行政監(jiān)察專員制度對(duì)我國(guó)行政監(jiān)督的啟示

馬 鸝

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610064)

行政監(jiān)察專員制度最早起源于1809年瑞典的議會(huì)行政監(jiān)察專員，隨后許多國(guó)家在對(duì)該制度進(jìn)行改造的基礎(chǔ)上建立了適合本國(guó)國(guó)情的監(jiān)察專員制度。行政監(jiān)察專員制度踐行著權(quán)力制約的監(jiān)督理論和原則，其反腐敗效力之強(qiáng)，制約“不良行政”成效之顯著，成為人民公認(rèn)的保衛(wèi)人民利益的“人民衛(wèi)士”。

一、行政監(jiān)察專員制度的演變及意義

(一)無(wú)所不在的“人民衛(wèi)士”

這一詞內(nèi)涵最先源于瑞典語(yǔ)，含義是“代表”，西班牙語(yǔ)系更趨向于采用“人民衛(wèi)士”(Defensor del pueblo)，英聯(lián)邦國(guó)家直譯為“行政監(jiān)察專員”，法語(yǔ)系國(guó)家譯為“共和國(guó)調(diào)解人”。行政監(jiān)察專員制度是隨著人民反對(duì)國(guó)王、政府的暴政以及權(quán)力爭(zhēng)奪過(guò)程選舉人民利益的代言人而對(duì)自身利益進(jìn)行維護(hù)而出現(xiàn)和逐漸完善的。該制度是通過(guò)由議會(huì)選舉或任命(極少部分由行政首腦任命) 并有憲法或法律保障的獨(dú)立地位的行政專員，根據(jù)投訴或依職權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的“不良行政”行為進(jìn)行調(diào)查監(jiān)督，保護(hù)公民不受行政機(jī)關(guān)濫權(quán)擅斷的侵害的監(jiān)督制度。

這一詞的外延含義的變遷則與該制度本身的發(fā)展和成效相關(guān)，比如瑞典將這一制度推廣到政治、經(jīng)濟(jì)、生活的各個(gè)領(lǐng)域。增設(shè)政府監(jiān)察專員、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)察專員、新聞監(jiān)察專員、男女工作機(jī)會(huì)平等監(jiān)察專員、反種族歧視監(jiān)察專員等，體現(xiàn)出這一制度外延意義的拓展，不僅僅對(duì)政治領(lǐng)域、行政領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域有涉及，而且對(duì)公共企業(yè)、社會(huì)事業(yè)、弱勢(shì)群體等也開始關(guān)注并納入監(jiān)督范圍當(dāng)中。英國(guó)2006年通過(guò)倡導(dǎo)建立關(guān)注少數(shù)群體的監(jiān)察專員制度的年度報(bào)告，把在傳統(tǒng)的監(jiān)督框架中被忽視的群體納入權(quán)力保障范圍。行政監(jiān)察專員外延的諸種變化與當(dāng)今世界全球化背景下的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、意識(shí)形態(tài)國(guó)際接軌的趨勢(shì)密切相關(guān)，也與全球化對(duì)政府本身角色、職能、效能等要求相一致。

(二)從轉(zhuǎn)變政府治理模式到制度創(chuàng)新

在西方三權(quán)分立的相互制衡的國(guó)家中，政府規(guī)模在不斷擴(kuò)大，行政權(quán)力在不斷擴(kuò)張，議會(huì)權(quán)力在逐漸削弱，人民權(quán)利難以保障，引發(fā)社會(huì)沖突的情況屢見不鮮。在全球化背景下，國(guó)家內(nèi)部與國(guó)家之間在追求經(jīng)濟(jì)合作的同時(shí)，也追求政治上、社會(huì)上的合作，和諧世界、和諧社會(huì)建設(shè)在此種背景下產(chǎn)生，進(jìn)而引起世界范圍的政治、行政的一系列改革與制度創(chuàng)新。

