紀(jì)委監(jiān)督權(quán)規(guī)范運(yùn)行的新思考

○ 閔凡群

紀(jì)委監(jiān)督權(quán)規(guī)范運(yùn)行的新思考

○ 閔凡群

紀(jì)委作為黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，在預(yù)防和治理腐敗，完善和整頓黨紀(jì)以及加強(qiáng)和強(qiáng)化黨風(fēng)建設(shè)等方面發(fā)揮了重要的、不可替代的作用。但是，近年來，隨著我國法治建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，民眾民主法治觀念的不斷提高，紀(jì)委不斷受到民眾提出的“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的詰問。現(xiàn)實(shí)中不斷出現(xiàn)的紀(jì)委書記貪污腐敗案件，也增強(qiáng)了這種詰問的力度。因此，規(guī)范紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行，強(qiáng)化對紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督制約，有效地防止權(quán)力濫用，提高紀(jì)委的公信力和權(quán)威性，具有十分重要的理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、紀(jì)委及其監(jiān)督權(quán)定位

紀(jì)委，是普通公眾的稱謂方式，其全稱為黨的紀(jì)律檢查委員會。我國紀(jì)委系統(tǒng)包括，黨的中央紀(jì)律檢查委員會、黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會和基層紀(jì)律檢查委員會。其性質(zhì)為中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，是對黨組織和黨員遵守黨的紀(jì)律的情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查，對違紀(jì)黨組織及其成員執(zhí)行紀(jì)律的職能機(jī)關(guān)。這是紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)區(qū)別于其他監(jiān)督機(jī)關(guān)的本質(zhì)特征，也是紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的基本性質(zhì)。黨的各級紀(jì)律檢查委員會的主要任務(wù)是：維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。筆者認(rèn)為，紀(jì)委享有的職權(quán)可以簡單歸納為如下幾種：監(jiān)督權(quán)、立案權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、處分權(quán)、黨內(nèi)“條規(guī)”制定權(quán)等。紀(jì)委所享有的眾多職權(quán)其實(shí)可以總結(jié)為一種簡潔的表述——監(jiān)督權(quán)。根據(jù)一般的權(quán)力的分類，權(quán)力分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，三種權(quán)力互相制衡約束，紀(jì)委所享有的權(quán)力大體上就可以歸為與決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)相并列的監(jiān)督權(quán)，也就是紀(jì)委作為黨的重要機(jī)關(guān)對受其監(jiān)督的對象給予監(jiān)察、督導(dǎo)的一種具有強(qiáng)制性的力量。

權(quán)力一般是指特定主體因某種優(yōu)勢而擁有的對社會或他人的強(qiáng)制力量和支配力量。紀(jì)委監(jiān)督權(quán)在本質(zhì)上可以理解為是權(quán)力的一種，具有權(quán)力強(qiáng)制和支配的特性。權(quán)力就意味著一方對另一方的支配，這是一條永恒的定律，紀(jì)委監(jiān)督權(quán)亦不例外。

現(xiàn)實(shí)中，為了防止紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的濫用，我國已經(jīng)建立了對紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督制約體系：一是黨內(nèi)監(jiān)督制約。我黨的各種文件中規(guī)定，“黨的中央紀(jì)律檢查委員會在黨的中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會和基層紀(jì)律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀(jì)律檢查委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”，“黨的地方各級委員會和基層委員會監(jiān)督上級黨委、紀(jì)委的工作，提出意見和建議”，“黨員有權(quán)檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀(jì)違法的事實(shí)，同消極腐敗現(xiàn)象作斗爭”。以上規(guī)定說明，紀(jì)委實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，紀(jì)委監(jiān)督權(quán)受到黨內(nèi)民主監(jiān)督，主要表現(xiàn)為縱向的上下級的監(jiān)督，橫向的同級黨委的監(jiān)督和全體黨員的監(jiān)督，這種“三位一體”的黨內(nèi)監(jiān)督體現(xiàn)了我黨的黨內(nèi)民主建設(shè)，構(gòu)筑了對紀(jì)委行使監(jiān)督權(quán)的黨內(nèi)制約體系。二是黨外監(jiān)督制約。我黨的重要文件中還規(guī)定，“黨內(nèi)監(jiān)督要與黨外監(jiān)督相結(jié)合。黨的各級組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)自覺接受并正確對待黨和人民群眾的監(jiān)督”。在黨外監(jiān)督方面，主要是廣大民眾和新聞媒體的監(jiān)督，我黨肯定了黨外監(jiān)督的重要作用。

