地方政府公司化體制解析

劉長(zhǎng)發(fā)

(中共鄭州市委黨校,河南 鄭州 450042)

地方政府公司化體制解析

劉長(zhǎng)發(fā)

(中共鄭州市委黨校,河南 鄭州 450042)

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中,一些地方政府已經(jīng)違背了它本應(yīng)具有的職能,把自己變成一個(gè)追求利潤(rùn)最大化的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,顯現(xiàn)出公司化的傾向。集中表現(xiàn)為以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),特別是財(cái)政收入為最高動(dòng)力,GDP是其營(yíng)業(yè)額,財(cái)政收入是其利潤(rùn),“政績(jī)”主要表現(xiàn)為“公司”領(lǐng)導(dǎo)群體的升遷,從而實(shí)現(xiàn)行政集團(tuán)的福利最大化,而忽略了政府的社會(huì)責(zé)任。其直接后果是滋生公共權(quán)力的尋租和各種腐敗現(xiàn)象,長(zhǎng)遠(yuǎn)看來則破壞政府威信和社會(huì)管理體系,毀壞社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。因此,要從體制的層面深入分析這個(gè)問題,尋求破解途徑。

地方政府;公司化;政績(jī);體制創(chuàng)新

政府在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色和作用,是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注的核心問題之一。從最基本層面來判斷,中國(guó)經(jīng)濟(jì)在改革開放以后經(jīng)歷的持續(xù)高速發(fā)展的過程,與各級(jí)地方政府在市場(chǎng)中發(fā)揮的重要作用是分不開的。但是在這個(gè)過程中,一些地方政府已經(jīng)違背了它本應(yīng)具有的職能,把自己變成一個(gè)追求利潤(rùn)最大化的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,具有了公司的許多特征,顯現(xiàn)出公司化的傾向。它集中表現(xiàn)為以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),特別是財(cái)政收入為最高動(dòng)力,GDP是這個(gè)公司的營(yíng)業(yè)額,財(cái)政收入是這個(gè)公司的利潤(rùn),其“政績(jī)”主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)群體的升遷,從而實(shí)現(xiàn)行政集團(tuán)的福利最大,而忽略了政府的社會(huì)責(zé)任。地方政府公司化在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮了一定的積極作用,但是它完全不同于西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家在“政府再造運(yùn)動(dòng)”中提出的旨在提高政府運(yùn)行效率的“公司型政府”理念,它直接促使了各種不和諧因素的出現(xiàn)。在當(dāng)前構(gòu)建健全的生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)體制過程中,政府機(jī)構(gòu)公司化是最大誤區(qū)。公共權(quán)力如果也和競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)一樣完全市場(chǎng)化,是非常危險(xiǎn)的。其直接后果是滋生公共權(quán)力的尋租和各種腐敗現(xiàn)象,長(zhǎng)遠(yuǎn)看來則破壞政府威信和社會(huì)管理體系,從根基上毀壞社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。因此,要從體制層面深入分析這個(gè)問題,尋求破解途徑。

一、地方政府公司化的主要表現(xiàn)

政府經(jīng)營(yíng)城市?！敖?jīng)營(yíng)城市”是近年來風(fēng)靡全國(guó)的一個(gè)熱詞。在一些地方,政府除了將一些重要的房地產(chǎn)項(xiàng)目和公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)賣給外商之外,所謂的經(jīng)營(yíng)城市,一個(gè)最直接的表現(xiàn)就是通過城市的房屋拆遷,炒作土地,提高商品房?jī)r(jià)格,達(dá)到增加政府財(cái)政收入的目的。它把政府幾乎變成了直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的商業(yè)機(jī)構(gòu)。在經(jīng)營(yíng)城市的過程中,效率被提到無以復(fù)加的高度,而公平則退居到幕后。

政府招商引資。地方政府組織參與招商,是當(dāng)今中國(guó)社會(huì)的一大社會(huì)現(xiàn)象。最典型的特征,就是行政力量直接介入具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),每個(gè)黨政部門有任務(wù),每名公務(wù)員有指標(biāo)。許多地方規(guī)定,凡吃財(cái)政飯的人員必須承擔(dān)招商引資任務(wù),全民動(dòng)員,全社會(huì)參與。

