轉(zhuǎn)型期行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價規(guī)則研究

吳勛

轉(zhuǎn)型期行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價規(guī)則研究

吳勛

剖析財政部近期預(yù)算績效評價部署與遠(yuǎn)期績效預(yù)算改革定位的政策基調(diào)，提出面向績效預(yù)算改革的行政事業(yè)部門預(yù)算績效評價規(guī)則定位問題，整合涵蓋評價視角觀、范疇觀與指標(biāo)觀的預(yù)算績效評價規(guī)則體系，促進(jìn)績效預(yù)算改革實踐的深入拓展。

預(yù)算績效評價行政事業(yè)單位評價規(guī)則

改革開放30年以來，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡相伴隨的即是中國社會正合乎邏輯地進(jìn)入了一個深刻的轉(zhuǎn)型時期。毫無疑問，這種社會轉(zhuǎn)型推動了生產(chǎn)力的持續(xù)發(fā)展、綜合國力的快速提升以及人民生活水平的較大改善；然而，社會轉(zhuǎn)型也引發(fā)了資源配置方式革新、利益整合機(jī)制和諧、價值行為取向轉(zhuǎn)變的漸進(jìn)趨勢，從而衍生了政府治理模式適應(yīng)性變更的現(xiàn)實需求。正如管理學(xué)家杜拉克所言：“當(dāng)前社會不是一場技術(shù)，也不是軟件、速度的革命，而是一場觀念上的革命”?？冃ьA(yù)算正是這樣一種理念，旨在改善公共預(yù)算資源的配置效率問題。新舊世紀(jì)之交的公共預(yù)算改革也呈現(xiàn)出從投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出與成果的漸進(jìn)趨勢，以績效為重心的預(yù)算管理改革在許多OECD成員國風(fēng)起云涌的浮現(xiàn)。迎合西方預(yù)算改革的熱潮，績效預(yù)算被政策層面定位于部門預(yù)算改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)，預(yù)算績效評價則被強(qiáng)調(diào)為夯實未來績效預(yù)算改革的基礎(chǔ)工作。然而，正如財政部在總結(jié)當(dāng)前改革缺陷時所指出的“理論界和實際工作部門對績效考評的認(rèn)識仍有不足之處，績效考評相關(guān)制度有待進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化”，這也佐證了本文適應(yīng)國家政策導(dǎo)向的研究立足點。

