教育責(zé)任：政府公共性的回歸

○ 畢鐵居 吳紹琪

教育責(zé)任：政府公共性的回歸

○ 畢鐵居 吳紹琪

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要責(zé)任是為社會提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，其中，政府教育責(zé)任直接關(guān)系到整個國家宏觀經(jīng)濟(jì)社會狀況與公民的切身利益。政府教育責(zé)任倍受社會關(guān)注，不可缺位。

一、政府的教育責(zé)任

政府教育責(zé)任的確立首先與對教育屬性的認(rèn)識有著密切關(guān)系，從教育的內(nèi)在特性來說，政府教育責(zé)任是由其供應(yīng)方式和重要的社會效益所決定的。教育巨大的外部經(jīng)濟(jì)性、準(zhǔn)公共服務(wù)的特點(diǎn)決定了政府在其供給中必須承擔(dān)一定的公共教育責(zé)任。接受教育特別是義務(wù)教育是公民基本權(quán)利之一，作為基本人權(quán)和社會需要，毫無疑問每個人都享有最基本的受教育的權(quán)利。我國和其他國家在憲法和教育相關(guān)法律中明確規(guī)定了公民的受教育權(quán)，而且規(guī)定不能因公民家庭經(jīng)濟(jì)背景不同，剝奪其受教育的權(quán)利。尤其在知識經(jīng)濟(jì)時代，教育的普及和發(fā)展已成為現(xiàn)代社會實(shí)現(xiàn)社會平等的重要手段?，F(xiàn)代社會公民的知識和技能是其自立于社會的基礎(chǔ)，沒有一定的知識和技能就無法在工業(yè)化和知識化經(jīng)濟(jì)社會生存，知識和技能的差異是促成社會成員經(jīng)濟(jì)社會條件分化的直接誘因，是新的社會不平等的催化劑。因此，政府承擔(dān)公共教育責(zé)任不僅表現(xiàn)在具有提高生產(chǎn)率的效應(yīng)，也有利于維護(hù)社會的公平、公正、穩(wěn)定，推動精神文明、民主與法治的建設(shè)。政府公共教育責(zé)任是現(xiàn)代服務(wù)型政府的應(yīng)有之義，已經(jīng)成為現(xiàn)代政府不可推卸的責(zé)任。

教育服務(wù)屬于準(zhǔn)公共服務(wù)，理應(yīng)由政府和市場共同提供，既不應(yīng)由政府完全提供，也不應(yīng)完全由市場提供，換言之，政府財(cái)政應(yīng)該為教育服務(wù)買單，受教育者即學(xué)生和家庭也應(yīng)付費(fèi)。但由于義務(wù)教育是一種以法律為準(zhǔn)的具有強(qiáng)制、免費(fèi)、普及特征的教育，強(qiáng)制以免費(fèi)為前提。從這個意義上說義務(wù)教育的競爭性和排他性喪失了，可視為公共服務(wù)[1]。因此應(yīng)由政府全部買單，學(xué)生享受免費(fèi)入學(xué)教育。

從世界各國教育發(fā)展實(shí)踐來看，世界上絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家乃至眾多的發(fā)展中國家，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)義務(wù)教育全部經(jīng)費(fèi)支出，除私立學(xué)校外，包括高等教育在內(nèi)的非義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)大部分也都由財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府承擔(dān)第一責(zé)任人。政府的公共教育責(zé)任已經(jīng)成為政府的首要責(zé)任之一。