二、監(jiān)督制約體系的不足

（一）監(jiān)督法律規(guī)定的缺失性

我國紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督制約體系的構(gòu)建主要體現(xiàn)在黨的文件中，這些文件不是真正意義上的法律，而真正的法律規(guī)定中則沒有關(guān)于規(guī)范紀(jì)委權(quán)力的條款，即使集中規(guī)范監(jiān)督權(quán)行使的單行法律《監(jiān)督法》也回避了對紀(jì)委的監(jiān)督問題，這就使對紀(jì)委權(quán)力的監(jiān)督缺少了法律層面的依據(jù)和規(guī)定，紀(jì)委監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)作未能全面的納入法治的軌道，也是紀(jì)委監(jiān)督權(quán)時有濫用的重要原因。

（二）監(jiān)督制度的原則性

已有的監(jiān)督制約體系看似內(nèi)外結(jié)合，上下互補(bǔ)，實(shí)際上多為原則性的規(guī)定，體現(xiàn)出了抽象、模糊的特點(diǎn)，不利于在監(jiān)督實(shí)踐中具體操作。比如在民眾有權(quán)監(jiān)督紀(jì)委的規(guī)定中，民眾如何去監(jiān)督，因檢舉揭發(fā)而受到不利影響怎么維權(quán)等問題沒有具體規(guī)定，這就導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)行時，民眾可能就不想、不能，甚至不敢去監(jiān)督紀(jì)委。

（三）監(jiān)督效果的有限性

按目前情況，對于紀(jì)委書記的監(jiān)督，除了地方黨委、上級紀(jì)委敢監(jiān)督外，沒有一個同級的機(jī)構(gòu)能監(jiān)督。但是上級紀(jì)委平時很少接觸下級紀(jì)委，存在信息不對稱的情形，很難起到監(jiān)督作用。而且，上級紀(jì)委和地方黨委與下級紀(jì)委存在隸屬關(guān)系，上級護(hù)短、不好拉下情面的事情也常有發(fā)生。在黨委里，紀(jì)委書記一般就是常委，怎么監(jiān)督。在這種體制下，紀(jì)委書記腐敗絕非偶然。因此，紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督制約體系因制度設(shè)計不甚合理而導(dǎo)致監(jiān)督效果會在某些情況下打折扣。

三、完善對監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督

胡錦濤總書記在十七大報告中明確指出，要“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”?？梢?，我黨充分認(rèn)可了對權(quán)力行使給予監(jiān)督的重要性。改革并完善紀(jì)委監(jiān)督權(quán)監(jiān)督制約體系，可以有效地保障紀(jì)委權(quán)力不被濫用，防止紀(jì)委腐敗問題出現(xiàn)，同時也是對“如何監(jiān)督監(jiān)督者”命題的一個有效解釋。筆者認(rèn)為，紀(jì)委監(jiān)督權(quán)監(jiān)督制約體系的完善主要還是從兩個層面展開，即完善黨內(nèi)監(jiān)督制約體系與完善黨外監(jiān)督制約體系。

（一）完善黨內(nèi)監(jiān)督制約體系

1.加大上級紀(jì)委的監(jiān)督力度

在現(xiàn)行的紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制下，上級紀(jì)委是監(jiān)督下級紀(jì)委的最主要、最有效的監(jiān)督主體，要努力發(fā)揮其應(yīng)有的作用，加大對下級紀(jì)委的監(jiān)督力度，促使監(jiān)督透明化、制度化與規(guī)范化?？梢钥紤]建立大案要案備查制度，下級紀(jì)委在處理大案要案時，要適時向上級紀(jì)委報告，由上級紀(jì)委備查；建立健全巡查制度，上級紀(jì)委要適時以靈活的方式對下級紀(jì)委進(jìn)行巡查，聽取下級紀(jì)委及同級各個機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的意見，并及時處理和反饋；建立公示公開制度，“陽光是最好的防腐劑”。紀(jì)委自身在履行監(jiān)督職責(zé)時，要嚴(yán)格按照程序進(jìn)行，同時定期以合理的方式向社會公開履行職責(zé)的各種情況，做到公開透明，接受各界監(jiān)督。

