現(xiàn)代化中的責(zé)任政府建設(shè)

陳方根,景云祥

(泰州市行政學(xué)院,江蘇 泰州 225300)

現(xiàn)代化中的責(zé)任政府建設(shè)

陳方根,景云祥

(泰州市行政學(xué)院,江蘇 泰州 225300)

建國(guó)后,在促進(jìn)政府現(xiàn)代化中,我國(guó)政府逐步走向責(zé)任政府。這一過(guò)程表現(xiàn)出五大趨勢(shì):在政治代表論基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)責(zé)任性、在法治型政府打造中保證責(zé)任性、在服務(wù)型政府構(gòu)建中凸顯責(zé)任性、在回應(yīng)性政府建設(shè)中促進(jìn)責(zé)任性、在問(wèn)責(zé)制機(jī)制設(shè)計(jì)中實(shí)現(xiàn)責(zé)任性。

政府現(xiàn)代化;責(zé)任政府;責(zé)任性

構(gòu)建責(zé)任政府是政府現(xiàn)代化的一個(gè)重要趨勢(shì)。作為描述現(xiàn)代政府的一個(gè)概念,責(zé)任政府是適應(yīng)政府人民性的一種政治理念,是一種使政府對(duì)人民負(fù)責(zé)的法治安排及機(jī)制設(shè)計(jì)。建國(guó)六十年,在促進(jìn)政府現(xiàn)代化中,我國(guó)政府逐步走向責(zé)任政府。近年來(lái),我國(guó)責(zé)任政府建設(shè)呈現(xiàn)出這樣五大趨勢(shì):

一、在政治代表論基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)責(zé)任性

現(xiàn)代民主大多數(shù)是代議民主,人民是國(guó)家主權(quán)的所有者,政府一切行為必須代表民意,以人民利益為指歸,對(duì)人民負(fù)責(zé)。構(gòu)建責(zé)任政府關(guān)鍵要形成一套使政府對(duì)人民負(fù)責(zé)的制度構(gòu)架。“關(guān)于責(zé)任的設(shè)計(jì)與文明政府(civilised government)同樣古老;它在各種政制中都是不可或缺的。”[1]并通過(guò)各種責(zé)任主體之間的“責(zé)任鏈條”,實(shí)現(xiàn)政府的人民性及其責(zé)任性。這種“責(zé)任鏈條”主要表現(xiàn)為三重關(guān)系:首先是政府內(nèi)部責(zé)任關(guān)系中下級(jí)服從上級(jí)的關(guān)系;其次是行政機(jī)關(guān)對(duì)民意機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的關(guān)系;再次是民意機(jī)關(guān)對(duì)選民負(fù)責(zé)的關(guān)系。

社會(huì)主義國(guó)家,政府被賦予更加鮮明的人民性、責(zé)任性,在馬克思那里,社會(huì)主義的“政治國(guó)家”對(duì)人民來(lái)說(shuō),“只是人民的特殊內(nèi)容和人民的特殊存在形式”。[2]“舊政府權(quán)力的純粹壓迫機(jī)關(guān)應(yīng)該廢除,而舊政府權(quán)力的合理職能應(yīng)該從妄圖架于社會(huì)之上的權(quán)力那里奪取過(guò)來(lái),交給社會(huì)的負(fù)責(zé)的公仆。”[3]在馬克思主義中國(guó)化過(guò)程中,中國(guó)共產(chǎn)黨人在政治代表論基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)責(zé)任性。如何保證政府的人民性,使政府對(duì)人民負(fù)責(zé)?中國(guó)現(xiàn)實(shí),就是要強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心的政治代表制,其核心觀點(diǎn)是:在人大作為民意代表之外,重視中國(guó)共產(chǎn)黨的代表性,一方面通過(guò)中國(guó)共產(chǎn)黨基于立黨為公、執(zhí)政為民的宗旨,將分散民眾的意志整合起來(lái),形成人民的整體意志,并在整合這種意志中將目的性與規(guī)律性結(jié)合起來(lái);另一方面在政府與人民關(guān)系上,主張通過(guò)執(zhí)政黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)建立對(duì)政府的民主控制,促進(jìn)建立政府對(duì)人民負(fù)責(zé)的責(zé)任關(guān)系,使政府作為代理人不得不堅(jiān)守為民服務(wù)的責(zé)任本位。在現(xiàn)代政府體系中,為保證公共權(quán)力行使的人民性,現(xiàn)代民主制以納入大政府范疇的民意機(jī)關(guān)作為代表機(jī)關(guān)對(duì)狹義的政府進(jìn)行控制。馬克思主義中國(guó)化中,中國(guó)共產(chǎn)黨人代表人民對(duì)政府進(jìn)行控制,使政府人民性、責(zé)任性多了一重保障,有助于政治代表論之上政府人民性、責(zé)任性的更好實(shí)現(xiàn)。