從宏觀意義上講，行政監(jiān)察專員制度的建立有助于對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的關(guān)注，保障更廣范圍的對(duì)政府的監(jiān)督，對(duì)化解國(guó)際、國(guó)內(nèi)矛盾，尤其是政府與社會(huì)、政府與公民的矛盾有重要意義。同時(shí)，政府自身也在不斷進(jìn)行改革，政府的治理模式也發(fā)生了相應(yīng)的變化，并具有時(shí)代特征。民主參與、公共治理以及廉潔、高效、責(zé)任、法治、服務(wù)政府的建設(shè)為怎樣監(jiān)督政府以及政府工作人員提出了新的要求。行政監(jiān)察專員制度為其提供了多元、分權(quán)的監(jiān)督模式，促進(jìn)內(nèi)部外部監(jiān)督體系的完善。

微觀意義則從政府自身行為模式以及監(jiān)督領(lǐng)域的制度創(chuàng)新上可見一斑。首先，從制度創(chuàng)設(shè)的角度來(lái)看，行政監(jiān)察專員所擁有的權(quán)力不屬于立法權(quán)，也不屬于司法權(quán)，更不屬于行政權(quán)，是一種制度創(chuàng)新。其次，采用這一新的監(jiān)督制度，可以彌補(bǔ)其他監(jiān)督制度的缺陷和死角，形成內(nèi)部與外部、法律效力與非法律效力的監(jiān)督體系，進(jìn)一步擴(kuò)大了監(jiān)督的主體、監(jiān)督的內(nèi)容，完善了監(jiān)督程序，形成全面的監(jiān)督體系。再次，在政府自身行為方面，政府更加注意自己的行為以及行為帶來(lái)的結(jié)果。對(duì)于傳統(tǒng)的行政裁量權(quán)過(guò)大、公權(quán)對(duì)私權(quán)的侵犯具有預(yù)防與糾錯(cuò)意義。最后，廉政與效能成為檢測(cè)政府執(zhí)政能力的新標(biāo)準(zhǔn)，從“為誰(shuí)用權(quán)”到“怎樣為人民用好權(quán)”轉(zhuǎn)變。

二、行政監(jiān)察專員制度對(duì)擺脫權(quán)力制約悖論的制度創(chuàng)新啟示

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”，這是阿克頓的經(jīng)典名言，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)于權(quán)力必須有監(jiān)督的權(quán)力來(lái)制衡，即以權(quán)力制約權(quán)力，否則權(quán)力會(huì)導(dǎo)致腐敗。孟德斯鳩也在論法的精神中提到：“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。[1]三權(quán)分立與制衡一直以來(lái)就是西方國(guó)家權(quán)力監(jiān)督與人民利益保障的一柄利劍，這柄利劍在各國(guó)的法制建設(shè)、政治選舉、人民利益表達(dá)上發(fā)揮了重要的作用，同時(shí)沿用這一思路，西方國(guó)家也進(jìn)行了眾多權(quán)力監(jiān)督的制度創(chuàng)新，行政監(jiān)察專員制度就是在西方古老的監(jiān)督理論下結(jié)合國(guó)家現(xiàn)實(shí)的制度構(gòu)建。這種制度的制度創(chuàng)新在于：

(一)權(quán)威機(jī)構(gòu)的直接任免保障該制度的權(quán)威性

瑞典由議會(huì)兩院投票通過(guò)決議來(lái)決定監(jiān)察專員的任命，除議會(huì)外，監(jiān)察專員在任期內(nèi)任何人無(wú)權(quán)免其職。英國(guó)由首相提名，國(guó)王任命，終身任職直到退休，只有發(fā)生嚴(yán)重不法行為時(shí)，由議會(huì)兩院彈劾才能免其職。在獲取調(diào)查證據(jù)方面，瑞典監(jiān)察專員可以要求任何與調(diào)查內(nèi)容有關(guān)的人員和機(jī)構(gòu)不得對(duì)其保密，甚至國(guó)家機(jī)密也不能例外。各級(jí)官員有義務(wù)向監(jiān)察官員匯報(bào)工作和介紹情況，不得拒絕回答提出的問(wèn)題，否則會(huì)受到罰款或行政處分。英國(guó)監(jiān)察專員在調(diào)查取證時(shí)，具有高等法院所有的全部權(quán)力，對(duì)于妨礙調(diào)查工作的人可以要求高等法院判處其藐視法院罪。除內(nèi)閣文件外，任何證據(jù)不能對(duì)監(jiān)察專員保密。

