武漢市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究

◎ 袁方成 李增元

武漢市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究

◎ 袁方成 李增元

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是當(dāng)前推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切任務(wù)。本文通過建立指標(biāo)評(píng)估，發(fā)現(xiàn)武漢城鄉(xiāng)一體化水平略高于城鎮(zhèn)化水平;城鄉(xiāng)人口、經(jīng)濟(jì)、生活和文化一體化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差別最為明顯，融合程度最低，而城鄉(xiāng)居民生活方面則融合程度較高，人口與文化融合度持平。而城鄉(xiāng)二元戶籍制度、土地的合理開發(fā)利用及農(nóng)民權(quán)益保障、農(nóng)村公共服務(wù)投入不足、農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善是當(dāng)前制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要瓶頸。文章從法律制度層面、財(cái)政層面及組織體制層面分析了破解城鄉(xiāng)一體化發(fā)展瓶頸的重要舉措。

城鄉(xiāng)一體化 現(xiàn)狀評(píng)估 未來思路 武漢市

“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)?！苯y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展已成為新時(shí)期推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重中之重，更是實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促工，由城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)融合的重要舉措。

一、武漢市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景、定位與現(xiàn)狀評(píng)估

1．武漢市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的宏觀背景與現(xiàn)實(shí)定位

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展是全面推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的重要舉措。2007年，武漢城市圈被批準(zhǔn)為全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)（簡(jiǎn)稱“兩型社會(huì)”）建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃同籌、信息同享、產(chǎn)業(yè)同鏈、金融同城、市場(chǎng)同體、科教同興、環(huán)保同治、旅游同線“八同”目標(biāo)；通過改革，破除城鄉(xiāng)二元體制，形成區(qū)域間城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。武漢市是湖北省政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，湖北省會(huì)城市、武漢城市圈的中心城市，同時(shí)也是推動(dòng)武漢城市圈發(fā)展的龍頭城市。2008年初春，武漢市市長(zhǎng)阮成發(fā)宣布：“在兩型社會(huì)改革試驗(yàn)中，武漢首先在推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)管理、人口素質(zhì)提升6個(gè)方面實(shí)施一體化，加快建設(shè)具有武漢特色的富裕、和諧、秀美的新農(nóng)村?！痹谛碌臍v史條件下，重點(diǎn)通過“六個(gè)一體化”為突破口形成城鄉(xiāng)一體化機(jī)制已經(jīng)成為新時(shí)期武漢市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要政策目標(biāo)定位。

2．武漢市城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)狀評(píng)估

（1）武漢市城鎮(zhèn)化發(fā)展水平及其特征

目前城鎮(zhèn)化水平主要以城市人口集中度的指標(biāo)來衡量，即非農(nóng)人口占總?cè)丝诘谋戎亍８鶕?jù)歷年《武漢統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的相關(guān)數(shù)據(jù)，如圖1所示，我們可以根據(jù)武漢市城鄉(xiāng)人口數(shù)量來測(cè)算武漢市當(dāng)前的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。

從2000年到2009年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率由36.2%提高到46.6%，年均提高約1.2個(gè)百分點(diǎn)。如表1所示，與全國(guó)比較，武漢的城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)率 2001年為59.80%，2009年達(dá)64.7%，高出全國(guó)平均水平18.1%，但與北京、上海、廣州等發(fā)達(dá)城市比較，尚存在一定差距。

綜合武漢市近幾年城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本態(tài)勢(shì)，呈現(xiàn)出三個(gè)較明顯的特征：

圖1 2001-2009年武漢市城鎮(zhèn)化率

第一，城鎮(zhèn)化水平明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。一是城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。一般來說，在工業(yè)化時(shí)期，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化呈同步發(fā)展趨勢(shì)。據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的數(shù)據(jù)測(cè)算，兩者的相關(guān)系數(shù)高達(dá)+0.997。1985年到2001年，武漢市工業(yè)化率由81.2%上升到93.7%，增加12.5個(gè)百分點(diǎn)，而同期城鎮(zhèn)化率僅由55.4%上升到59.8%，增加3.8個(gè)百分點(diǎn)。二是城鎮(zhèn)化滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。2001年武漢市非農(nóng)人口占總?cè)丝诘谋戎氐陀诜寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重 34.5個(gè)百分點(diǎn)，低于非農(nóng)就業(yè)人口占就業(yè)人口比重18.5個(gè)百分點(diǎn)。

