創(chuàng)建服務(wù)型政府研究——以廣州市深化行政審批制度改革為例

◎ 李權(quán)時 楊長明

行政審批制度改革是加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。深化行政審批改革必須依照《行政許可法》等法律法規(guī)，探索建立依法行政、提高效率、規(guī)范服務(wù)、方便群眾的行政審批工作機制和工作模式，進一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)建服務(wù)型政府。

一、深化行政審批制度改革的基本做法

廣州市分別于1999年、2002年、2006年開展了三輪行政審批制度改革，共對2700項行政審批備案事項進行清理，精簡了70%。為進一步轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府管理方式，提高政府公共服務(wù)水平，2009年又啟動了新一輪行政審批制度改革，通過取消轉(zhuǎn)行業(yè)組織自律管理下放、合并等方式，共減少審批事項566項，備案事項200項，精簡率分別達到67.3%和69.2%。目前保留的行政審批事項275項，備案事項89項。深化行政審批改革提高了行政審批效率，促進了服務(wù)型政府建設(shè)。

(一)強化政務(wù)服務(wù)中心職能，實現(xiàn)“一站式”服務(wù)

行政審批制度改革涉及公共權(quán)力的再分配，部門利益的再調(diào)整，管理資源的再組合。廣州市政府在統(tǒng)一各行政審批職能部門認(rèn)識的基礎(chǔ)上，組建了廣州市政務(wù)服務(wù)中心，實行集中統(tǒng)一辦理行政審批事項，收到了好的效果。

廣州市政府把市政務(wù)服務(wù)中心作為依法行政的重要載體，推行政務(wù)為民的重要平臺，密切聯(lián)系群眾的重要窗口，不斷加強市政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)，充分發(fā)揮政務(wù)服務(wù)中心的作用，其職能得到很好的發(fā)揮。市政務(wù)服務(wù)中心為全市28個有行政審批職能的單位提供統(tǒng)一辦理審批業(yè)務(wù)的場所，提供服務(wù)窗口227個，每個窗口都配置電腦、傳真機、公示屏、服務(wù)評價器，建立市直部門各處室、市直機關(guān)各部門、市與各區(qū)（縣級市）之間聯(lián)通的政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，配套設(shè)施齊全，保證集中審批的需要。為確保各行政機關(guān)審批業(yè)務(wù)集中，市政府要求各行政審批職能部門做到“三個進場”，即全部審批職能部門進場、全部審批事項進場、全部審批承辦人員進場，基層辦事人員和群眾在市政務(wù)服務(wù)中心辦事大廳就可以辦完有關(guān)審批手續(xù)，真正實現(xiàn)“一站式受理，一條龍服務(wù)”，有效地提高了審批效率，深受基層和群眾歡迎。

為了方便基層和群眾辦事，提高辦事效率，廣州市政府在加強市政務(wù)服務(wù)中心的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)的基礎(chǔ)上，要求各區(qū)（縣級市）、街（鎮(zhèn)）相應(yīng)建立政務(wù)服務(wù)中心，并要求各區(qū)（縣級市）、街（鎮(zhèn)）政務(wù)服務(wù)中心的運作方式和服務(wù)規(guī)范同市政務(wù)服務(wù)中心大體相同。市、區(qū)（縣級市）、街（鎮(zhèn)）三級政務(wù)服務(wù)中心的建立和運作，實現(xiàn)全市行政審批上下“一體化”的無縫對接，形成市、區(qū)（縣級市）、街（鎮(zhèn)）三級行政審批聯(lián)動的政務(wù)服務(wù)體系。既擴大了政府服務(wù)的空間，使政府服務(wù)深入到各個街、鎮(zhèn)，便于政府服務(wù)基層，服務(wù)群眾，又縮短了基層和群眾辦事的時間，方便了基層和群眾，提高了辦事效率。