社會(huì)主義民主強(qiáng)調(diào)代表論基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府的人民性、責(zé)任性,其中,政府官員也經(jīng)常面臨對(duì)上級(jí)黨和政府組織負(fù)責(zé)與對(duì)人民負(fù)責(zé)的沖突。盡管早在1945年毛澤東就從對(duì)黨負(fù)責(zé)與對(duì)人民負(fù)責(zé)的統(tǒng)一中思考了人民政府及其公務(wù)人員的責(zé)任性問(wèn)題:“全心全意地為人民服務(wù),一刻也不脫離群眾;一切從人民的利益出發(fā),而不是從個(gè)人或小集團(tuán)的利益出發(fā);向人民負(fù)責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的一致性;這些就是我們的出發(fā)點(diǎn)?！盵4]但現(xiàn)實(shí)中不可避免地要出現(xiàn)沖突。以往出現(xiàn)沖突時(shí),公務(wù)人員更多的是不加思考地服從上級(jí)的決定,而忽視公民的正當(dāng)訴求。今年,中央政治局召開(kāi)會(huì)議,強(qiáng)調(diào)了以人民滿意作為評(píng)價(jià)干部工作的重要尺度,這將會(huì)促進(jìn)政府責(zé)任性與人民性的統(tǒng)一。

二、在法治型政府打造中保證責(zé)任性

責(zé)任政府是一種使政府對(duì)人民負(fù)責(zé)的制度安排。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)制度有利于將人民意志通過(guò)黨的整合上升為國(guó)家意志,在我們這樣一個(gè)多民族的發(fā)展中大國(guó),有利于防止社會(huì)分裂,實(shí)現(xiàn)科學(xué)社會(huì)主義的目標(biāo)。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)在建國(guó)初期起過(guò)重要作用,但隨著實(shí)踐發(fā)展,也產(chǎn)生黨依靠“大民主”形式組織人民進(jìn)行民主參與或直接代表人民作主、直接干預(yù)政府事務(wù)的黨政不分的弊端。由于黨內(nèi)權(quán)力過(guò)分集中,領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人擁有超越法制之上的權(quán)力,最終導(dǎo)致了“文化大革命”這樣的災(zāi)難。因此,需要將黨的代表性與法治性結(jié)合起來(lái)。

黨的十五大提出了“依法治國(guó)”的目標(biāo),努力將人民民主、黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)結(jié)合起來(lái)?！耙婪ㄖ螄?guó),就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,依照憲法和法律規(guī)定,通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù),保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行,逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！?/p>

依法治國(guó)思想為實(shí)現(xiàn)政府的人民性、責(zé)任性提供了保障。溫家寶總理在2004年政府工作報(bào)告中指出:“各級(jí)政府都要按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)?！薄巴晟撇?yán)格執(zhí)行行政賠償制度,做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償。”在法治性與責(zé)任性的結(jié)合上,我們既注重行政執(zhí)法體制改革,促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法,又強(qiáng)調(diào)政府對(duì)人民負(fù)責(zé)。2005年4月27日,全國(guó)人大審議通過(guò)的《公務(wù)員法》,明確了公務(wù)員的責(zé)任,特別是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！豆珓?wù)員法》第82條規(guī)定:“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響的,或者對(duì)重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的,應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)當(dāng)引咎辭職或者因其他原因不再適合擔(dān)任現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),本人不提出辭職的,應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！边@使政府及其公務(wù)員責(zé)任在更廣泛的范圍內(nèi)納入了法治軌道。