表1 2001-2009年武漢市城鎮(zhèn)化水平及增速

第二，城郊小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，檔次不高。武漢市城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢，小城鎮(zhèn)規(guī)模普遍偏小，缺乏人口在15～20萬(wàn)左右的中等規(guī)模的小城鎮(zhèn)，難以形成與主城區(qū)相對(duì)應(yīng)的人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模，導(dǎo)致主城區(qū)產(chǎn)業(yè)難以向小城鎮(zhèn)疏散。常住人口8萬(wàn)人以上的小城鎮(zhèn)僅4個(gè)，5～8萬(wàn)人的8個(gè)，3～5萬(wàn)人的27個(gè)，常住人口3萬(wàn)人以下的小城鎮(zhèn)有79個(gè)，占67%。武漢市小城鎮(zhèn)不僅規(guī)模偏小，而且建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，缺乏特色，不少小城鎮(zhèn)處于沿路一字拉開式的“馬路經(jīng)濟(jì)”的低級(jí)階段，“鎮(zhèn)不像鎮(zhèn)，村不像村”的現(xiàn)象不同程度地存在；同時(shí)，大量基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)不到合理規(guī)模，各項(xiàng)服務(wù)水平較低，致使小城鎮(zhèn)難以吸引人口與產(chǎn)業(yè)的快速集聚。

第三，主城區(qū)人口布局有待完善。主城區(qū)人口密度偏高，尤以二環(huán)線以內(nèi)最為突出。2000年全市常住人口831萬(wàn)，主城區(qū)常住人口481萬(wàn)，人口密度為5417人/平方公里，遠(yuǎn)高于全市947人/平方公里的水平。主城區(qū)人口80%左右居住在181平方公里的二環(huán)線以內(nèi)，人口密度高達(dá)2.2萬(wàn)人/平方公里，人均用地面積不足50平方米。而紐約人均用地為110平方米，東京為82平方米，香港為150平方米。二環(huán)以內(nèi)人均用地與我國(guó)100平方米的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)相距甚遠(yuǎn)。人口密度偏高帶來了住房緊張、交通擁擠、污染加劇等一系列城市問題，影響了城市居民生活質(zhì)量和人居環(huán)境質(zhì)量的提高。

（2）武漢市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平

第一，評(píng)估范圍。如表2所示是城鄉(xiāng)一體化的評(píng)估范圍。

第二，指標(biāo)體系。本文選取2009年《武漢市統(tǒng)計(jì)年鑒》及相關(guān)政府網(wǎng)站公布的權(quán)威數(shù)據(jù)，重點(diǎn)突出當(dāng)前武漢市城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中人口融合、經(jīng)濟(jì)融合和生活融合這三個(gè)主要方面，初步確定城鄉(xiāng)一體化評(píng)估指標(biāo)體系的基本框架，分為4大領(lǐng)域，包括23項(xiàng)指標(biāo)，如表3所示。

表2 城鄉(xiāng)一體化評(píng)估范圍

第三，計(jì)算辦法及基本結(jié)論。

本計(jì)算方法的基本思路是：假定鄉(xiāng)村與城市的絕對(duì)融合度為1，以其在2008年相對(duì)應(yīng)的數(shù)值之比作為其融合程度的值，進(jìn)行均值的綜合處理。

采用以下公式計(jì)算各指標(biāo)分值：

用以上公式逐層按數(shù)學(xué)平均法求值，最后即可求得城鄉(xiāng)一體化水平值，最終2008年武漢市城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展水平為0.549。其他方面的具體值如表4所示。

通過分析發(fā)現(xiàn)，武漢市當(dāng)前的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有較為明顯的階段性特征：

第一，與武漢市城鎮(zhèn)化發(fā)展水平比較，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展速度略高。

第二，在武漢市城鄉(xiāng)人口、經(jīng)濟(jì)、生活和文化一體化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差別最為明顯，融合程度最低，而城鄉(xiāng)居民生活方面則融合程度較高，人口與文化融合度持平，這說明尚需大力提升武漢市的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

二、武漢市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性約束

誠(chéng)如利普頓所指出的，“發(fā)展中國(guó)家城鄉(xiāng)關(guān)系的實(shí)質(zhì)就在于城市人利用自己的政治權(quán)力，通過“城市偏向”政策使社會(huì)的資源不合理地流入自己利益所在地區(qū)，而資源的這種流向很不利于鄉(xiāng)村的發(fā)展，其結(jié)果不僅使窮人更窮，而且還引起農(nóng)村地區(qū)內(nèi)部的不平等。”①城鄉(xiāng)直接差別性的體制、制度及資源配置方式，是導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)差距拉大的重要原因。隨著武漢市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，在未來二十年里，城鄉(xiāng)社會(huì)流動(dòng)性將進(jìn)一步加大，城鎮(zhèn)化水平也將不斷推進(jìn)。然而，戶籍問題、城鎮(zhèn)化中的土地利用及農(nóng)民權(quán)益、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障及財(cái)政投入問題仍然是武漢市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的突出矛盾與問題，對(duì)武漢市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。