政府投資沖動(dòng)。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)體制下,各級(jí)政府仍然在社會(huì)投資中占據(jù)著重要地位,投資驅(qū)動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),籠統(tǒng)講是城市化和重工業(yè)化的結(jié)果,但總的動(dòng)力源還是掌握在各級(jí)地方政府手里。尤其在中央政府推出四萬億投資政策后,地方政府先后公布了投資計(jì)劃。2008年四季度至2010年底,將會(huì)有18萬億的投資規(guī)模,是中央四萬億投資計(jì)劃的4.5倍,是2007年全社會(huì)固定資產(chǎn)總投資13.7萬億元的1.3倍多,也大大超出了美國(guó)經(jīng)濟(jì)刺激方案的金額。

政府批租土地。伴隨工業(yè)化和城市化的進(jìn)程,大量的農(nóng)業(yè)用地改變用途成為城鎮(zhèn)建筑用地,這本無可厚非,但由于目前地方政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)高度壟斷,集體農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地只能通過政府征用。其中的博弈過程大體是:地方政府近乎無成本地從農(nóng)民手中征地(農(nóng)民獲得土地補(bǔ)償金僅占土地轉(zhuǎn)讓收入與增值收入的2%-3%,相當(dāng)部分地區(qū)還不到2%)——以“市場(chǎng)價(jià)”批租給房地產(chǎn)開發(fā)商和各類工商企業(yè),當(dāng)然,其間不乏眾多“有著特別背景”或“以錢開路”的人士又以低價(jià)甚至近乎無成本地從政府手中拿走土地,轉(zhuǎn)身“倒賣”而大發(fā)橫財(cái)。地方政府尤其是東部沿海地區(qū)“不菲”的土地收入主要有兩個(gè)來源:一個(gè)是土地出讓金,一個(gè)是土地直接和間接的稅費(fèi)收入。土地相關(guān)收入已經(jīng)成為地方政府進(jìn)行投資擴(kuò)張的主要財(cái)力支撐。相當(dāng)部分縣、市用于基礎(chǔ)設(shè)施投資的財(cái)政資金中, 60%-70%來自土地出讓金。完全可以說,“以地生財(cái)”已成為地方政府增加財(cái)力、籌集“政績(jī)工程”建設(shè)資金、增加尋租機(jī)會(huì)的主渠道之一。

政府行政審批。市場(chǎng)化改革之后的政府行政審批制度,與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政審批制度保持了相當(dāng)大的連續(xù)性。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各行各業(yè)的興盛,政府管理的社會(huì)事務(wù)日益龐雜,審批涉及的范圍越來越廣。大到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的審批、自然資源開采項(xiàng)目的審批、城市規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的審批、交通運(yùn)輸?shù)膶徟I(yíng)專賣特許的審批、進(jìn)出口貨物的審批、外商投資企業(yè)的審批、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的審批、特種行業(yè)的審批,小到街頭煙菜攤販的審批等,基本涵蓋了所有社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這增加了行政成本和當(dāng)事人的活動(dòng)成本,既不符合公共行政的高效原則,也難以保證行政公平、公正。

二、地方政府公司化的嚴(yán)重危害

地方政府公司化導(dǎo)致與民眾利益更加直接相關(guān)的公共服務(wù)、民生、文化職能“缺位”。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型,中國(guó)實(shí)現(xiàn)了發(fā)展階段的歷史性跨越,由生存型社會(huì)開始步入發(fā)展型社會(huì)。在此階段,實(shí)現(xiàn)政府職能“以經(jīng)濟(jì)總量為主導(dǎo)”向“以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)”的轉(zhuǎn)變具有現(xiàn)實(shí)性、迫切性,其中政府發(fā)展理念的變化最為重要。但公司化的地方政府重管理、輕服務(wù),對(duì)扎實(shí)艱苦的服務(wù)性工作做不到位,對(duì)各種“形象工程”、“政績(jī)工程”熱情不減,政府單純經(jīng)濟(jì)職能方面的“越位”,把過多的精力和資源用于微觀經(jīng)濟(jì)行為,勢(shì)必導(dǎo)致與民眾利益更加直接相關(guān)的公共服務(wù)、民生、文化職能“缺位”。這就普遍出現(xiàn)了的組織社會(huì)學(xué)上的目標(biāo)替代現(xiàn)象:自利性目標(biāo)取代了公共目標(biāo),為政府目標(biāo)工作演變?yōu)闉樽约汗ぷ?政治腐敗由此泛濫。