二、政府公共性與政府教育責(zé)任

政府社會職能的回歸體現(xiàn)在政府職能的公共性回歸。公共性是用于描述現(xiàn)代政府活動基本性質(zhì)和行為歸宿的一個重要分析工具，政府作為委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會的共同利益和人民意志，以保證公民利益為基準(zhǔn)點(diǎn)，制定與執(zhí)行體現(xiàn)公共性的公共政策。政府治理社會性回歸，要求政府采用權(quán)力轉(zhuǎn)移和多種授權(quán)的方式等社會化過程來實(shí)現(xiàn)，這樣可以消除由權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡帶來的障礙，為擴(kuò)大社會主體的權(quán)利與自由，為社會的建設(shè)提供動力[2]。公共性內(nèi)涵通?？蓺w結(jié)為：一種民主的、平等的、公正的、守法的正義精神；一種以公益為目的的、為公眾服務(wù)的奉獻(xiàn)情懷；一種體現(xiàn)民主價值觀的和諧的社會氛圍。其基本特征是：某種涉及公眾利益的社會事務(wù)，需要由社會成員共同承擔(dān)、共同享受、共同管理、共同監(jiān)督。共同承擔(dān)反映的是一種共同的社會義務(wù)，共同享受規(guī)定的是一種共同的社會權(quán)利，共同管理擁有的是一種共同的社會職能，共同監(jiān)督賦予的是一種共同的社會責(zé)任。公共性的本質(zhì)反映的是社會及社會成員共同的客觀需求，而不是憑著人為的主觀意志或行政權(quán)力形成的規(guī)定。公共性的實(shí)現(xiàn)途徑是民主。公共性排斥壟斷性。教育的公共性，是指教育所具有的既使整個社會受益,又使社會生活中的每一個人受益的功效和職能。實(shí)現(xiàn)教育公共性的最為直接有效的載體是學(xué)校和各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。公共性是教育特別是義務(wù)教育的一個重要屬性，它意味需要財(cái)政投入來維持教育的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，需要政府遵循教育發(fā)展的規(guī)律，實(shí)施教育行政管理。

三、政府教育責(zé)任實(shí)現(xiàn)的路徑

（一）加大對教育投入的力度，發(fā)揮財(cái)政的調(diào)節(jié)功能

改革開放以來，中國的教育經(jīng)費(fèi)投入總的來說是逐年增加的。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，1992年，我國的教育經(jīng)費(fèi)總量是867億元，到2003年增長到6208億元，十余年間增長了7倍多。這其中，國家財(cái)政是教育經(jīng)費(fèi)的重要來源。雖然國家財(cái)政對教育的投入總量在逐年增加，但從相對比例上來看，我國的教育經(jīng)費(fèi)投入依然呈現(xiàn)出嚴(yán)重不足的態(tài)勢。目前國外公共教育支出占GDP的均值5%左右，而中國的財(cái)政性教育支出占GDP的比重卻長期低于國際平均水平。早在上世紀(jì)80年代末，有關(guān)部門就提出我國財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育撥款占GDP的比重到上世紀(jì)90年代中期或到2000年應(yīng)達(dá)到4%的水平。但時至今日，這個目標(biāo)也沒有完全實(shí)現(xiàn)。時效性不強(qiáng)，按照教育法規(guī)定，中央和地方政府都要切實(shí)保證教育經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)“三個增長”，其中各級人民政府教育財(cái)政撥款的增長應(yīng)高于財(cái)政性收入的增長。但統(tǒng)計(jì)顯示，這個目標(biāo)并不總能實(shí)現(xiàn)。除了在總量上呈現(xiàn)不足外，更重要的是在結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)了偏差。在教育經(jīng)費(fèi)投入的層次上呈現(xiàn)“倒金字塔”型，即教育經(jīng)費(fèi)投入在基礎(chǔ)教育和高等教育分配上出現(xiàn)了“倒掛”。公共教育資源向高等教育過分傾斜，而基礎(chǔ)教育的公共投入嚴(yán)重不足。還表現(xiàn)在教育投入的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差異明顯、利用效率低下。當(dāng)前我國存在的教育經(jīng)費(fèi)克扣和挪用現(xiàn)象，也在客觀上惡化了投入總量不足帶來的弊端。本來較少的人均經(jīng)費(fèi)，往往被拿來搞學(xué)校的基礎(chǔ)建設(shè)，使學(xué)校的正?；顒尤狈Ρ匾慕?jīng)費(fèi)支持。學(xué)生員額不足，教育資源的利用率不高。

我國政府正努力加強(qiáng)教育投入的力度?；谀壳拔覈逃度朊媾R總量不足和結(jié)構(gòu)不合理、利用效率低下的現(xiàn)狀，要實(shí)現(xiàn)教育發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，政府應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面加強(qiáng)努力：

1.制定并完善教育投入的法律法規(guī)及配套措施，依法進(jìn)行教育投入和監(jiān)管?，F(xiàn)行的教育法規(guī)和財(cái)政法規(guī)中，有關(guān)政府教育投入方面的規(guī)定模糊，操作性不強(qiáng)。在無法可依的情況下，政府的教育投入就有很大的隨意性和不穩(wěn)定性。當(dāng)前應(yīng)盡早抓緊制定教育投入法，通過立法，確保教育經(jīng)費(fèi)特別是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)到位。在教育投入法中，應(yīng)該進(jìn)一步明確和完善教育投入機(jī)制，對教育法提出的投入體制予以修改和完善，并進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)可操作性。同時還要建立保障教育投入法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督檢查機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，對違反規(guī)定的政府行為，進(jìn)行有效的監(jiān)督和懲罰，以實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)投入更多、更有保障。