一、預(yù)算績效評價視角觀：一種績效預(yù)算導(dǎo)向

預(yù)算績效評價視角觀的演繹有賴于重新審視我國政府對績效預(yù)算漸近式改革的政策定位。為了貫徹落實十六屆三中全會提出的改革預(yù)算編制制度，建立預(yù)算績效評價體系等目標(biāo)，財政部組織開展了績效預(yù)算管理與改革國際研討會（2004），科學(xué)界定了績效預(yù)算與預(yù)算績效評價的邏輯關(guān)系：“建立績效預(yù)算體系是為了進(jìn)一步加強(qiáng)公共財政管理，提高財政資金的使用效益，其核心是通過制定公共支出的績效目標(biāo)，建立預(yù)算績效評價體系，逐步實現(xiàn)對財政資金從目前注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對支出效果的管理?！彪S后，財政部又在中央部門預(yù)算編制指南（2006）明確“以績效考評為突破口，探索科學(xué)合理的預(yù)算績效評價體系，在我國逐步培養(yǎng)關(guān)注產(chǎn)出的績效預(yù)算文化，為將來推行績效預(yù)算改革夯實基礎(chǔ)?！庇需b于此，能夠從政策層面獲知績效預(yù)算與預(yù)算績效評價有機(jī)聯(lián)系的清晰證據(jù)，即預(yù)算績效評價機(jī)制是績效預(yù)算改革的充分必要條件。充分性要求預(yù)算績效評價立足部門預(yù)算的現(xiàn)實狀況，提升評價體系的清晰度和操作性，從而夯實績效預(yù)算改革的基礎(chǔ)；必要性要求預(yù)算績效評價面向未來績效預(yù)算改革的需求傾向，密切結(jié)合部門預(yù)算管理流程，具備從績效結(jié)果披露的單一職能到績效結(jié)果激勵的復(fù)合職能過渡的潛在能力。把握部門預(yù)算改革的政策基調(diào)有助于糾正理論界與實務(wù)界針對預(yù)算績效評價的認(rèn)識誤區(qū)：預(yù)算績效評價有別于公共部門績效評價，評價目標(biāo)是預(yù)算績效而非事業(yè)運行績效，評價對象是部門預(yù)算而非公共部門。解決這一問題的關(guān)鍵即是樹立面向績效預(yù)算的預(yù)算績效評價視角觀：明確預(yù)算績效評價的基礎(chǔ)性與適應(yīng)性，提升績效評價與預(yù)算管理流程的契合度；以績效預(yù)算為評價導(dǎo)向，以部門預(yù)算為評價對象，形成“預(yù)算績優(yōu)度”為總目標(biāo)，“預(yù)算配置、執(zhí)行與決算績效”為內(nèi)核的目標(biāo)體系；劃定收入與支出預(yù)算為評價范圍，圍繞績效目標(biāo)體系，科學(xué)界定共性與特性指標(biāo)的內(nèi)涵與篩選手段，集成指標(biāo)之間的多重勾稽關(guān)系，構(gòu)建評價指標(biāo)體系的規(guī)則框架；提供評價標(biāo)準(zhǔn)的實際測度途徑與實現(xiàn)方法，設(shè)計恰當(dāng)?shù)脑u價模型；規(guī)劃預(yù)算績效評價結(jié)果激勵、指導(dǎo)未來預(yù)算資金配置的策略。

二、預(yù)算績效評價范疇觀：評價主體與對象

預(yù)算績效評價范疇觀解決評價主體與對象的邏輯層次結(jié)構(gòu)劃分問題，也是開展行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價實踐的基本前提之一。

評價主體是組織實施預(yù)算績效評價工作的行為人，理想的行為主體理應(yīng)具備兩大要素：行為誘因（為什么評價）與行為權(quán)力（憑什么評價）。行政事業(yè)單位預(yù)算機(jī)制中的委托代理問題提供了一種剖析行為誘因的理性思路，部門預(yù)算框架則成為支撐行為權(quán)力的規(guī)則機(jī)制。

行政事業(yè)單位預(yù)算機(jī)制中的委托代理關(guān)系可以區(qū)分為機(jī)構(gòu)外部與機(jī)構(gòu)內(nèi)部兩類范疇：以機(jī)構(gòu)層次為水平線向上延伸，部門預(yù)算的編制實行“二上二下”的基本程序，行政事業(yè)單位編制單位部門預(yù)算上報主管部門，主管部門匯總編制整體部門預(yù)算上報財政部門，財政部門審核后報請全國人大（省人大）批復(fù)并向主管部門下達(dá)預(yù)算控制數(shù)，主管部門與行政事業(yè)單位根據(jù)控制數(shù)重新填報預(yù)算數(shù)。從而形成了行政事業(yè)單位、主管部門、財政部門和人大之間的上報審核關(guān)系，產(chǎn)生了行政事業(yè)單位與外部管理機(jī)構(gòu)之間的多層次、多環(huán)節(jié)的委托受托鏈條。以機(jī)構(gòu)層次為水平線向下朔源，內(nèi)部預(yù)算的編制同樣遵循“二上二下”的基本流程，基層預(yù)算單位編制單位預(yù)算上報行政事業(yè)單位，單位根據(jù)主管部門的預(yù)算控制數(shù)分解各基層單位預(yù)算控制數(shù)，基層單位依據(jù)控制數(shù)重新填報預(yù)算數(shù)。從而形成了行政事業(yè)單位和內(nèi)部基層預(yù)算單位之間的委托代理關(guān)系。這種預(yù)算管理過程的多層次委托代理關(guān)系難免帶來許多惡性反應(yīng)，如各層次當(dāng)事人的共謀行為及腐敗行為。共謀行為是下級預(yù)算單位通過說服上級撥款部門不正當(dāng)謀取預(yù)算資金的行為，腐敗行為則是上級撥款部門利用預(yù)算資金分配權(quán)進(jìn)行的“錢權(quán)交易”行為，無疑會降低預(yù)算資金配置的整體績效。顯而易見，行政事業(yè)單位的外部利益相關(guān)者與管理層具備評價預(yù)算績效的行為誘因。在明確外部利益相關(guān)者與管理層兩類評價主體之后，接踵而來的即是這些主體是否擁有行為權(quán)力的問題。毫無疑問，充當(dāng)預(yù)算管理角色的單位管理層自然具備行使預(yù)算績效評價的必要權(quán)力；外部利益相關(guān)者中的財政部門、人大等屬于外部的財政監(jiān)管機(jī)構(gòu)，雖有權(quán)力但不直接，是相對的信息弱勢群體；主管部門既是行政事業(yè)單位的直接管理者，又是“一下”預(yù)算的控制主體，是相對的信息強(qiáng)勢單位，更適宜外部預(yù)算績效評價的組織實施。