在立磨機(jī)系統(tǒng)平臺(tái)的最優(yōu)參數(shù)下，開展立磨機(jī)選型試驗(yàn)。原礦粒度組成如表2所示，選型試驗(yàn)后礦物典型細(xì)磨曲線如圖5所示。

(二)對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)確保監(jiān)督的獨(dú)立性

行政監(jiān)察專員及其工作機(jī)構(gòu)都獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)，只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。其任免和任期都不受政府機(jī)構(gòu)影響。瑞典監(jiān)察專員可以向政府機(jī)構(gòu)要求了解有關(guān)申訴案件的一切文件，不受其他機(jī)關(guān)干涉。英國(guó)議會(huì)行政監(jiān)察專員任期內(nèi)享有相當(dāng)于法官一樣的工作獨(dú)立性，并可在確定的人數(shù)內(nèi)任命自己的工作人員。

(三)監(jiān)督領(lǐng)域的不斷延伸體現(xiàn)廣泛性和有效性

該制度從最初的個(gè)別領(lǐng)域的監(jiān)督擴(kuò)展到對(duì)政府各職能部門以及其他關(guān)系民生的公共企業(yè)事業(yè)的全面監(jiān)督，建立起一整套的監(jiān)督制度。就現(xiàn)在的英國(guó)而言，涉及能源、土地、金融、健康、房產(chǎn)、立法、警察、福利、監(jiān)獄、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等等。[2]該制度的在各國(guó)的創(chuàng)設(shè)和實(shí)施取得了反腐敗的巨大成效，促使政府人員在作出行政行為時(shí)既考量合法性也考量合理性，同時(shí)一定程度上加強(qiáng)了事前監(jiān)督的力度。新西蘭是反腐敗較為成功的國(guó)家之一，也是實(shí)施這一制度取得顯著成效的具體實(shí)例。據(jù)1999年國(guó)際透明組織對(duì)全球141個(gè)國(guó)家與地區(qū)的調(diào)查，新西蘭政府廉潔程度排名世界第3位;2002年排名第2位。自1962年行政監(jiān)察專員制度建立以來(lái)，行政監(jiān)察公署受理的公眾投訴呈逐年上升趨勢(shì)，近年來(lái)則一直穩(wěn)定在每年6 000多件左右，由于新西蘭的法制較為健全，加上整個(gè)行政機(jī)關(guān)的運(yùn)作較為高效廉潔，這些投訴絕大多數(shù)得到了妥善的解決。

(四)監(jiān)督維權(quán)的經(jīng)濟(jì)便捷贏得廣泛的群眾基礎(chǔ)

上訴的經(jīng)濟(jì)性和便捷性往往成為公民考量的關(guān)鍵性因素。巨額的上訴費(fèi)用和超時(shí)的審理進(jìn)程使監(jiān)督者望而卻步。行政監(jiān)察專員制度卻敞開了一扇便捷上訴的大門。公民上訴時(shí)是免費(fèi)的，同時(shí)主動(dòng)地調(diào)查監(jiān)督程序把一部分弱勢(shì)群體納入了權(quán)利保障范圍，擴(kuò)大監(jiān)督主體的同時(shí)加強(qiáng)了對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注。這些都為該制度贏得了廣泛的群眾基礎(chǔ)。

(五)封閉的監(jiān)督環(huán)路打造暢通監(jiān)督渠道

監(jiān)督要想取得良好的效果必須創(chuàng)設(shè)一個(gè)封閉的監(jiān)督的環(huán)路，形成相互影響、相互制約的監(jiān)督系統(tǒng)，三權(quán)分立與三權(quán)制衡起于這一思路，但是一旦其中一權(quán)膨脹就會(huì)破壞三角既有的穩(wěn)定性，監(jiān)督環(huán)路是一種每一個(gè)主體都有其監(jiān)督與被監(jiān)督的對(duì)象，并保障各自的利益無(wú)聯(lián)系和獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙的監(jiān)督。設(shè)立行政監(jiān)督專員的同時(shí)，法律和權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，避免了監(jiān)督的單向性。