2.統(tǒng)籌安排教育經(jīng)費(fèi)，向薄弱學(xué)校傾斜。不再實(shí)行對重點(diǎn)學(xué)校在財(cái)政撥款、師資配備、招生等各方面的優(yōu)惠政策。重點(diǎn)學(xué)校擠占普通學(xué)校的資源、經(jīng)費(fèi)、師資，只有較少的資源投到其他學(xué)校的發(fā)展上，長此以往最終該地區(qū)的教育整體水平會趨于下降。在停辦重點(diǎn)學(xué)校的同時，依法重新配置教育資源，在資金投放、師資調(diào)配、教師培訓(xùn)等方面向薄弱學(xué)校傾斜，實(shí)現(xiàn)學(xué)校之間的均衡發(fā)展。

3.優(yōu)化教育投入方式，實(shí)現(xiàn)教育投入渠道多元化。學(xué)校教育服務(wù)屬于準(zhǔn)公共服務(wù)，教育經(jīng)費(fèi)來源應(yīng)當(dāng)多元化，政府、社會、市場都應(yīng)擔(dān)負(fù)其應(yīng)當(dāng)?shù)姆蓊~。義務(wù)教育屬于純公共服務(wù)應(yīng)由政府財(cái)政全部負(fù)擔(dān)，同時也可以吸納部分社會資源，形成民辦教育、個人捐資、企業(yè)出資、投資多方參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府教育財(cái)政為主，多種教育資金并存的良好局面。在條件成熟的時候，國家可以通過征收教育稅，發(fā)行教育彩票、教育債券等形式來籌措教育資金。

（二）法制保障

教育法制建設(shè)是依法維護(hù)教師權(quán)益，保障和提高教師社會地位的重要環(huán)節(jié)。通過立法程序，把國家關(guān)于促進(jìn)教師發(fā)展、激發(fā)教師活力的方針政策、制度措施、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)等用法律形式固定下來，使之成為整個國家的意志和整個社會所遵循的準(zhǔn)則，是實(shí)現(xiàn)教師激勵管理的有效保障。當(dāng)前要進(jìn)一步完善《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）的規(guī)定，如，《教師法》明確規(guī)定：教師如果認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵犯，教師對學(xué)校或其他教育機(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或?qū)W(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)做出的處理不服的，通過向教育行政部門和同級人民政府或者上一級人民政府申訴來解決問題。這種教師的申訴制度實(shí)際上只是在教育系統(tǒng)實(shí)施的一種制度，它缺乏一定的行政監(jiān)督，對于普通教師來說，申訴制度只能是一種擺設(shè)。再比如，《教師法》雖然規(guī)定了教師有“按時獲取工資報(bào)酬”的權(quán)利，但卻對侵犯教師這項(xiàng)權(quán)利時教師如何獲取救濟(jì)缺乏相應(yīng)的明確規(guī)定。同時，進(jìn)一步加強(qiáng)對新頒布的義務(wù)教育法的實(shí)施和執(zhí)行，確保義務(wù)教育教師的平均工資水平不得低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員。實(shí)行規(guī)范的義務(wù)教育教師職務(wù)制度，將教師職務(wù)統(tǒng)一劃分為初級職務(wù)、中級職務(wù)和高級職務(wù)。強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好教師的合法權(quán)益，為教師激勵管理提供一個良好的外在環(huán)境因素。

（三）政策引導(dǎo)

就我國現(xiàn)實(shí)狀況而言，建立教育政策引導(dǎo)機(jī)制，必須重視以下幾點(diǎn)：

1.實(shí)行教育經(jīng)費(fèi)傾斜政策。基礎(chǔ)教育是國民素質(zhì)教育，它對于提高廣大勞動者素質(zhì)具有廣泛而深遠(yuǎn)的意義。同時，它又是各類各級專門教育的基礎(chǔ)。在經(jīng)費(fèi)的配置上，必須保證基礎(chǔ)教育的重心地位。出于對我國國情的實(shí)際考慮，國家在經(jīng)費(fèi)投入的總量配置上，應(yīng)以保證國民基礎(chǔ)教育為主，同時兼顧經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的迫切需要，根據(jù)擇優(yōu)培養(yǎng)的原則，適當(dāng)發(fā)展高等教育。在教育發(fā)展過程中，要通過政府行為和轉(zhuǎn)移支付制度扶持弱勢學(xué)校。通過發(fā)展教育縮小教育發(fā)展的差距。各級政府必須按照《教育法》和有關(guān)規(guī)定保證弱勢學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)持續(xù)增長，通過制度創(chuàng)新、政策調(diào)整，吸引和促進(jìn)社會資金向教育流動，滿足教育快速增長對教育經(jīng)費(fèi)的強(qiáng)勁需求。要采取切實(shí)政策，放開、扶植和鼓勵發(fā)展民辦教育，鼓勵私立、民辦中小學(xué)發(fā)展，政府努力做到有所為有所不為，集中財(cái)政力量推進(jìn)落后地區(qū)和弱勢學(xué)校教育的發(fā)展。