1．城鄉(xiāng)二元戶籍制度是城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性障礙

表3 城鄉(xiāng)一體化評(píng)估指標(biāo)體系

表4 武漢市城鄉(xiāng)一體化評(píng)估結(jié)果

從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，戶籍及城鄉(xiāng)社會(huì)流動(dòng)問題仍然是武漢市城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)障礙。我國(guó)傳統(tǒng)的二元戶籍制度使農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口在醫(yī)療、社保、就學(xué)、就業(yè)等待遇具有明顯的差異，戶籍制度與各種公共福利制度的捆綁發(fā)展模式使戶籍改革異常艱難。然而，如圖2所示，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，2009年農(nóng)業(yè)人口占全市總?cè)丝诘谋壤匀怀^了35%，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化問題的重要制約之一在于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在。

另外，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展及社會(huì)結(jié)構(gòu)性變遷，城鄉(xiāng)社會(huì)的流動(dòng)、融合已經(jīng)成為城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，如表5所示，經(jīng)預(yù)測(cè)，未來20年里非農(nóng)人口將大幅度增加，這也對(duì)城鄉(xiāng)二元戶籍提出一大挑戰(zhàn)。

因此，不難看出，當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展必須以戶籍改革為突破口，破除城鄉(xiāng)戶籍壁壘及相關(guān)制度約束，為一體化進(jìn)程的推進(jìn)掃清障礙。

圖2 2006-2009年武漢市農(nóng)業(yè)人口及比例

2．土地合理開發(fā)利用及農(nóng)民權(quán)益保障是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重點(diǎn)難點(diǎn)

城鎮(zhèn)化的過程是一個(gè)城鎮(zhèn)人口逐步擴(kuò)展、城市區(qū)域逐步擴(kuò)散的過程，城鎮(zhèn)化意味著廣大農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)化及不可避免的土地征用及流轉(zhuǎn)速度的加快。從當(dāng)前來看，土地仍然是廣大農(nóng)民的生存之本、生計(jì)基礎(chǔ)。如圖3所示，自2000年以來，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，而各類建設(shè)用地的主要來源是農(nóng)村土地，從而導(dǎo)致農(nóng)村土地?cái)?shù)量不斷減少。

自2001年以來，每年都有大量的耕地被征用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，同樣用于商業(yè)開發(fā)的土地也不斷增加。然而，城鎮(zhèn)化過程中大量被征用土地通過市場(chǎng)機(jī)制所產(chǎn)生的效益是巨大的，但現(xiàn)實(shí)中，廣大農(nóng)民的合法利益卻被無(wú)情剝奪了，國(guó)家規(guī)定每畝土地補(bǔ)償額為1.89萬(wàn)元，農(nóng)民拿到手的不足0.11萬(wàn)元，農(nóng)民的養(yǎng)命錢被挪用比例高達(dá)90%。

圖3 2000-2008年武漢市城鎮(zhèn)建設(shè)用地情況

表5 武漢市2010-2030年新增非農(nóng)業(yè)人口預(yù)測(cè)值②

城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)展將重點(diǎn)通過農(nóng)村城鎮(zhèn)化來實(shí)現(xiàn)，大量的農(nóng)村土地征用也將不可避免。據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，武漢市新增非農(nóng)人口將達(dá)到4.08萬(wàn)人；到2030年，新增非農(nóng)人口有所減少，但仍然為1.62萬(wàn)人。而到2020年，武漢市城市建設(shè)用地將達(dá)到305.03km2，2030年達(dá)到318.67km2，屆時(shí)將比現(xiàn)在增長(zhǎng)42.01 km2（見表6）。

表6 2010-2030年武漢市城市建設(shè)用地預(yù)測(cè)③

既然城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然趨勢(shì)，那么在未來的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，就應(yīng)該通過制度創(chuàng)新及探索，建立市場(chǎng)機(jī)制下的土地開發(fā)利用利益分享機(jī)制，使廣大農(nóng)民成為城鎮(zhèn)化建設(shè)商用地開發(fā)中的利益享有主體之一，使廣大農(nóng)民能夠真正從中獲益，消除后顧之憂。

3．農(nóng)村公共服務(wù)投入不足是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的瓶頸

城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平是衡量城鄉(xiāng)一體化水平的重要指標(biāo)。基于地域發(fā)展的不平衡性，不同地方政府的財(cái)政能力具有差異性，這勢(shì)必導(dǎo)致地方財(cái)政資金在配套過程中出現(xiàn)不到位的現(xiàn)象，從而使農(nóng)村社會(huì)公共事業(yè)發(fā)生層化現(xiàn)象，嚴(yán)重制約了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程。以“三農(nóng)”投入為例，如圖4所示，相對(duì)于急劇增長(zhǎng)的農(nóng)村公共事業(yè)及公共服務(wù)需求，市級(jí)財(cái)政投入?yún)s逐步放慢。

另外，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的增多，也意味著涉農(nóng)資金投入中支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村其他社會(huì)事業(yè)建設(shè)投入的減少。2008年，市本級(jí)對(duì)“三農(nóng)”投入32.2億元，其用途如表7所示。