三、在服務(wù)型政府打造中凸顯責(zé)任性

鄧小平1985年在《把教育工作認(rèn)真抓起來(lái)》一文中,提出“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”的著名論斷,要求黨和政府中的領(lǐng)導(dǎo)者服務(wù)意識(shí)。上個(gè)世紀(jì)80年代,“新公共管理運(yùn)動(dòng)”在西方國(guó)家開(kāi)展,這一運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)政府及其公務(wù)人員公務(wù)中的“顧客導(dǎo)向”和“服務(wù)意識(shí)”。隨著這種現(xiàn)代行政思想的傳入,許多地方政府在實(shí)踐中引進(jìn)服務(wù)理念。新世紀(jì),在各地積極探索服務(wù)型政府建設(shè)的基礎(chǔ)上,中央政府肯定了服務(wù)型政府建設(shè)在改進(jìn)機(jī)關(guān)服務(wù)作風(fēng)上的積極作用,普遍推廣服務(wù)型政府建設(shè),2005年《政府工作報(bào)告》明確提出要“努力建設(shè)服務(wù)型政府”,“創(chuàng)新政府管理方式,寓管理于服務(wù)之中,更好地為基層、企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù)?！?/p>

構(gòu)建服務(wù)政府要求政府在全面履行服務(wù)職能中承擔(dān)責(zé)任。以前,政府重管理、輕服務(wù),重經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管,社會(huì)管理和公共服務(wù)職能薄弱。新時(shí)期,強(qiáng)化了社會(huì)管理與公共服務(wù),著力提倡基本公共服務(wù)全覆蓋與均等化,著力解決就業(yè)、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、食品安全、藥品安全、安全生產(chǎn)、應(yīng)急救援等問(wèn)題,并以構(gòu)建和諧社會(huì)為目標(biāo),健全了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。

四、在回應(yīng)性政府打造中促進(jìn)責(zé)任性

政府回應(yīng)“就是現(xiàn)代政府公共管理的過(guò)程中,對(duì)公眾的需要和所提出的問(wèn)題做出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)的過(guò)程”[5]。政府回應(yīng)是政府管理適應(yīng)政治生態(tài)變動(dòng)中產(chǎn)生的新責(zé)任形式,是政府響應(yīng)社會(huì)的一種責(zé)任方式。

政府要在政策制定中對(duì)公民的偏好不斷地做出回應(yīng),而為了使政府能對(duì)公共偏好作出回應(yīng),就必須加強(qiáng)黨對(duì)代議機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),健全代議機(jī)關(guān)與政府之間的責(zé)任鏈,提高政府的運(yùn)作效率。以往,行政官員只須服從決策,不能把政策的一般要求與具體的民意結(jié)合起來(lái),官僚主義盛行,民意難以實(shí)現(xiàn)?！盎貞?yīng)型”政府改革,就是要促使政府回歸民意,促使行政決策與執(zhí)行直接回應(yīng)民意,從而實(shí)現(xiàn)政府對(duì)民眾的回應(yīng)責(zé)任。

政府回應(yīng)性從兩個(gè)層面上實(shí)現(xiàn)著政府的回應(yīng)責(zé)任:其一,決策領(lǐng)域(立法領(lǐng)域)。政府和公務(wù)員通過(guò)抽象行政行為(制定相應(yīng)法律法規(guī))的方式對(duì)社會(huì)和公民的需求作出反應(yīng)。其二,執(zhí)行領(lǐng)域。政府和公務(wù)員依法采取具體行政行為對(duì)社會(huì)和公民已有的需求進(jìn)行回復(fù)和作出反應(yīng)。為此,就必須賦予公眾可能的、必要的話語(yǔ)權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),完善政務(wù)信息公開(kāi)制度,讓公眾對(duì)與自己切身利益緊密相關(guān)的事情及時(shí)了解,讓不同利益主體都有表達(dá)自己訴求的平等機(jī)會(huì);完善決策與立法聽(tīng)證制度,保證制定政策、法律的科學(xué)性與公平性,并對(duì)決策失誤進(jìn)行必要的責(zé)任追究。