2.強(qiáng)化同級黨委的監(jiān)督力度

在不改變現(xiàn)行的紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制的前提下，同級黨委的監(jiān)督也是制約紀(jì)委權(quán)力的重要力量。可以考慮把紀(jì)委書記不再組建為黨委常委，獨(dú)立出來作為專門的監(jiān)督主體履行監(jiān)督職責(zé)，組織協(xié)調(diào)全國的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，重點(diǎn)是查辦腐敗案件，這樣同級黨委與紀(jì)委的關(guān)系就可以得到較好的理順，更有利于兩者之間形成良性的互動關(guān)系。

3.構(gòu)建黨員舉報檢舉的制度

黨員的舉報檢舉要制度化、規(guī)范化，黨員對紀(jì)委濫用監(jiān)督權(quán)的檢舉揭發(fā)要有專門的機(jī)構(gòu)和人員來進(jìn)行處理，并且配置各種制度加以輔助，使相應(yīng)的工作人員在處理黨員的檢舉揭發(fā)時可以有章可循、有據(jù)可依；另外，要注意對實(shí)名舉報黨員的人身權(quán)益、人格權(quán)益的保護(hù)，使舉報者有安全保障。

（二）完善黨外監(jiān)督制約體系

1.明確各級人大、政協(xié)組織對紀(jì)委的監(jiān)督

實(shí)踐中，有些省市已經(jīng)邀請各級人大及其常委會、政協(xié)組織對其紀(jì)委工作進(jìn)行有效監(jiān)督，一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法應(yīng)該以制度的方式穩(wěn)定并保留下來。如建立咨詢會議和情況通報、專門接訪、視察、檢查以及來信來訪專辦等制度，紀(jì)委每年向部分人大代表、政協(xié)委員和特邀監(jiān)察員通報一次黨風(fēng)廉政建設(shè)工作情況或重大案件的查處情況，征求對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的意見和建議；每半年安排一次專門接訪人大代表、政協(xié)委員和特邀監(jiān)察員的活動，聽取對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的意見和情況反映；人大和政協(xié)組織也可以對民眾反映的情況進(jìn)行個案的監(jiān)督，從而督促紀(jì)委認(rèn)真履行監(jiān)督權(quán)。

2.規(guī)范民眾、媒體等社會力量的監(jiān)督

權(quán)力對權(quán)力的制約可以有效地監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行。但是社會權(quán)利同樣可以有效地監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行，以無處不在的人民群眾監(jiān)督和制約無處可逃的腐敗，包括民眾、媒體、團(tuán)體等在內(nèi)的社會力量，也是一股有力的血液。延安時期，民主人士黃炎培曾向毛澤東問及共產(chǎn)黨能否跳出歷史上的“其興也勃焉”、“其亡也忽焉”的周期律問題，毛澤東回答說已找到辦法：民主，這是我黨的本質(zhì)所在，也是民主政治的核心所在。2009年6月22日，檢察機(jī)關(guān)全國統(tǒng)一舉報電話“12309”在最高人民檢察院和部分省級檢察院正式投入使用，其余省份也將陸續(xù)開通。設(shè)置統(tǒng)一舉報電話的制度，就是一種對權(quán)力濫用的有效社會監(jiān)督手段，同樣也是有效監(jiān)督紀(jì)委監(jiān)督權(quán)力的手段，在試行成熟后，可以考慮在省以下檢察機(jī)關(guān)中施行。

（作者單位 山東省臨沂師范學(xué)院）

（責(zé)任編輯 崔光勝）