為了加強市政務(wù)服務(wù)中心規(guī)范管理，市政務(wù)服務(wù)中心管理機構(gòu)先后制定印發(fā)《廣州市政務(wù)服務(wù)中心管理暫行辦法》、《廣州市政務(wù)服務(wù)中心服務(wù)大廳管理辦法》、《廣州市政務(wù)服務(wù)中心辦事窗口工作人員服務(wù)規(guī)則》等14個文件，形成比較系統(tǒng)的管理制度體系，著力抓好三個方面的建設(shè)：一是制度化管理。先后制定“首辦責(zé)任制”、“辦事公開制”、“服務(wù)承諾制”、“領(lǐng)導(dǎo)接訪制”、“意見反饋制”、“過錯責(zé)任追究制”等制度。服務(wù)人員從考勤到禮儀、從受理到問責(zé)、從收費到核銷等辦事過程都有明確規(guī)定，實現(xiàn)市政務(wù)服務(wù)中心內(nèi)部管理的規(guī)范化；同時公布全部審批事項的辦事流程和實施細(xì)則，為行政機關(guān)和相對辦事人員提供辦事的具體路徑，實行政務(wù)公開，保證群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是人性化服務(wù)。政府要求把市政務(wù)服務(wù)中心辦成執(zhí)政為民的服務(wù)之家、密切群眾的聯(lián)系窗口、改進作風(fēng)的建設(shè)平臺。根據(jù)市政府的要求，市政務(wù)服務(wù)中心“以人為本”，在“人”字上下功夫，把微笑服務(wù)，辦事對象的滿意感受，愉快指數(shù)作為辦事考核的重要指標(biāo)。從辦公環(huán)境的營造、辦事工具的設(shè)施、辦事流程的指導(dǎo)到辦事人員的態(tài)度和言行舉止，無不考慮辦事對象的方便、舒適、溫馨。熱情、周到、細(xì)致的服務(wù)，使服務(wù)對象“進門有親切感、咨詢有信任感、登記有效率感、出門有滿意感”。服務(wù)對象這四種良好感受同過去對政府機關(guān)“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的“四難”感受形成鮮明的對照。三是法制化監(jiān)督。市政府為了保證市政務(wù)服務(wù)中心和進駐中心的各職能部門依法行政、積極作為、快捷高效、服務(wù)市民，在市政務(wù)服務(wù)中心引入第三方監(jiān)督機制，加強監(jiān)督。在市政務(wù)服務(wù)中心，市監(jiān)察局設(shè)置行政效能監(jiān)察窗口，市法制辦公室設(shè)置行政執(zhí)法監(jiān)督辦公室，基層和群眾這些服務(wù)對象可以通過窗口服務(wù)評價器對審批職能部門及其工作人員的審批工作即時作出評價，實現(xiàn)對進駐各部門審批工作的各流程、全方位、多層次的監(jiān)督。監(jiān)督部門每月一次對各進駐部門的辦件數(shù)量、質(zhì)量、服務(wù)對象滿意率等情況向全市進行通報，形成倒逼機制，有效地確保了政務(wù)服務(wù)的暢通和綜合績效的快速提高。

（二）深化審批制度改革，提高行政審批效率

2006年后特別是從2009年以來，廣州市政府加大行政審批制度改革的力度，堅持在減少審批事項、優(yōu)化審批流程、下放審批權(quán)限、縮短審批時間、簡化審批手續(xù)、優(yōu)化審批方法、加大監(jiān)督力度等方面深化改革，有效提高了行政審批效率。

1.精簡審批事項，簡化審批手續(xù)。

深化行政審批制度改革在精簡上下功夫。一是精簡審批事項。通過取消、合并、調(diào)整、下放、轉(zhuǎn)行業(yè)組織實行自律管理等方式，把原保留的800多項行政審批事項減去500多項，精簡率達66%。二是精簡審批層次。審批事項和審批環(huán)節(jié)實行“首辦責(zé)任制”、“一人制”，受理人可以當(dāng)場自己受理、辦妥，辦事對象立等可取。三是精簡審批手續(xù)。統(tǒng)一規(guī)范文本和審批要求，精簡書面材料和統(tǒng)計報表，大力簡化審批手續(xù)和環(huán)節(jié)，收到了較好效果。

2.推行并聯(lián)審批制度，縮短審批時間。

為了審批提速，提高時效，將串聯(lián)分步審批改為并聯(lián)同步審批。實行并聯(lián)同步審批后，各審批職能部門通過信息平臺同時同步審批辦理，大大縮短了審批時間。市國土房管局對于土地預(yù)審相關(guān)的32項審批事項由串聯(lián)分步審批轉(zhuǎn)為并聯(lián)同步審批后，調(diào)整流程環(huán)節(jié)100多個，減少審批處室3個，精簡重疊辦理時限50個工作日。并聯(lián)同步審批對于那些跨職能部門審批事項的辦理，效果尤為突出。工程建設(shè)項目的審批，有關(guān)立項、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)評等行政審批事項須經(jīng)多個職能部門辦理，在過去的串聯(lián)審批中, 審批時間拖得很長。實行跨部門并聯(lián)同步審批后，精簡重疊審批時間60個工作日，贏得了時間，降低了成本，提高了效益，深受好評。