地方政府公司化嚴(yán)重破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。一些政府部門及其工作人員對(duì)自己引進(jìn)的項(xiàng)目特別呵護(hù),但對(duì)被征用土地的農(nóng)民的利益補(bǔ)償、企業(yè)職工合法權(quán)益的保護(hù)、環(huán)境污染等問題往往重視不夠甚至漠不關(guān)心,致使政府作為社會(huì)公正和社會(huì)安全的維護(hù)者、社會(huì)整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的捍衛(wèi)者以及社會(huì)利益沖突的平衡器的功能失靈。各地招商引資的力度越來越大,政府部門之間互挖墻腳,惡性競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。有的地方甚至一個(gè)政府內(nèi)部的各部門之間都在搞惡性競(jìng)爭(zhēng),其結(jié)果是把大量的好處與利益讓給了招來的商人,本地區(qū)得到更多的是虛名(GDP增長(zhǎng)了),而遭遇實(shí)禍(農(nóng)民失地、稅收流失、環(huán)境污染等)。同時(shí),由于政府對(duì)引進(jìn)的項(xiàng)目實(shí)行優(yōu)惠政策,在事實(shí)上對(duì)另一些市場(chǎng)主體形成了歧視,導(dǎo)致不公平競(jìng)爭(zhēng)。表面化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)機(jī)制是資源配制的主角,而實(shí)質(zhì)上的行政權(quán)力支配權(quán)成為資源配置的指揮棒、直接參與者、直接交易者?？此破髽I(yè)成為市場(chǎng)的主角,實(shí)質(zhì)上行政權(quán)力成為主體之間現(xiàn)實(shí)利益的直接分配者。這樣,既破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身的運(yùn)行規(guī)律,又使整個(gè)社會(huì)不能全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

地方政府公司化容易造成嚴(yán)重的浪費(fèi)和產(chǎn)能過剩。投資是拉動(dòng)增長(zhǎng)最便捷的手段,因此地方政府通常會(huì)置本地經(jīng)濟(jì)資源特點(diǎn)于不顧,狂熱投資于那些資本集中、見效快的產(chǎn)業(yè),以期實(shí)現(xiàn)高速增長(zhǎng),為個(gè)人職務(wù)升遷積累政績(jī)。由于“政府”作為資本的所有者,大范圍地進(jìn)行直接投資,贏利目標(biāo)與非贏利目標(biāo)、行政手段與經(jīng)濟(jì)手段、政府行為與市場(chǎng)行為混淆在一起,導(dǎo)致了一系列的弊端,與建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求存在很大的不適應(yīng)。造成大量資金浪費(fèi),使我國(guó)市場(chǎng)供大于求的矛盾呈現(xiàn)加大的趨勢(shì),部分行業(yè)產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象出現(xiàn)擴(kuò)大。改革以來的幾次宏觀調(diào)控,都是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施規(guī)模過大,投資過多,超過了建設(shè)能力,關(guān)鍵原因是對(duì)政府投資的沖動(dòng)沒有約束?，F(xiàn)行體制下形成的投資體制在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境中所表現(xiàn)的漏洞和弊端,已經(jīng)影響了國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)定、快速發(fā)展,影響了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效益和效率。