圖4 2006-2008年武漢市三農(nóng)資金投入狀況

表7 2008年武漢市涉農(nóng)資金用途及比重

相對(duì)于農(nóng)村地區(qū)而言，城市借助于政府充足的財(cái)政支持及有力的政策措施獲得了巨額的建設(shè)資金，基礎(chǔ)設(shè)施日臻完善。如表8所示，武漢市垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多集中于城市地區(qū)，而農(nóng)村地區(qū)垃圾處理、環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施及投入相對(duì)非常薄弱。

總之，在當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，最關(guān)鍵的問題是資金投入問題，如何建立科學(xué)合理的政府財(cái)政投入機(jī)制，積極拓展多元的資金投入已成為解決農(nóng)村問題的瓶頸。

4．農(nóng)村社會(huì)保障體系的不完善是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的約束條件

不可否認(rèn)，經(jīng)過幾年的探索與發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)保障能力已經(jīng)取得了顯著的成效，然而，從總體上來看，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障仍然處于低水平，農(nóng)村社會(huì)保障水平仍滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本要求。如表9所示，單純從城鄉(xiāng)最低生活保障中的低保資金來看，城鄉(xiāng)之間仍存在巨大差距，在市級(jí)財(cái)政承擔(dān)部分，農(nóng)村人均低保金僅為城市人均低保金的1/3，而近幾年來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，消費(fèi)水平及物價(jià)指數(shù)持續(xù)上漲，較低的保障力度很難滿足廣大農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求。

表8 武漢市環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)狀況④

表9 2006-2009年武漢市城鄉(xiāng)低保資金（市級(jí)）財(cái)政投入

從總體上來看，農(nóng)村低保資金以地方財(cái)政分擔(dān)為主。2007年前武漢市農(nóng)村低保資金主要由市、區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)。在市、區(qū)共同承擔(dān)的部分中，江岸、江漢口、漢陽(yáng)、洪山區(qū)，由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政按 5∶5 的比例負(fù)擔(dān)；東西湖、漢南、蔡甸、江夏、黃陂、新洲區(qū)，由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政按4：6的比例負(fù)擔(dān)。2007 年以后，中央、省加大了轉(zhuǎn)移支付力度，2006-2008年，中央、省、市資金的負(fù)擔(dān)比例情況如表10所示：⑦

由此可見，地方政府的財(cái)政實(shí)力直接關(guān)系到農(nóng)村低保的實(shí)際程度，對(duì)于地方財(cái)政困難的地區(qū)，地方財(cái)政配套困難，很難達(dá)到現(xiàn)實(shí)要求，這進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)之間的差距。另外，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活水平的不斷提高，農(nóng)村消費(fèi)水平不斷提高，農(nóng)村低保僅能滿足特困人群的基本生活需求。同時(shí)，在農(nóng)村社會(huì)保障核算標(biāo)準(zhǔn)中，其計(jì)算方法為家庭農(nóng)業(yè)收入，然而，由于農(nóng)民的收入具有不確定性，給評(píng)估帶來較大難度。

從總體上來看，在未來發(fā)展中，如何在復(fù)雜條件下加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，通過加大財(cái)政投入力度、創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)保障模式，逐步構(gòu)筑起多層次、科學(xué)化的保障制度，是當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的社會(huì)約束。

表10 2006-2008年農(nóng)村低保資金比例構(gòu)成

三、武漢市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的未來思路

從總體上來看，城鄉(xiāng)一體化涉及多個(gè)關(guān)鍵因素，城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)系統(tǒng)的工程與有機(jī)的體系，需要政府提供宏觀的政治制度與體制環(huán)境。從當(dāng)前現(xiàn)實(shí)來看，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化必須從法律、體制、制度等層面入手，破除傳統(tǒng)體制、制度及法律法規(guī)的束縛，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要組織機(jī)制、財(cái)政基礎(chǔ)及相關(guān)法律制度基礎(chǔ)，這也是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。

1．構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的法律制度基礎(chǔ)

