全。在社會轉(zhuǎn)型時期,要消除農(nóng)村貧困,縮小城鄉(xiāng)差別,我國的保障體系明顯滯后。據(jù)統(tǒng)計,目前有40%～60%的農(nóng)民因為經(jīng)濟拮據(jù)、生活貧困和醫(yī)藥費的迅速增長而無法正常就醫(yī),因病致貧的農(nóng)村人口數(shù)量也在逐年增加。另一方面,農(nóng)村公共衛(wèi)生的長期匱乏使農(nóng)村公共防疫體系處于極度脆弱的狀況,一些已經(jīng)消失的地方病死灰復(fù)燃,嚴(yán)重影響到農(nóng)民的健康和發(fā)展。目前,我國的農(nóng)村社會保障包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村最低生活保障三個方面。社會保障對農(nóng)村的保障水平低、品種少、覆蓋率不高。即使有的農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險,由于社會保障工作中存在的缺陷,使很多地區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)了“退?！钡默F(xiàn)象。社會保障體系的不健全也是農(nóng)村貧困人口長期大量存在的重要原因。

三、中國農(nóng)村反貧困的財政政策建議

綜上,農(nóng)村貧困人口文化水平低下,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足,社會保障體系不健全等因素共同導(dǎo)致了貧困問題。要解決貧困問題,就必須從多方面出發(fā),選擇符合我國當(dāng)前國情的反貧困路徑,將開發(fā)式扶貧和救助式扶貧結(jié)合起來,一方面為農(nóng)村脫貧創(chuàng)造所必須的客觀條件;另一方面要提高貧困人口自我脫貧所必須的技能和素質(zhì);同時,還要為農(nóng)村貧困人口提供必要的社會保障。筆者認(rèn)為,要實現(xiàn)這些目標(biāo)就應(yīng)該充分發(fā)揮財政政策在我國農(nóng)村反貧困中的作用,增加財政投入,加大財政的反貧困力度,具體措施主要有以下方面：

1.完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施,為農(nóng)村脫貧提供客觀條件。基礎(chǔ)設(shè)施是否完善,直接影響著農(nóng)村反貧困工作的效果。農(nóng)村反貧困應(yīng)針對農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足的現(xiàn)狀,努力強化政府的公共服務(wù)職能,加快建設(shè)公共服務(wù)型政府,通過完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施,為農(nóng)民參與市場創(chuàng)造條件。目前我國的農(nóng)村貧困人口主要位于中西部地區(qū),這些地區(qū)由于自然條件限制,基礎(chǔ)設(shè)施不完善,制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。要使貧困地區(qū)擺脫貧困就需要政府加大財政投入力度,完善當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各級政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面應(yīng)當(dāng)扎扎實實地辦好實事：(1)加強對大江大河污染、水土流失、土地沙化等的治理;(2)加大貧困地區(qū)公路建設(shè)力度,基本實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通油(水泥)路,進而普遍實現(xiàn)行政村通油(水泥)路,逐步形成城鄉(xiāng)公交資源相互銜接、方便快捷的客運網(wǎng)絡(luò),方便貧困地區(qū)與外界的交通;(3)加大貧困地區(qū)電網(wǎng)建設(shè)力度,啟動貧困地區(qū)電力設(shè)施建設(shè),力爭使所有貧困地區(qū)早日通電,擴大電網(wǎng)供電人口覆蓋率;(4)推進廣電網(wǎng)、電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)建設(shè),爭取實現(xiàn)“三網(wǎng)融合”,積極發(fā)揮信息化的作用;(5)健全農(nóng)村貧困地區(qū)公共設(shè)施維護機制,提高公共設(shè)施的綜合利用效能。

2.提高農(nóng)村的教育水平,大力提高農(nóng)村勞動力的素質(zhì)。農(nóng)村勞動力的自身素質(zhì)是解決農(nóng)村貧困問題的內(nèi)在因素。農(nóng)民素質(zhì)是影響農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民收入的關(guān)鍵因素,必須把它放到重要的位置加以解決。農(nóng)村教育水平的提高可以從三個方面展開：(1)提高農(nóng)村的基礎(chǔ)教育水平。政府應(yīng)該切實做好農(nóng)村九年義務(wù)教育工作,將農(nóng)村的義務(wù)教育工作落到實處,不要把義務(wù)教育的責(zé)任推給貧困地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府和貧困兒童的家長,讓農(nóng)村的適齡兒童都有學(xué)可上,從而提高農(nóng)村人口的整體素質(zhì)。(2)加強對農(nóng)村貧困人員的職業(yè)培訓(xùn)和教育,探索建立“市場引導(dǎo)培訓(xùn),培訓(xùn)促進就業(yè)”的勞動力培訓(xùn)與就業(yè)機制。為提高經(jīng)費使用效果,必須依托現(xiàn)有培訓(xùn)資源,利用競爭機制選擇培訓(xùn)機構(gòu)：將資金分配與培訓(xùn)效果掛鉤、培訓(xùn)與就業(yè)掛鉤;完善資金補助辦法,使受訓(xùn)的農(nóng)村貧困人員直接受益;加強農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)知識的培訓(xùn)或?qū)嵱眉夹g(shù)的指導(dǎo),解決農(nóng)民生產(chǎn)中的實際問題,使農(nóng)民了解和掌握一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識和實用技術(shù),培養(yǎng)他們的實踐能力,提高農(nóng)業(yè)人口的素質(zhì)。(3)廣泛吸引社會資金投入農(nóng)村教育。財政可以通過安排貼息、專項補助、稅收優(yōu)惠等措施,引導(dǎo)社會資金流入農(nóng)村貧困地區(qū)興辦基礎(chǔ)教育或參與學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè);運用產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)惠、稅收減免等辦法,鼓勵企業(yè)和個人捐資貧困地區(qū)教育。

3.加快社會保障制度建設(shè),進一步完善農(nóng)村社會保障體系。農(nóng)村社會保障水平低是貧困人口難以穩(wěn)定脫貧的重要原因。健全農(nóng)村貧困地區(qū)的社會保障體系應(yīng)該從以下著手：(1)建立和實行農(nóng)村居民的最低生活保障制度,按照農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平合理確定農(nóng)村最低生活保障線,既要保障農(nóng)村貧困人口的最低生活,又要防止保障標(biāo)準(zhǔn)過高而形成養(yǎng)懶漢的傾向;(2)按照“風(fēng)險共擔(dān)、互助共濟”的原則,著力完善政府推進、農(nóng)民互動、社會參與的工作機制,加快建立以大病醫(yī)療統(tǒng)籌為主的農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度,不斷提高農(nóng)民的醫(yī)療保障水平;(3)進一步完善與城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)相一致的失地農(nóng)民社會保障制度,讓失地農(nóng)民能夠真正享受城市化建設(shè)的成果;做好進城務(wù)工農(nóng)民的社會保障工作,切實保護“農(nóng)民工”的合法權(quán)益。

4.建立和完善公共物品需求和利益表達機制。建立和完善農(nóng)村貧困地區(qū)公共物品需求和利益表達機制,就是要使得貧困地區(qū)需要什么樣的公共物品、先后的次序如何、需要多少以及利益訴求等,均可以通過這種機制充分表達出來,并通過某種程序使這種需求變成官員決策的參考依據(jù)和行動目標(biāo)。建立和完善農(nóng)村貧困地區(qū)地方公共物品需求和利益表達機制對于保持地方公共物品供求關(guān)系的相對平衡、減少公共資源浪費、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、維護農(nóng)村貧困人口合理權(quán)益、改善干群關(guān)系、維護社會穩(wěn)定,都具有非常重要的意義。

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