地方政府公司化導(dǎo)致政府成為自我牟利的利益集團(tuán)。行政管理機(jī)構(gòu)的主要功能是保護(hù)收益權(quán)行使的有序性和各種各樣交易活動(dòng)的公正性。一旦行政管理這種功能的性質(zhì)被企業(yè)化功能替代,作為勢(shì)力最強(qiáng)大的行政管理集團(tuán)不可避免的通過權(quán)力剝奪交易活動(dòng)過程中的公正性來實(shí)現(xiàn)本身收益的最大化。最常見的是通過體制內(nèi)運(yùn)行的方式來增加各種收費(fèi)。一些行政審批的目的或動(dòng)機(jī)甚至已經(jīng)不是在提供公共服務(wù),而是為了自身創(chuàng)收,滿足部門利益。更為重要的,各級(jí)政府都具有一定范圍內(nèi)國(guó)有資本的支配權(quán),可以通過和企業(yè)家的合謀來侵占國(guó)有資產(chǎn),使企業(yè)家的不當(dāng)?shù)美蔀楹戏ㄐ允杖?官員們借機(jī)獲利。這是對(duì)勞動(dòng)大眾進(jìn)行剝奪來實(shí)現(xiàn)財(cái)政收益的最大化,從而增加行政集團(tuán)的福利最大化。由于這種剝奪性必然受到勞動(dòng)大眾的抗拒,結(jié)果只能走向部門壟斷的加強(qiáng),采取的改革行動(dòng)必然是發(fā)揮其管制性、控制性即支配權(quán)上的一種形式,從而獲得壟斷收益來推動(dòng)行政集團(tuán)福利的最大化。

地方政府公司化引發(fā)了各種普遍的權(quán)力尋租行為。地方政府公司化,一個(gè)主要功能是保持和擴(kuò)大政府在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域資源配置的權(quán)力。自從實(shí)行市場(chǎng)化改革,交易意識(shí)及行為模式迅速泛化并侵入政府行政管理。人們發(fā)現(xiàn)了權(quán)力的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,于是在政府與相對(duì)人當(dāng)事雙方各自效用最大化的心理驅(qū)動(dòng)下,權(quán)錢交易的尋租性腐敗具有基于經(jīng)濟(jì)理性的邏輯必然性。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的過程,從某種意義上講就是權(quán)力介入經(jīng)濟(jì)的過程。在此過程中,就為經(jīng)濟(jì)利益主體運(yùn)用權(quán)錢交換和借助政府權(quán)利因素謀求壟斷利潤(rùn),實(shí)現(xiàn)其最大利潤(rùn)目標(biāo)的尋租活動(dòng)提供了前提和基礎(chǔ)。同時(shí),官員們因這些活動(dòng)享受了特殊利益,又會(huì)引發(fā)為爭(zhēng)奪主管官員肥缺而發(fā)生的第二層次的尋租競(jìng)爭(zhēng),各個(gè)社會(huì)利益團(tuán)體為爭(zhēng)奪財(cái)政收入分配的第三層次的尋租之戰(zhàn)。為了維持這一與生產(chǎn)性活動(dòng)無關(guān)的逐利活動(dòng),社會(huì)資源被大量浪費(fèi),生產(chǎn)則日益惡化,政府嚴(yán)重失靈。此時(shí)政府手中的權(quán)力已經(jīng)成為一種新型的倍具吸引力的資本,正嚴(yán)重影響著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平、收入分配的公正以及社會(huì)生產(chǎn)的效率。