法律是靠國(guó)家強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)的社會(huì)規(guī)范，推進(jìn)城市一體化必須構(gòu)建相應(yīng)的法律制度基礎(chǔ)，為其提供制度保障。從當(dāng)前來看，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展仍需要從以下幾個(gè)方面逐步構(gòu)建起相應(yīng)的法律制度基礎(chǔ)：一是積極制定修改相關(guān)法律法規(guī)，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供健全的法律依據(jù)。要逐步制定有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)居民流動(dòng)、融合的戶籍法律制度，加快《戶籍法》的制定步伐，徹底消除城鄉(xiāng)互動(dòng)、交流障礙。修改、完善土地征用、流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)體系，明確違法侵犯農(nóng)民利益的法律責(zé)任，明確政府、集體、農(nóng)民在土地征用和土地流轉(zhuǎn)中的角色。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障法，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益的公平性。二是修改完善相關(guān)制度規(guī)則，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。修改、完善城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度，建立自上而下的全國(guó)統(tǒng)一的戶籍管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人力資源的合理流動(dòng)與配置。逐步建立城鄉(xiāng)一體化的公共事業(yè)發(fā)展機(jī)制及管理制度，組建城鄉(xiāng)一體化的組織機(jī)構(gòu)。并進(jìn)一步加強(qiáng)城鎮(zhèn)化中的土地征用、流轉(zhuǎn)管理制度建設(shè)，形成農(nóng)民參與土地開發(fā)利益分享機(jī)制。另外，逐步完善城鄉(xiāng)流動(dòng)居民權(quán)益保護(hù)制度建設(shè)及健全、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)。三是加強(qiáng)相關(guān)配套政策制定，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供完善的配套保障。弗里德曼和道格拉斯曾提出：通過在地方層面上與城市發(fā)展相關(guān)聯(lián),鄉(xiāng)村的發(fā)展才可能取得最好的效果；城鎮(zhèn)應(yīng)作為非農(nóng)業(yè)和行政管理功能的主要場(chǎng)所而不是作為一個(gè)增長(zhǎng)極,本地文化應(yīng)該納入地區(qū)規(guī)劃的范疇,而行政區(qū)是適當(dāng)?shù)陌l(fā)展單位。⑧通過加強(qiáng)中心城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共管理與公共服務(wù)建設(shè)，形成對(duì)周邊地區(qū)的強(qiáng)大帶動(dòng)、輻射效應(yīng)。加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成現(xiàn)代工業(yè)引領(lǐng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的格局。必須以尊重鄉(xiāng)村風(fēng)土人情及厚重歷史文化發(fā)展為基礎(chǔ)，實(shí)施保護(hù)性開發(fā)政策，保持鄉(xiāng)村文明的多樣性與繁榮發(fā)展，從而使城鄉(xiāng)一體化真正體現(xiàn)出其內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)。

2．構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的財(cái)政基礎(chǔ)

（1）推進(jìn)武漢市城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)一體化的財(cái)政需求分析

作為城鎮(zhèn)建設(shè)主體，武漢市地方政府在當(dāng)前和未來一段時(shí)間的財(cái)政投入具有重要的作用。城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與政府公共財(cái)政投入有緊密的內(nèi)在聯(lián)系。城鎮(zhèn)化必然使城鄉(xiāng)居民對(duì)公共物品規(guī)模、層次等方面的需求發(fā)生質(zhì)的變化，政府的任務(wù)日趨繁重，相應(yīng)的財(cái)政支出必然不斷增加。⑨

第一，武漢市未來城鎮(zhèn)化的財(cái)政投入需求測(cè)算。

首先，武漢市未來城鎮(zhèn)化速度。運(yùn)用武漢市非農(nóng)人口占總?cè)丝诒戎氐臏y(cè)算方式，根據(jù)2001-2009年城鎮(zhèn)化速度及增長(zhǎng)率，可以獲得這一階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的最高增長(zhǎng)率和年均增長(zhǎng)率兩項(xiàng)指標(biāo)。

如圖5所示，由此可獲得2001-2009年武漢市城鎮(zhèn)化速度的最高增長(zhǎng)率為1.78%，平均增長(zhǎng)率為1.05%。以2009年武漢市城鎮(zhèn)化率64.70%為基數(shù)，可預(yù)測(cè)2015、2020及2030年的城鎮(zhèn)化水平。

圖5 2001-2009年武漢市城鎮(zhèn)化率及其增長(zhǎng)率

從世界發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化水平來看，1960年達(dá)到60.5%，1980年達(dá)到70.2%，2000年達(dá)到74.4%, 現(xiàn)在普遍達(dá)到80%左右。按照目前的年均增長(zhǎng)速度，如表11所示，武漢市在2030年的城市化率至少將達(dá)到80.57%，將可能達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化水平。

表11 2015—2030年武漢市城鎮(zhèn)化水平

其次，武漢市未來城鎮(zhèn)化財(cái)政投入規(guī)模。根據(jù)武漢市財(cái)政統(tǒng)計(jì)報(bào)表及2009年相關(guān)工作報(bào)告數(shù)據(jù)，如表12所示，我們采用廣義和狹義的城鎮(zhèn)化財(cái)政投入口徑來測(cè)算當(dāng)前武漢市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府財(cái)政投入的口徑及其規(guī)模。

表12 當(dāng)前武漢市城鎮(zhèn)化財(cái)政投入口徑與規(guī)模

以2009年武漢市城鎮(zhèn)化速度64.70%為基數(shù)，按照當(dāng)前的城鎮(zhèn)化財(cái)政投入規(guī)模，分別對(duì)應(yīng)于不同時(shí)期的城鎮(zhèn)化水平，來測(cè)算其未來的財(cái)政投入規(guī)模，所得結(jié)果如表13、圖6所示：