2.權(quán)力下放，實(shí)施校本管理。校本管理是指學(xué)校根據(jù)自身特點(diǎn)和發(fā)展需要制定管理目標(biāo)，以學(xué)校全體成員參與為基礎(chǔ),以促進(jìn)學(xué)校發(fā)展為目的,通過多種管理方式的整合來實(shí)現(xiàn)學(xué)校目標(biāo)的一種學(xué)校管理。它突出以學(xué)校為治理主體，依據(jù)教育教學(xué)客觀規(guī)律，自主確定學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略、辦學(xué)特色取向，學(xué)校的組織行為和管理行為以實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理自主化、管理人本化和管理個性化為目標(biāo)。當(dāng)前，教育管理體制帶有嚴(yán)重的“以官為本”痕跡，學(xué)校的諸多管理權(quán)力，包括職稱評審、人事任免、干部聘用、工資制度等最后決定權(quán)不在學(xué)校，而在有關(guān)政府職能部門。最有發(fā)言權(quán)的學(xué)校卻沒有最終決定權(quán)。校長負(fù)責(zé)制尚不成熟，因此學(xué)校對教師的激勵管理無法自主有效的實(shí)現(xiàn)。實(shí)施校本管理的關(guān)鍵，在于權(quán)力下移，將辦學(xué)自主權(quán)真正轉(zhuǎn)移到學(xué)校一級教育行政部門，給予學(xué)校更大的權(quán)力和自由，使中學(xué)成為自我管理、自主發(fā)展的主體，可以根據(jù)自身的需要確定自己的發(fā)展目標(biāo)和方向，從而提高學(xué)校激勵管理的有效性。

3.推行基礎(chǔ)教育“均衡化”的政策。為了有效推行素質(zhì)教育、創(chuàng)新教育，造就中學(xué)教育良好的外部環(huán)境支撐，基礎(chǔ)教育的“均衡化”應(yīng)成為當(dāng)前教育政策價值訴求和指導(dǎo)原則。應(yīng)試教育及其派生的重點(diǎn)學(xué)校制度，人為的造成學(xué)校之間的巨大差距，將學(xué)校和未成年學(xué)生分為三六九等，完全違背教育規(guī)律，與素質(zhì)教育、創(chuàng)新教育相悖，加劇了教育不公平。學(xué)校教育正常化，必須推行教育均衡化的政策，取消重點(diǎn)中學(xué)制度。日本、韓國等亞洲國家早在上個世紀(jì)70年代就取消了重點(diǎn)中學(xué)制度。推行基礎(chǔ)教育均衡化政策，可以考慮通過教育政策傾斜扶助“差?！?，要建立起中學(xué)教育的評估體系和對薄弱學(xué)校的幫扶與評估機(jī)制，健全一套完整幫扶和評估的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。逐步建立規(guī)范化、科學(xué)化、制度化的義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量監(jiān)測和評估體系，加強(qiáng)對弱勢學(xué)校的指導(dǎo)，確保新增教育經(jīng)費(fèi)主要用于弱勢學(xué)校；建立并完善行之有效的激勵機(jī)制，促進(jìn)并保持教師隊(duì)伍的有序流動，公平調(diào)配師資、校長，或?qū)嵭卸ㄆ谳啌Q；按明確的入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)平等地接受學(xué)生，使學(xué)校生源質(zhì)量大致相似。

[1]王善邁：《教育是一種社會現(xiàn)象——再評教育產(chǎn)業(yè)化、市場化》，《光明日報(bào)》2006年4月26日。

[2]臧乃康：《和諧社會政府治理職能的讓渡與回歸》，《理論探討》2007年第6期。

（作者單位 洛陽師范學(xué)院管理科學(xué)系、重慶大學(xué)貿(mào)易與行政學(xué)院）

（責(zé)任編輯 崔光勝）