行政監(jiān)察專員制度在全世界范圍內(nèi)的推廣也體現(xiàn)了這一制度的生命力和普適性。二十世紀(jì)六十年代，國(guó)家級(jí)行政監(jiān)察專員只在瑞典、芬蘭、挪威、丹麥和新西蘭、英國(guó)、圭亞那和坦桑尼亞等八個(gè)國(guó)家存在。州一級(jí)政府或更低層次的地方政府設(shè)立了行政監(jiān)察專員的只有加拿大的亞伯達(dá)省(Alberta)新伯倫瑞克省(New Brunswick)、魁北克省(Quebec)以及美國(guó)的夏威夷。市政府一級(jí)只有耶路撒冷。[3]2003年，世界上有75個(gè)行政監(jiān)察專員公署分布在25個(gè)國(guó)家，到了2004年，全世界有120多個(gè)國(guó)家在國(guó)家層面設(shè)立了行政監(jiān)察專員制度。這一時(shí)期出現(xiàn)了行政監(jiān)察專員制度熱(Ombudsmania)。各國(guó)克服了政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)意識(shí)形態(tài)的差異，對(duì)這一制度進(jìn)行了適應(yīng)性的改革和適用。

三、我國(guó)創(chuàng)設(shè)行政監(jiān)察專員制度的適切性分析

(一)中西方行政監(jiān)督總體邏輯與基礎(chǔ)比較

“三權(quán)分立”、“以權(quán)力制約權(quán)力”、法制監(jiān)督是西方監(jiān)督行政權(quán)力的關(guān)鍵詞，從古希臘柏拉圖的“用法律制約權(quán)力”[4]到亞里士多德的“權(quán)力平衡”，成就了古希臘雅典的共和政治。近現(xiàn)代的洛克、孟德斯鳩的“法治監(jiān)督”與“分權(quán)制衡”[5]成就了憲政國(guó)家與法治政府。西方政治監(jiān)督理論從權(quán)力的合理性、社會(huì)職能與政府職能的區(qū)分、公平的正義觀等角度來(lái)尋求權(quán)力監(jiān)督的基礎(chǔ)和機(jī)制。這種監(jiān)督理論為行政監(jiān)察專員制度的創(chuàng)設(shè)提供了邏輯基礎(chǔ)。

我國(guó)的“政治體制都是從蘇聯(lián)模式來(lái)的。看來(lái)這個(gè)模式在蘇聯(lián)也不是很成功的?！盵6]建國(guó)以后從中央到地方，我國(guó)都建立了高度集中的組織機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一全國(guó)的行動(dòng)。這種體制在一定的歷史時(shí)期也起過(guò)積極的作用。但是，這種政治體制確實(shí)存在著嚴(yán)重的弊端。用馬克思的社會(huì)主義應(yīng)由社會(huì)制約國(guó)家的宏觀視野來(lái)分析，我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)督體制所發(fā)揮的實(shí)際效力受到上級(jí)監(jiān)督隨意化、人大監(jiān)督虛位化、司法監(jiān)督軟弱化、群眾監(jiān)督邊緣化等的制約，存在著嚴(yán)重的監(jiān)督悖論。近年來(lái)，隨著全球化對(duì)公共治理的推進(jìn)以及世界范圍的政府腐敗的政治丑聞，不同體制的國(guó)家在治理腐敗、權(quán)力制約上相互借鑒、不斷融合。尤其是公共治理理論轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)政府治理邏輯，行政監(jiān)督也被納入這一治理模式，不斷進(jìn)行著主體、領(lǐng)域、方式上的制度創(chuàng)新。