3.下放審批權(quán)限，管理中心下移。

廣州市政府各職能部門按照市政府“降低行政審批管理層級，實現(xiàn)管理中心下移，擴大區(qū)（縣級市）政府管理權(quán)限”和“人隨事轉(zhuǎn)、費隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨事轉(zhuǎn)”的要求，下放行政審批、備案事項115項。各區(qū)（縣級市）在積極承接市下放審批、備案事項的同時，將區(qū)（縣級市）有些審批、備案事項下放到街（鎮(zhèn)）。這些措施，既轉(zhuǎn)變了政府職能，又實現(xiàn)了精兵簡政；既加強了基層政權(quán)建設(shè)，又方便了群眾，提高了工作效率。

4.網(wǎng)上審批，提供零距離服務(wù)。

為方便基層，提高審批效率，廣州市政府各職能部門積極推進電子政務(wù)建設(shè)，利用電子網(wǎng)絡(luò)平臺，在網(wǎng)上辦理審批手續(xù)，辦事對象“足不出門，點擊事成”，收到了很好效果。這項審批服務(wù)首先在外資企業(yè)進行，然后逐步向內(nèi)資企業(yè)推行。2009年，外資企業(yè)網(wǎng)上登記用戶達6624家，已申請登記5000多家，網(wǎng)上受理量是窗口受理量的3倍。內(nèi)資企業(yè)網(wǎng)上登記審批更是活躍，政府行政審批走進了快速軌道，行政審批真正做到了提速、快捷。

5.預(yù)約審批，協(xié)同辦理。

為轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政審批效率，廣州市政府各職能部門走出機關(guān)，主動到基層服務(wù)。其中一項措施就是預(yù)約審批。預(yù)約審批有兩種方式，一是某一政府職能部門預(yù)約辦事單位進行審批，根據(jù)企業(yè)的需要組織審批人員深入企業(yè)，具體幫助企業(yè)解決審批事宜。企業(yè)改制是國有企業(yè)比較復(fù)雜的事情，市政府有關(guān)職能部門設(shè)立改制組，約請改制企業(yè)進行座談，并上門辦理審批事項，多次派出人員上門為廣州歌舞團、廣州出版社、廣州新華書店、廣州煤氣公司、廣州酒家企業(yè)集團等國有企業(yè)辦理改制手續(xù)。2009年，僅環(huán)保審批問題，有關(guān)職能部門就約請了336家企業(yè)進行磋商，幫助其解決問題。二是由一主審部門牽頭，聯(lián)合其他部門協(xié)同辦理。有些審批項目比較復(fù)雜，需要多個部門協(xié)同審批，為了提高審批效率，市政務(wù)服務(wù)中心（或一主審部門）組織有關(guān)部門到現(xiàn)場考察，協(xié)同審批，就地解決問題，效果顯著。

（三）創(chuàng)新審批服務(wù)理念，創(chuàng)新政務(wù)便民措施

廣州市在行政審批制度改革中，努力創(chuàng)新行政審批服務(wù)理念，創(chuàng)新行政審批服務(wù)體系，有效地提高行政審批效率，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府。

1.深入進行黨的宗旨教育，創(chuàng)新服務(wù)理念。

廣州市政府根據(jù)職能部門在行政審批改革中存在的問題，大力進行黨的宗旨教育，著重解決三個問題：一是擺正位置，主動服務(wù)。政府為人民服務(wù)，辦好事不是對人民的恩賜、施舍, 而是公仆對主人應(yīng)盡的義務(wù)。二是明確職責(zé)，高效服務(wù)。公務(wù)員行使管理權(quán)力時首先是考慮對人民負(fù)責(zé)，而不是首先考慮領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)是否滿意。離開了對人民負(fù)責(zé)，就是沒有盡到責(zé)任，就是失職。三是換位思考，親民服務(wù)。公務(wù)員要想群眾之所想，急群眾之所急，給服務(wù)對象熱情、親切、周到、滿意的服務(wù)。市政府進行黨的宗旨教育，收到較好效果，群眾反映到市政務(wù)服務(wù)中心辦事感到非常溫暖，對外服務(wù)至2009年年底，市政務(wù)服務(wù)中心辦理100多萬宗（件、次），群眾滿意率99.99%，其中很滿意率達到87.65%。