由此可見，按照不同的增長(zhǎng)速度，未來的城鎮(zhèn)化財(cái)政需求的差異較大，如2015年按照較高的71.92%水平來測(cè)算，寬口徑投入需要投入271億多，而窄口徑投入也超過170億。到2030年，要達(dá)到90%以上的城鎮(zhèn)化率，則在寬口徑條件下需比2009年增加100多億投入，窄口徑條件下增加近70個(gè)億的投入。

第二，武漢市未來城鎮(zhèn)化的財(cái)政投入可行性。

財(cái)政投入必須以地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入為基礎(chǔ)，如表14和圖7所示的2002年到2010年武漢市財(cái)政收支及增速情況，與全國(guó)全省比較，武漢市主要指標(biāo)增幅高于或逐步高于全國(guó)全省平均水平，總量占比不斷上升，這顯示出武漢正向縮小與東部沿海先進(jìn)城市的差距開始發(fā)力，而對(duì)全國(guó)、全省的貢獻(xiàn)不斷加大。據(jù)此，我們可以從武漢市財(cái)政收入及支出的角度來探討城鎮(zhèn)化投入的可行性。

表13 2015-2030年武漢市城鎮(zhèn)化財(cái)政投入需求

圖6 2015-2030年武漢市城鎮(zhèn)化財(cái)政投入需求

表14 2002-2010年武漢市財(cái)政收入和支出

由此，如表15所示，可以獲得2002-2010年武漢市財(cái)政收支的平均增速和最高增速，地方財(cái)政收入的年均增速與財(cái)政收入持平，而最高增速相較高出8個(gè)百分點(diǎn)。繼而，以2009年武漢市財(cái)政收入和支出水平為基數(shù)，分別對(duì)應(yīng)于不同時(shí)期的增長(zhǎng)速度，如表16所示，來測(cè)算出武漢市未來的財(cái)政收入及支出規(guī)模。

圖7 2002—2010年武漢市財(cái)政收入和支出增速

表15 2002-2010年武漢市財(cái)政收入和支出增速

表16 2015-2030年武漢市財(cái)政收入和支出

據(jù)此，再按照不同年份財(cái)政投入及支出的最高增速和年均增速，如表17所示，可以測(cè)算出2009年到2030年武漢市城鎮(zhèn)化投入所占財(cái)政收支的比重。

上述數(shù)據(jù)說明，無(wú)論是按照平均增速還是最高增速，城鎮(zhèn)化投入所占財(cái)政收支比重逐年縮小。這表明，未來的城鎮(zhèn)化投入規(guī)模將具有相當(dāng)強(qiáng)的可操作性和可行性，完全在武漢市財(cái)政收支可承受的能力范圍之內(nèi)。同時(shí)，根據(jù)數(shù)據(jù)表現(xiàn)，選擇平均增速狀態(tài)下的城鎮(zhèn)化投入所占比重，比較符合現(xiàn)實(shí)發(fā)展趨勢(shì)，可作為進(jìn)一步預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)。

第三，武漢市未來城鎮(zhèn)化財(cái)政投入分?jǐn)倷C(jī)制。

本著量入為出的原則，我們根據(jù)武漢市財(cái)政投入中本級(jí)財(cái)政收入及上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的比重，來測(cè)算武漢市未來城鎮(zhèn)化的財(cái)政投入分?jǐn)倷C(jī)制，如表18所示，是武漢市2002-2010年地方財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重及增長(zhǎng)率。

同樣，根據(jù)武漢市地方財(cái)政收入占全口徑財(cái)政總收入的比重變化，可獲得其平均增長(zhǎng)率為0.20%，最高增長(zhǎng)率為11.87%，如表19所示，我們可以預(yù)測(cè)未來武漢市地方財(cái)政收入占全口徑財(cái)政收入的比重變化。

表17 2009-2030年武漢市城鎮(zhèn)化投入所占財(cái)政收支比重

表18 2002-2010年武漢市地方財(cái)政收入占財(cái)政收入比重及增長(zhǎng)率

根據(jù)數(shù)據(jù)表現(xiàn)，在年均增速0.20%狀態(tài)下，武漢市地方財(cái)政收入占全口徑財(cái)政收入比重增長(zhǎng)較為平緩，與歷年增長(zhǎng)趨勢(shì)較為符合，作為預(yù)測(cè)武漢市城鎮(zhèn)化財(cái)政投入的分?jǐn)偙戎?，如?0所示，可以計(jì)算出未來2015-2030年武漢市城鎮(zhèn)化投入分?jǐn)傄?guī)模及比重。

（2）創(chuàng)新財(cái)政投入機(jī)制，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供有力的財(cái)政保障