結(jié)合以上對“行為誘因”與“行為權(quán)力”的詮釋，行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價主體有理由界定為主管部門與單位管理層兩類范疇。遵循部門預(yù)算“自下而上”的編制流程，針對內(nèi)部委托代理關(guān)系，以單位管理層為評價主體，規(guī)劃內(nèi)部預(yù)算績效評價體系；針對行政事業(yè)單位與外部機(jī)構(gòu)的委托代理關(guān)系，以主管部門為評價主體，規(guī)劃外部預(yù)算績效評價體系。前者實質(zhì)上設(shè)置了預(yù)算編報的“天花板”，從源頭上抑制預(yù)算報“天書”等不合理現(xiàn)象，防止預(yù)算管理工作弱化；后者則為上級部門提供了下屬單位之間量化的、可比的績效信息，便利于評價預(yù)算資金的整體運作效率和效果。

評價對象的確定可以契合績效預(yù)算改革導(dǎo)向，密切整合部門預(yù)算管理流程，細(xì)化為預(yù)算配置、執(zhí)行與決算三類基本范疇，形成對預(yù)算管理的全過程考核。

三、預(yù)算績效評價指標(biāo)觀：績效特征與數(shù)據(jù)挖掘

預(yù)算績效評價指標(biāo)觀是評價體系的支撐要素，可以從指標(biāo)的設(shè)計理念與數(shù)據(jù)來源角度兩個角度來理解。作為預(yù)算績效評價體系量化載體的評價指標(biāo)是績效管理與公共預(yù)算理論結(jié)合的產(chǎn)物，也是科學(xué)評價預(yù)算績效的客觀前提，充當(dāng)績效管理理論重要組成的績效考評理念正是提煉指標(biāo)績效特征的理論依據(jù)。早在20世紀(jì)60年代，美國會計總署率先把政府工作的審計重心從經(jīng)濟(jì)性審計轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性、效率性與效益性并重的審計，形成了預(yù)算支出績效考評方法的雛形——“3E”評價法。經(jīng)濟(jì)性描述了獲取一定資源的成本耗費程度、效率性描述了輸入和輸出之間的關(guān)系、效果性描述了輸出和成果之間的關(guān)系。挖掘“3E”理念與部門預(yù)算的內(nèi)在擬合是理解指標(biāo)績效特征的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