五、在問(wèn)責(zé)制機(jī)制設(shè)計(jì)中實(shí)現(xiàn)責(zé)任性

責(zé)任政府建設(shè)的關(guān)鍵是當(dāng)責(zé)任主體不能認(rèn)真履行責(zé)任時(shí),人民及其代表人能夠作為問(wèn)責(zé)主體對(duì)擔(dān)責(zé)主體進(jìn)行問(wèn)責(zé)。因此,問(wèn)責(zé)制完善成為責(zé)任政府建設(shè)中的重要內(nèi)容。所謂問(wèn)責(zé)制,是特定組織或個(gè)人通過(guò)一定的程序追究沒(méi)有履行好份內(nèi)之事的公共權(quán)力使用者,使其承擔(dān)政治責(zé)任、道德責(zé)任或法律責(zé)任,接受譴責(zé)、處罰等消極后果的法制構(gòu)架。問(wèn)責(zé)分為政治問(wèn)責(zé)、行政問(wèn)責(zé)、社會(huì)問(wèn)責(zé)。政治問(wèn)責(zé)是以選舉制度、代議制度對(duì)公共行政施加影響及進(jìn)行問(wèn)責(zé)。行政問(wèn)責(zé)涉及擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員和公眾三者之間的問(wèn)責(zé)關(guān)系,主要包括領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員之間的等級(jí)問(wèn)責(zé)、公眾和公務(wù)員之間的行政政治問(wèn)責(zé)。社會(huì)問(wèn)責(zé)是公眾、利益團(tuán)體、社區(qū)團(tuán)體、媒體作為問(wèn)責(zé)的發(fā)動(dòng)者對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行的問(wèn)責(zé),其通過(guò)一種“非正式”的機(jī)制實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)責(zé)任政府建設(shè)中的問(wèn)責(zé)制發(fā)展主要表現(xiàn)出行政問(wèn)責(zé)的特征,是一種行政等級(jí)問(wèn)責(zé),行政首長(zhǎng)根據(jù)行政隸屬關(guān)系對(duì)失責(zé)公務(wù)員進(jìn)行問(wèn)責(zé);也是行政政治問(wèn)責(zé),政府出于社會(huì)壓力,對(duì)失責(zé)公務(wù)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。當(dāng)然,值得注意的是,我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)融入了政治問(wèn)責(zé)與社會(huì)問(wèn)責(zé)的因素:首先執(zhí)政黨作為國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)核心,其對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)選舉的影響,使問(wèn)責(zé)在選舉環(huán)節(jié)與人大監(jiān)督環(huán)節(jié)進(jìn)行,表現(xiàn)出政治問(wèn)責(zé)的一些特征;其次,中國(guó)共產(chǎn)黨作為社會(huì)組織,是中國(guó)社會(huì)組織中最具影響力的組織,人民群眾、其他社會(huì)組織、媒體可以通過(guò)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下合法的各種人民民主形式,對(duì)失責(zé)公務(wù)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé),這使我國(guó)的問(wèn)責(zé)表現(xiàn)出社會(huì)問(wèn)責(zé)的某些特征。當(dāng)前,我國(guó)問(wèn)責(zé)制建設(shè)的主題是推進(jìn)問(wèn)責(zé)的制度化。2009年7月12日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》。這一規(guī)定,促進(jìn)了問(wèn)責(zé)的制度化,使問(wèn)責(zé)依據(jù)統(tǒng)一的、穩(wěn)定的、權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行,避免了問(wèn)責(zé)的隨意性;擴(kuò)大了問(wèn)責(zé)的范圍,問(wèn)責(zé)對(duì)象擴(kuò)大到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部決策失誤、工作失職、監(jiān)管不力、濫用職權(quán)、用人失誤和對(duì)事件處置失當(dāng)?shù)?給國(guó)家利益、人民生命財(cái)產(chǎn)、公共財(cái)產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響的行為得以追究?！兑?guī)定》的實(shí)施有助于增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí),不斷提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平,更好地貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。

[1]Bruce L.Smith and D.C.Hague edit,The Dilemma of Accountability in ModernGovernment——Independence versus Control. StMartin’sPress,1971, p.312.

[2]馬克思.黑格爾法哲學(xué)批判[M].北京:人民出版社,1962:50-51.

[3]馬克思.馬克思恩格斯選集:第2卷[M].北京:人民出版社,1975:374.

[4]毛澤東.毛澤東選集:第3卷[M].北京:人民出版社,1991:1094.

[5]何祖坤.關(guān)注政府回應(yīng).中國(guó)行政管理[J]. 2000:7.

責(zé)任編輯:黃 杰

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D693.62

A

1004-1605(2010)02-0086-03

陳方根(1954-),泰州市行政學(xué)院常務(wù)副校長(zhǎng),教授,主要研究方向?yàn)檎螌W(xué);景云祥(1963-),泰州市行政學(xué)院教授,主要研究方向?yàn)檎螌W(xué)。