公共財(cái)政是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的物質(zhì)基礎(chǔ)、體制保障、政策工具和監(jiān)管手段，加強(qiáng)創(chuàng)新財(cái)政投入機(jī)制是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必然保障。托達(dá)羅基于對(duì)發(fā)展中國(guó)家勞動(dòng)力遷移現(xiàn)象而提出托達(dá)羅模型。他認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展相對(duì)落后的主要原因是由于對(duì)農(nóng)業(yè)部門的忽視，片面強(qiáng)調(diào)對(duì)城市工業(yè)部門的投資⑩。不可否認(rèn)的是，這種傾斜性的政策是導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距擴(kuò)展的重要原因，因此，在未來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，必須實(shí)行傾斜投入機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的關(guān)注。一是因地制宜制定中央、地方各級(jí)政府間的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。在推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，應(yīng)積極加大市區(qū)政府在推動(dòng)城鎮(zhèn)化中的財(cái)政投入力度。對(duì)于在市中心的地區(qū)，由于區(qū)級(jí)政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，應(yīng)該逐步減少市級(jí)政府投入的比重，而對(duì)于武漢市周邊地區(qū)的區(qū)級(jí)政府，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較弱，要加大市級(jí)政府的財(cái)政投入比重，杜絕搞一刀切。二是實(shí)施傾斜性財(cái)政投入計(jì)劃。加大相應(yīng)財(cái)政的支持力度，對(duì)于需求程度較小或者當(dāng)前暫時(shí)不需要的公共事業(yè)建設(shè)實(shí)行緩期建設(shè)計(jì)劃。城鄉(xiāng)公共事業(yè)建設(shè)中，上級(jí)政府也應(yīng)該逐步實(shí)施傾斜性財(cái)政計(jì)劃，將財(cái)力向不發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，在固定的財(cái)政支出比例之外，盡量擴(kuò)展補(bǔ)助性資金，實(shí)施財(cái)政傾斜，逐步縮小區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。三是建立多元籌資機(jī)制。探索公共服務(wù)政府、社區(qū)、社會(huì)合作供給模式。遵循 “誰(shuí)投入誰(shuí)受益”的原則，逐步強(qiáng)化公共物品投入中的社會(huì)責(zé)任感，調(diào)動(dòng)多元力量投入的積極性。此外，可以積極吸引國(guó)際資本投資，實(shí)現(xiàn)資金利用的最大化。從而逐步建立起政府主導(dǎo)、民間國(guó)際等多元社會(huì)主體參與的基本格局。并進(jìn)一步加大制度建設(shè)力度，積極吸引更多的社會(huì)資本，包括國(guó)際資本投入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展行列，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

表19 2015-2030年武漢市地方財(cái)政收入比重

表20 2015-2030年武漢市城鎮(zhèn)化投入分?jǐn)傄?guī)模及比重

3．構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的組織機(jī)制基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村的結(jié)構(gòu)變化和發(fā)展通過一系列“流”與城市的功能和作用相聯(lián)系，五種“流”為：人、生產(chǎn)、商品、資金和信息,每一種都有多重要素和效果,它們還體現(xiàn)出不同的空間聯(lián)系模式和多樣的利益趨向特點(diǎn)。為確保均衡發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),“流”必須導(dǎo)向一種“城鄉(xiāng)聯(lián)系的良性循環(huán)”?。在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，建立健全組織機(jī)制需要從組織管理體制和組織服務(wù)體制上逐步創(chuàng)新推進(jìn)。一是推進(jìn)城鄉(xiāng)基層組織管理體制改革，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供牢固的組織基礎(chǔ)?？v向上加強(qiáng)政府行政管理體制改革，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力下放，將具體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃及社會(huì)管理內(nèi)容下放到下級(jí)政府，特別是要逐步下放部分審批權(quán)，并建立嚴(yán)格的監(jiān)督制度對(duì)之形成約束。橫向上調(diào)整、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，消除上下級(jí)之間嚴(yán)格的垂直管理模式，除個(gè)別部門之間的垂直管理外，取消這種隸屬關(guān)系。另外，將部分職能轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，進(jìn)一步搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，在橫向上也要理順各種權(quán)責(zé)關(guān)系，使政府部門切實(shí)承擔(dān)起監(jiān)督管理者的角色。二是創(chuàng)新基層組織管理服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供有序參與的環(huán)境。逐步構(gòu)建起政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的協(xié)同治理機(jī)制，也形成多元社會(huì)力量有序參與的運(yùn)行機(jī)制，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供有序參與的環(huán)境。建立、完善一體化的市場(chǎng)運(yùn)行體系及監(jiān)管機(jī)制。通過建立法律法規(guī)、完善各種管理規(guī)章制度，徹底消除城鄉(xiāng)行政管理壁壘和政策障礙，真正促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力、農(nóng)產(chǎn)品等有序流動(dòng)到城市所需要的地區(qū)，推動(dòng)城市各種優(yōu)勢(shì)資源下鄉(xiāng)，從而有序推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)各類要素的合理流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。另外，要逐步加強(qiáng)市場(chǎng)體系的監(jiān)管制度建設(shè)，通過健全的法律、法規(guī)與制度建設(shè)，起到積極監(jiān)管與協(xié)調(diào)督導(dǎo)的作用，創(chuàng)造城鄉(xiāng)市場(chǎng)機(jī)制有序運(yùn)行的良好環(huán)境。