從監(jiān)督主體上比較，我國(guó)的監(jiān)督主體包括內(nèi)部紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政上級(jí)、審計(jì)機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政協(xié)、社會(huì)與輿論、新聞媒體等。美國(guó)的監(jiān)督主體包括了國(guó)會(huì)、最高法院、利益集團(tuán)、公眾監(jiān)督、大眾傳媒、監(jiān)察長(zhǎng)、政府道德署等。英國(guó)則包括議會(huì)、行政裁判所、議會(huì)行政監(jiān)察專員、衛(wèi)生行政監(jiān)察專員、地方行政監(jiān)察專員、新聞媒體以及大眾等。相比而言，美國(guó)和英國(guó)的監(jiān)督主體的范圍更廣，司法監(jiān)督、監(jiān)察專員制和新聞監(jiān)督作用更大。

從監(jiān)督內(nèi)容上比較，我國(guó)主要是針對(duì)高位、違法行政行為的監(jiān)督，促進(jìn)廉潔行政;而國(guó)外主要是從高到低的一般性監(jiān)督，針對(duì)不良行政行為，是對(duì)合理與效能行政進(jìn)行監(jiān)督。如瑞典：可向有關(guān)部門直接提出建議給予補(bǔ)償或撤銷不正當(dāng)行政決定;進(jìn)行批評(píng)直至向上級(jí)機(jī)關(guān)建議給予某些官員行政處分;對(duì)行政機(jī)關(guān)直接控訴。

(二)我國(guó)創(chuàng)設(shè)行政監(jiān)察專員制度的可行性分析

1.制度基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需要呼喚制度創(chuàng)新

行政監(jiān)察專員采取靈活的電話溝通、信函、會(huì)談、聽證等非正式程序，這種訴訟程序簡(jiǎn)單，適合各個(gè)層次的公民進(jìn)行申訴，對(duì)于被監(jiān)督者來(lái)講也更易于接受。向行政監(jiān)察專員投訴不收取任何費(fèi)用，經(jīng)濟(jì)性決定了實(shí)施也較為容易。從監(jiān)督者與被監(jiān)督者雙方來(lái)講，心理和經(jīng)濟(jì)上都易于接受，這一點(diǎn)說(shuō)明了可操作性的一面。

制度創(chuàng)設(shè)需要一定的法律基礎(chǔ)作保障，我國(guó)有著一定的監(jiān)督法律，并且在不斷完善的過(guò)程當(dāng)中，近幾年來(lái)，我國(guó)完善了行政復(fù)議法、行政訴訟法等，提供了制度創(chuàng)設(shè)需要的各個(gè)位階的法律保障。

網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的發(fā)展以及政府發(fā)言人制度提供了較為公開的信息環(huán)境。近年來(lái)，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督發(fā)揮極大的反腐敗的作用，一些重大腐敗案件通過(guò)這種方式得以揭發(fā)并處理。同時(shí)，政府新聞發(fā)言人制度的初創(chuàng)也提供了該制度實(shí)施的信息環(huán)境，監(jiān)察專員可以通過(guò)更多的渠道獲得最新的政府行政行為合理性的信息。當(dāng)然，這里存在網(wǎng)絡(luò)方式信息的真實(shí)性問(wèn)題以及新聞發(fā)言人的信息過(guò)濾問(wèn)題。

行政監(jiān)察專員承擔(dān)著促進(jìn)社會(huì)和諧的協(xié)調(diào)者的角色。我國(guó)一直在努力建設(shè)和諧社會(huì)，并大力加強(qiáng)政府在構(gòu)建和諧社會(huì)中的作用。隨著社會(huì)沖突的加劇、社會(huì)差距加大，群體性暴力事件上升。在轉(zhuǎn)軌期，我國(guó)需要位于政府和社會(huì)之間的協(xié)調(diào)者，而非政府組織與公民團(tuán)體還難以擔(dān)當(dāng)這一角色。

2．權(quán)力結(jié)構(gòu)與意識(shí)形態(tài)掣肘制度創(chuàng)新進(jìn)程

“議行合一”下的黨政監(jiān)督是應(yīng)當(dāng)克服的障礙，也是制度創(chuàng)設(shè)的目的。西方國(guó)家在該制度建設(shè)中存在的一些問(wèn)題，比如英國(guó)學(xué)者認(rèn)為行政監(jiān)察專員很大程度上依附于政府，與行政部門監(jiān)察機(jī)構(gòu)職能重疊，形式上獨(dú)立，實(shí)質(zhì)上的一套班子兩塊牌子，與行政機(jī)構(gòu)相比實(shí)權(quán)過(guò)少。在英國(guó)，三名行政監(jiān)察專員由政府首長(zhǎng)任命，為其服務(wù)。在我國(guó)，既有的“議行合一”黨政監(jiān)督體制決定了黨在發(fā)揮紀(jì)律監(jiān)督上的作用，但黨政不分又使這種監(jiān)督出現(xiàn)監(jiān)督的悖論。