具體而言，預(yù)算績效不同于傳統(tǒng)意義上的績效視角，一種預(yù)算管理框架內(nèi)的績效思維附帶預(yù)算內(nèi)生性為前提的科學(xué)理念，把握“3E”理念與部門預(yù)算管理流程的有機(jī)契合，形成輸入狀態(tài)值、相對變動值與輸出狀態(tài)值三類預(yù)算績效特征，交叉反映預(yù)算績效的三類組成要素。狀態(tài)值作為水平績效特征，考慮規(guī)模與結(jié)構(gòu)兩種因素，從總量達(dá)標(biāo)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化角度反映預(yù)算績效；變動值作為相對績效特征，考慮狀態(tài)變動因素，從相對效率角度衡量預(yù)算績效。預(yù)算績效狀態(tài)的獲知則可以通過與歷史水平、行業(yè)水平、經(jīng)驗水平等評價標(biāo)準(zhǔn)相比較獲知績效狀態(tài)。數(shù)據(jù)挖掘作為預(yù)算績效評價體系的數(shù)據(jù)支持，必須立足于部門預(yù)算的管理實踐。預(yù)算配置、執(zhí)行與決算績效自然對應(yīng)預(yù)算收入數(shù)、預(yù)算支出數(shù)、執(zhí)行收入數(shù)、執(zhí)行支出數(shù)以及預(yù)算決算數(shù)五類數(shù)據(jù)源。預(yù)算收入、預(yù)算支出是指在預(yù)算編制中確認(rèn)的收入與支出數(shù)，執(zhí)行收入、執(zhí)行支出是指預(yù)算執(zhí)行中實際的收入與支出數(shù)，預(yù)算決算數(shù)是衡量預(yù)算成果的多維數(shù)據(jù)；預(yù)算收支數(shù)、收支執(zhí)行數(shù)之間存在理論上的配比關(guān)系，能夠衡量預(yù)算管理的經(jīng)濟(jì)型與效率性，預(yù)算決算數(shù)則與行政事業(yè)單位資金運用效果與事業(yè)發(fā)展成績直接掛鉤，體現(xiàn)了績效內(nèi)涵的辯證統(tǒng)一關(guān)系，從而實現(xiàn)對預(yù)算績效的綜合評價。

基于對部門預(yù)算改革政策基調(diào)的梳理，規(guī)劃了一個涵蓋預(yù)算績效評價視角觀、范疇觀與指標(biāo)觀的預(yù)算績效評價規(guī)則體系，有利于啟動績效預(yù)算改革導(dǎo)向下的中央部門與基層單位預(yù)算績效評價試點的深入推進(jìn)。當(dāng)然，理論層面的評價規(guī)則有賴于現(xiàn)實研究的支撐，行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價體系的實際構(gòu)建問題將是我們下一步的研究重點。

［1］張曉嵐，吳勛．預(yù)算功能取向與部門預(yù)算績效評價理論導(dǎo)向[J]．當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2007．（5）：87-93

［2］財政部預(yù)算司．中央部門預(yù)算編制指南（2008年）[M]．北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社．2007

［3］財政部預(yù)算司．績效預(yù)算國際研討會觀點綜述[J]．預(yù)算管理與會計．2004．（11）：9-11

［4］財政部．財政預(yù)算報告解讀（2005）．[EB/OL]．http: //www.mof.gov.cn/news/20050307_1601_5841.htm

［5］Department of Treasury．Outcome Focused Management in the United Kingdom[J]．OECD Journal on Budgeting，2002，1（4）：106-124

The Construction of Budget Performance Evaluation Disciplines in the Transition Period for Administrative and Public Organizations

WU Xun
College of Economics and Management，Xi'an Shiyou University，Xi'an 710065

Based on the strategic orientation of Financial Ministry to push forward the budget performance evaluation system in the near future and the performance budgeting reform at a specified future date，this paper induces the budget performance evaluation disciplines for administrative and public organizations regards performance budgeting reform.Through the integration of evaluation angle,categories and indicators for the budget performance evaluation disciplines system，it tries to guide the performance budget reform into deeper development.

Budget Performance Evaluation；Administrative and Public Organizations；Evaluation Disciplines

F81

A

全國教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃項目（DFA060116）的后期研究成果。

吳勛，男，河南南陽人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，西安石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，研究方向：政府會計與預(yù)算；陜西西安，710065。