2.實施“政務(wù)惠民”工程，落實便民措施。

廣州市政府把行政審批服務(wù)作為一項基本的政務(wù)惠民工程，制定和公布了《政務(wù)服務(wù)63條便民措施》和《政務(wù)服務(wù)53條審批提速便民措施》等條例，使政務(wù)惠民工程落實到實處，人民群眾得到實惠，其主要內(nèi)容是：抽調(diào)素質(zhì)高、能力強、業(yè)務(wù)精、服務(wù)好的人員進駐市政務(wù)服務(wù)中心，確保一流人才駐窗口，搞服務(wù)；匯編與公示政務(wù)《辦事指南》和《辦理流程》，確保政務(wù)公開，流程優(yōu)化；承諾一門受理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范審批、限時辦結(jié)，實現(xiàn)“一站式受理、一條龍服務(wù)”；開通進度查詢系統(tǒng)、服務(wù)評價系統(tǒng)、投訴與反饋系統(tǒng)，保障群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；落實首問責(zé)任制、服務(wù)承諾制、限時辦結(jié)制、責(zé)任追究制等管理制度，實現(xiàn)服務(wù)便民措施的規(guī)范管理、制度約束。政務(wù)惠民工程的實施不僅有效提高了行政審批效率，而且有力地轉(zhuǎn)變了機關(guān)作風(fēng)，密切了黨和政府與人民群眾的關(guān)系。

3.積極回訪，全程跟蹤服務(wù)。

廣州市政府要求各職能審批部門在項目不同發(fā)展階段給予支持和幫助，全程做好跟蹤服務(wù)工作。市環(huán)保局在項目的環(huán)保審批中，環(huán)保審批服務(wù)同環(huán)保項目一起并進：在企業(yè)計劃新、改、擴建項目階段，做好環(huán)保政策咨詢服務(wù)；在企業(yè)組織編制環(huán)評報告階段，做好技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)；在項目申報階段，做好項目審批服務(wù)；在項目投產(chǎn)后的日常監(jiān)管階段，做好守法咨詢服務(wù)；在企業(yè)深化治污階段，做好財政支持服務(wù)，真正實現(xiàn)“一條龍服務(wù)”，深受企業(yè)歡迎。為切實做好全程跟蹤服務(wù)，還建立環(huán)保審批事項的投訴回訪制度。對于來訪、信訪和投訴的事項，派出干部進行回訪，做到事事有回音，件件有著落。在不到一年的時間內(nèi)，就組織了316人次回訪81家信訪戶?；卦L內(nèi)容包括接訪員和信訪辦理人員的工作態(tài)度、信訪問題的處理措施、處理效果以及信訪人是否滿意，并征求信訪人的意見和建議。根據(jù)回訪中的問題，及時研究解決，即時服務(wù)，收到很好的效果。

二、進一步深化行政審批制度改革的借鑒經(jīng)驗與措施建議

廣州市進一步深化行政審批制度改革既要學(xué)習(xí)和借鑒國內(nèi)其他省市與西方發(fā)達國家行政審批制度改革好的經(jīng)驗，又要從實際出發(fā)，創(chuàng)新體制機制，實現(xiàn)廣州持續(xù)科學(xué)發(fā)展。

（一）深化行政審批制度改革的借鑒經(jīng)驗

行政審批制度作為政府對經(jīng)濟、社會生活管理和調(diào)控的重要手段，西方發(fā)達國家普遍采用。在西方發(fā)達國家，行政審批制度改革經(jīng)歷了一個發(fā)展過程。20世紀(jì)70年代以后，伴隨著經(jīng)濟全球化和行業(yè)規(guī)則國際化，放松政府管制，改革行政審批制度，成為發(fā)達市場經(jīng)濟國家轉(zhuǎn)變政府職能、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重要任務(wù)。至今，日本已進行了9次行政審批制度改革，美國進行了5次行政審批制度改革，英國、法國、德國也都不斷地推進行政審批制度改革。

1.注重國計民生重大事項的行政審批，非國計民生重大事項的行政審批推向社會和市場。

公眾福利的最大化不僅是西方發(fā)達國家追求的最終目的，同時也是行政審批制度改革的終極目標(biāo)。在西方發(fā)達國家，對涉及國計民生的重大事項的實行行政審批制度，以防止因為過度的經(jīng)濟自由而導(dǎo)致公共利益受損，并大幅度增加與環(huán)境、健康和安全有關(guān)的新社會性審批和程序性審批。同時，放開大多數(shù)競爭性行業(yè)的經(jīng)濟性規(guī)制，讓企業(yè)有更大的自主空間，使其能按照市場機制組織生產(chǎn)，提高效率。政府對社會中介組織充分放權(quán)，注重社會團體的自主管理，逐步將資格審查、價格監(jiān)督、質(zhì)量控制等權(quán)力向商會、行業(yè)協(xié)會等中介組織轉(zhuǎn)移，縮小規(guī)制的范圍和規(guī)模。