就現(xiàn)在而言，我國(guó)公民的司法救濟(jì)意識(shí)還比較淡薄，比如上?！搬烎~”執(zhí)法事件中孫志剛斷指以表清白，說(shuō)明了公民自我保護(hù)以及司法救濟(jì)意識(shí)淡薄。同時(shí)，法院以及行政復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)行不告不理原則，很多政府腐敗以及行政效能案件難以進(jìn)入司法訴訟程序。相比而言，行政監(jiān)察專員更具主動(dòng)性，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決不良行政行為，這成為值得借鑒之處。

一項(xiàng)制度的可操作性也取決于變遷成本，對(duì)既有相關(guān)制度的沖突與干擾， 需要?jiǎng)?chuàng)制的各種政治、經(jīng)濟(jì)、人事、社會(huì)成本都應(yīng)當(dāng)考慮在內(nèi)。這里應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)司法程序的干擾等方面。此外，既得利益者的阻撓以及制度的變相落實(shí)也是制度建設(shè)成本之一。

四、我國(guó)行政監(jiān)督制度創(chuàng)新的路徑探索

(一)根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有人大機(jī)構(gòu)，探索設(shè)立人大行政監(jiān)察專員

根據(jù)憲法第七十條和第七十一 條，在專門委員會(huì)中設(shè)立監(jiān)察專員若干名，可按政府主管事務(wù)分類定員。監(jiān)察專員由國(guó)家主席提名，由人大常務(wù)委員會(huì)投票決定任免，終身任職。行政監(jiān)察專員委員會(huì)和行政監(jiān)察專員只對(duì)人大負(fù)責(zé)、接受人大常委會(huì)監(jiān)督。行政監(jiān)察專員享有廣泛的調(diào)查權(quán)。對(duì)所有政府機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為監(jiān)察專員都可以進(jìn)行調(diào)查。行政監(jiān)察專員在職期間享有最大限度的獨(dú)立自主權(quán)。任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人不得妨礙監(jiān)察專員的調(diào)查、視察活動(dòng)，各級(jí)行政人員都要配合監(jiān)察專員展開調(diào)查、視察。政監(jiān)察專員擁有實(shí)質(zhì)性的建議權(quán)。通過(guò)調(diào)查認(rèn)定的不公正的或不當(dāng)?shù)男姓袨椋?可以向該行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)主管機(jī)關(guān)提出建議，要求其改變不公正或不當(dāng)?shù)男姓袨?如果給行政相對(duì)方造成損害，可以要求給予受害方補(bǔ)償，但不能夠要求終止行政程序[7]。

(二)提高行政監(jiān)察的地位和權(quán)能

加大廉政監(jiān)督的力度，除了將紀(jì)檢和監(jiān)察合署辦公形成合力外，還得按照廉政監(jiān)督的客觀要求擺正行政監(jiān)察的地位，充實(shí)行政監(jiān)察權(quán)，保證其權(quán)威性，并保障監(jiān)察人員的工作權(quán)、榮譽(yù)權(quán)和人身安全，提高監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作待遇，讓行政監(jiān)察相對(duì)獨(dú)立于其監(jiān)察對(duì)象之外。