統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，探索新型城市化發(fā)展道路，破除城鄉(xiāng)二元體制障礙，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展是武漢城市圈建設(shè)的最終目標(biāo)。武漢城市圈建設(shè)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差別的重要推動(dòng)力，更是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)資源有序流動(dòng)及合理配置的重要手段。武漢城市圈建設(shè)所提出的“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、產(chǎn)業(yè)布局一體化、區(qū)域市場(chǎng)一體化、體制創(chuàng)新一體化、招商引資一體化”為武漢市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供了較強(qiáng)的資源優(yōu)勢(shì)與基礎(chǔ)條件。武漢市六個(gè)一體化建設(shè)也取得了顯著的進(jìn)展。然而，體制、制度性因素是其深化推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的重要制約因素，這也是各地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中普遍面臨的問題。從當(dāng)前來看，實(shí)施城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，關(guān)鍵在于從法律制度、財(cái)政及組織體制等三個(gè)方面進(jìn)行體制性創(chuàng)新，從而著實(shí)構(gòu)建起城鄉(xiāng)一體化的基石。

注釋：

①Tveitdal, Svein．“Urban-Rural Interrelationship: Condition for Sustainable Development[J]．United Nations Environment Programme,2004,19(2):145-167．

②資源網(wǎng)：《武漢市新增非農(nóng)人口與建設(shè)用地規(guī)?！?，http://www．lrn．cn/zjtg/academicPaper/201004/ t20100428_485336．htm．

③資源網(wǎng)：《武漢市新增非農(nóng)人口與建設(shè)用地規(guī)?！?，

http://www．lrn．cn/zjtg/academicPaper/201004/t20100428_485336．htm．

④李立：《武漢市城鄉(xiāng)生活垃圾處理可持續(xù)發(fā)展研究》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2010年第5期。

⑤http://www．whmzj．gov．cn/models/Showinfo．a(chǎn)spx?id=3081，數(shù)據(jù)以2007年四月武漢市民政局統(tǒng)計(jì)為標(biāo)準(zhǔn)。

⑥http://www．hbmzt．gov．cn/dfxx/200804/t20080410_26343．shtml，數(shù)據(jù)以2007年第一季度為指標(biāo)。

⑦課題組：《武漢市農(nóng)村低保制度運(yùn)行狀況調(diào)查— —兼論農(nóng)村社會(huì)保障體系的完善》，《地方財(cái)政研究》2009年第12期。

⑧Temple, Jonathan．“Growth and Wage Inequality in a Dual Economy[J]．Bulletin of Economic Research, 2005, 57(2): 145-169．

⑨本測(cè)算中原始數(shù)據(jù)均來源于歷年的《湖北省統(tǒng)計(jì)年鑒》、《武漢市統(tǒng)計(jì)年鑒》、《武漢市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》及各相關(guān)政府部門網(wǎng)上。

⑩Temple, Jonathan．Growth and Wage Inequality in a Dual Econo-my[J]．Bulletin of Economic Research, 2005, 57(2): 145-169．

?Fields, Gary S．A Welfare Economic Analysis of Labor MarketPolicies in the Harris-Todaro Model[J]．Journal of DevelopmentEconomics, 2005, 76(1): 127-146．

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A Study on the Overall Planning of Urban-Rural Integration Development in Wuhan

Yuan Fangcheng, Li Zengyuan

To promote economic and social development in urban and rural areas, it is imperative to have an overall planning on the integration development. By establishing indicators and assessment, the authors find that Wuhan’s urban-rural integration level is slightly higher than the level of urbanization. In terms of population, economy, living standards and culture, the most obvious urban-rural difference is in economic development, which embraces the lowest level of integration. In contrast, the urban and rural living standards have integrated to a higher degree while the population and culture are of the same degree. However, the urban and rural household registration system, the inadequacy in rational development and utilization of land, farmers’ rights protection, public services investment and social security system in rural areas are the severe bottlenecks. The paper analyzes the important measures to crack these bottlenecks from legislation, financial and institutional perspectives.

urban-rural integration; status-quo assessment; prospective ideas; Wuhan

F127

袁方成，中央編譯局博士后，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院副教授。李增元，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士生，研究人員。

（責(zé)任編輯：盧小文）

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“城鄉(xiāng)基層治理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：09JZD0025）、教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“增強(qiáng)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)能力的農(nóng)村綜合改革研究”（項(xiàng)目編號(hào)：09JJD840004）和教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“大陸與臺(tái)灣農(nóng)村基層治理比較研究”的階段性研究成果。