2.注重法制建設(shè)，依法行政。

西方發(fā)達國家行政審批制度改革成效明顯，在很大程度上與其重視法制建設(shè)是分不開的。從世界各國的經(jīng)驗看，制定行政程序法是規(guī)范審批程序、審批方式最有效的手段。行政審批制度具有嚴(yán)格的法律基礎(chǔ)，行政審批制度改革的過程有法律強有力的保障，對改革措施、改革方案和推進改革的組織體系法律都有明確的規(guī)定。行政審批制度改革還引入司法審查機制等，對行政審批進行嚴(yán)格的事后法律監(jiān)督。

3.注重行政審批程序，控制政治權(quán)力腐敗。

為了減少政治權(quán)力腐敗，西方發(fā)達國家引入市場競爭機制實行行政審批制度改革。西方發(fā)達國家行政審批具有嚴(yán)格的程序，明確的要求。違者依法論處。

國內(nèi)其他省市深化行政審批制度改革有許多好的經(jīng)驗和做法，創(chuàng)立了一系列適合自身的行政審批制度改革模式，成效顯著，無疑是廣州市進一步深化行政審批制度改革的努力方向和追求目標(biāo)。

（二）深化行政審批制度改革的措施建議

經(jīng)過這幾年堅持不懈的努力，廣州市深化行政審批制度改革取得了明顯成效，在政治、經(jīng)濟和社會各個層面都產(chǎn)生了積極影響。但不可否認(rèn)的是，行政審批制度改革還有深化的必要，打造服務(wù)型政府，建設(shè)人民滿意政府，沒有最好，只有更好。深化行政審批制度改革，是深化行政體制改革和制度建設(shè)的重中之重?，F(xiàn)在一些行政機關(guān)仍然掌握著大量的行政審批權(quán)，很容易出現(xiàn)權(quán)力濫用和權(quán)錢交易，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象。深化行政審批制度改革是一項系統(tǒng)工程，也是一項長期的任務(wù)。廣州建設(shè)國家中心城市，必須抓住《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》倡導(dǎo)的“先行先試、科學(xué)發(fā)展”的機遇，發(fā)揚改革創(chuàng)新、求真務(wù)實的精神，提高行政效能，推進依法行政，推動科學(xué)發(fā)展，促進社會和諧。

1.不斷推進行政審批、運行、管理和監(jiān)督長效機制建設(shè)。要堅持以人為本，進一步減少和下放與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、涉及人民群眾切實利益的行政審批項目。要圍繞服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)，進一步減少和下放投資審批、項目核準(zhǔn)和企業(yè)前置審批等審批項目，減少、簡化對中小企業(yè)的審批。要進一步減少審批環(huán)節(jié)，規(guī)范審批程序，明確審批權(quán)責(zé)，加強監(jiān)督制約。積極推動行政審批服務(wù)中心建設(shè)，提高行政審批服務(wù)中心水平。要進一步完善行政審批項目清理審核機制、新設(shè)行政審批項目審查論證機制和行政審批廉政風(fēng)險防控機制。各級監(jiān)察部門應(yīng)切實履行職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制度。

2.切實做好深化行政審批制度改革的相關(guān)工作。要通過深化行政審批制度改革，進一步深化行政管理體制改革，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。要加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，在加強規(guī)范服務(wù)和市場監(jiān)管的同時，更加重視社會管理和公共服務(wù)均等化。要將構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系的要求落實到深化行政審批制度改革中，建立科學(xué)合理的審批管理和監(jiān)控機制，強化政府治理與服務(wù)，促進黨風(fēng)廉政建設(shè)。要通過深化行政審批制度改革，健全宏觀調(diào)控體系，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，促進國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

3.加快完善深化行政審批制度改革的法制建設(shè)。行政審批制度改革應(yīng)堅持走法制化道路，加強法制建設(shè)。以《行政許可法》為基礎(chǔ)，加快有關(guān)配套法規(guī)建設(shè)，制定明確的行政審批程序規(guī)范，同時要通過司法程序?qū)φ畬徟袨檫M行監(jiān)督。通過法制建設(shè)，實現(xiàn)公共管理的規(guī)范化、法制化、科學(xué)化。行政審批必須依法行政，缺失依法行政、依法審批，就不可能真正建立起完善社會主義市場經(jīng)濟。進一步深化行政審批制度改革，必須加快完善深化行政審批制度改革的法制建設(shè)，率先走出一條物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和生態(tài)文明相協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展道路，全面開創(chuàng)科學(xué)發(fā)展的新局面。

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