(三)監(jiān)督機(jī)構(gòu)升格獨(dú)立

建立垂直的制約監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制。制約監(jiān)督機(jī)關(guān)由現(xiàn)在的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，改為以垂直領(lǐng)導(dǎo)為主，強(qiáng)化上級(jí)制約監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)制約監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)管。升格級(jí)別，與同級(jí)黨委平行。制約監(jiān)督機(jī)關(guān)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)管理與同級(jí)財(cái)政脫鉤，實(shí)行由上級(jí)財(cái)政統(tǒng)一劃撥管理。這樣，有利于制約監(jiān)督機(jī)關(guān)獨(dú)立有效地履行制約監(jiān)督職能，特別是對(duì)同級(jí)黨委、政府的負(fù)責(zé) 人的權(quán)力起到制約與監(jiān)督的作用。當(dāng)然制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，也只是相對(duì)的，要在黨 的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。

(四)加快權(quán)力監(jiān)督立法

重點(diǎn)是加強(qiáng)操作性強(qiáng)、實(shí)踐迫切需要的、群眾千呼萬(wàn)喚尚未出臺(tái)的《行政監(jiān)督程序法》、《新聞法》、《監(jiān)督法》、《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、《公職人員離職審計(jì)法》、《政務(wù)公開法》、《輿論監(jiān)督程序法》等。據(jù)報(bào)道，《監(jiān)督法》自1998年九屆人大一次會(huì)議以來(lái)就一直是全國(guó)人大立法提案的最熱門話題，這說(shuō)明人們對(duì)監(jiān)督問(wèn)題的關(guān)注和對(duì)政治廉潔的強(qiáng)烈期待。

(五)繼續(xù)深化網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政，強(qiáng)化政務(wù)公開力度，打造行政監(jiān)督透明化環(huán)境

電子政務(wù)也將改變傳統(tǒng)的治理模式，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府之間的無(wú)縫隙對(duì)接。近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督已經(jīng)成為一種重要的監(jiān)督方式，政府也計(jì)劃出臺(tái)相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督法規(guī)實(shí)現(xiàn)這種模式的法制化、常規(guī)化。政府的網(wǎng)站已經(jīng)成為政府與其他組織和個(gè)人進(jìn)行政治互動(dòng)的重要窗口。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務(wù)印書館，1997.

[2] Ombudsman Institutions and Minority issues:A guide to good practice[EB/OL]. Electronic Version Updated,March 2005.

[3] Frank Kajwara. Impact of the Ombudsman on Good Governance and Public Service Administration[J]. The International Ombudsman Yearbook,Volume 1,1997:79.

[4] 西方法律思想史資料選編[M].北京大學(xué)出版社,1983:25.

[5] 洛克.政府論[M].瞿菊農(nóng)等譯，商務(wù)印書館，89、87-91.

[6] 鄧小平文選(第三卷)[M].178.

[7] 扶松茂.從瑞典、英國(guó)議會(huì)行政監(jiān)察看中國(guó)的行政監(jiān)察專員制度的創(chuàng)制[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002(06).

[8] Kent M. Weeks, Ombudsmen Around the World: A Comparative Chart[Z]. (Berkeley: University of California, Institute of Governmental Studies, 1978):162.

[9] Taxation-Report of the National Taxpayer Advocate Nina Olson[R]. American Bar Association, February 27, 2008.

[10] Bernard Frank,Ombudsman Survey,July1974-June,1975:1-51.

[11] John Roberston: Ombudsman around the Word. Babaravon Tigerstron. The Role of the Ombudsman in Protecting Economic, Social and Cultural Rights[J]. The Intenational Ombudsman Yearbook,Vulume 2,1998:114.

[12] 徐國(guó)慶：我國(guó)建立人大監(jiān)督專員制度的理論探討[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001(3).

[13] 林伯海.關(guān)于建立人大監(jiān)督專員制度的思考[J].人大研究, 2002(10).

[14] 張勁松.論監(jiān)督權(quán)的權(quán)力化[J].湖北社會(huì)科學(xué),2002(11).

[15] 王愛(ài)英.構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義權(quán)力制約機(jī)制[J].學(xué)習(xí)論壇,2003(10).

[16] 陳國(guó)權(quán).西方政治監(jiān)督理論的發(fā)展邏輯[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2000(03).

[17] 王東杰,趙利兵.我國(guó)政治體制改革進(jìn)程中權(quán)力結(jié)構(gòu)的失范及調(diào)整[J].重慶工學(xué)院學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué),2008(8):98.