三、地方政府公司化的原因分析

財(cái)政體制不完善?，F(xiàn)行的財(cái)政稅收體制源于1994年開始的分稅制改革,財(cái)政采取“分灶吃飯”制度,中央和地方的利益分權(quán)逐步加快。分稅制中劃屬地方政府的14個(gè)稅種點(diǎn)多面廣,稅源分散,隱蔽性強(qiáng),征收難度大,使地方財(cái)政收入增加的難度較大。但同時(shí)地方政府承擔(dān)了社會(huì)保障、醫(yī)療和教育等大部分的支出責(zé)任,其中縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府要共同提供龐大的公共服務(wù),包括70%的預(yù)算內(nèi)教育支出和55—60%的醫(yī)療支出;地級(jí)市和縣級(jí)市要負(fù)擔(dān)所有的失業(yè)保險(xiǎn),養(yǎng)老金和救濟(jì)、中央減免農(nóng)業(yè)稅(除煙葉稅外)、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,以及嚴(yán)格限制各種規(guī)費(fèi)收入的政策,又使地方財(cái)政各種非預(yù)算外資金收入大幅減少,加重了地方財(cái)政收入增加的困難。據(jù)專家分析,在實(shí)行中央與地方的分稅制后,中央的財(cái)政集中度達(dá)到50%,省市財(cái)政占30%,縣鄉(xiāng)財(cái)政僅占20%,而后者卻需要供養(yǎng)67%的財(cái)政人口,留給地方的主要是建筑稅和房地產(chǎn)稅,現(xiàn)行的財(cái)政體制迫使地方政府靠土地生財(cái)。地方政府在財(cái)政分權(quán)體制中處于弱勢(shì)地位,財(cái)權(quán)越來越小而事權(quán)越來越重,從而引發(fā)其作為一個(gè)“理性經(jīng)濟(jì)人”的一系列“自利”行為。加上擁有自然資源、土地以及對(duì)銀行的初始行政權(quán),使地方政府缺乏約束力。這對(duì)掌握著權(quán)力的地方政府來說也是投機(jī)獲利的最佳時(shí)機(jī),當(dāng)這種借機(jī)獲利成為普遍性后,必然導(dǎo)致政府部門分權(quán)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),以及權(quán)力的設(shè)租、尋租行為的普遍性,而市場(chǎng)分割、地區(qū)封鎖、行政逐利、重復(fù)建設(shè)、貪污腐化,只是其表現(xiàn)而已。可以說,正是由于中央和地方財(cái)產(chǎn)權(quán)利劃分不明,現(xiàn)有的分權(quán)體制不合理,地方政府缺乏必要的發(fā)展資金,才導(dǎo)致一些城市的領(lǐng)導(dǎo)提出所謂經(jīng)營(yíng)城市的發(fā)展思路。如果不解決這些深層次的原因,今后將會(huì)有更多的城市領(lǐng)導(dǎo)人加入到經(jīng)營(yíng)城市的行列中去,通過不斷的出售國(guó)有資產(chǎn)和拆遷房屋,炒作地皮,拉動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP的增長(zhǎng)。

干部提拔任用機(jī)制存在嚴(yán)重缺陷。我國(guó)的干部制度,事實(shí)上存在著自上而下的任命和半任命制。各級(jí)官員的權(quán)力來自于“上級(jí)組織”而非轄區(qū)內(nèi)人民,所以他們要對(duì)“上級(jí)組織”負(fù)責(zé)?！吧霞?jí)組織”則要用適當(dāng)方式對(duì)下級(jí)官員進(jìn)行考核,以作為以后提拔任用干部的主要依據(jù)。從理論上講,考核內(nèi)容應(yīng)包括地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、發(fā)展社會(huì)事業(yè)、完善社會(huì)保障、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、縮小收入差距、提高自主創(chuàng)新能力等。其中,GDP增長(zhǎng)率、稅收增長(zhǎng)率和就業(yè)率等增長(zhǎng)比較容易評(píng)價(jià),只要通過對(duì)相關(guān)指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)就可以完成,涉及的監(jiān)督成本最低。相比之下,對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等其他社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的監(jiān)督則要困難得多,因?yàn)檫@些發(fā)展目標(biāo)大多是隱性的,無法通過直接的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)價(jià),對(duì)它們的考核勢(shì)必要涉及到大規(guī)模的實(shí)地調(diào)研和復(fù)雜的評(píng)估程序,從而導(dǎo)致較高的監(jiān)督成本。有學(xué)者指出,從中央政府作為理性的委托人的角度來看,把地方GDP增長(zhǎng)率、稅收增長(zhǎng)率和就業(yè)率等指標(biāo)作為考核和獎(jiǎng)懲地方官員的主要指標(biāo),無疑是監(jiān)督成本最小的方式。所以,以增長(zhǎng)為核心的干部考核體系在我國(guó)的干部考核體系中,一直以增速的高低作為政績(jī)最直觀的表現(xiàn),在一定程度上決定了地方政府官員的升遷與否。地方政府作為代理人利用上級(jí)政府的信息劣勢(shì),采取機(jī)會(huì)主義對(duì)策,以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高指標(biāo)來爭(zhēng)取上級(jí)對(duì)自己的有利評(píng)價(jià),這必然導(dǎo)致對(duì)社會(huì)的其他發(fā)展目標(biāo)重視不夠。增長(zhǎng)速度低的地方政府往往承受著更大的壓力,各級(jí)地方政府片面地將“發(fā)展”理解為“高速度”,盲目地將追求增長(zhǎng)作為第一要?jiǎng)?wù),是作為“理性經(jīng)濟(jì)人”最為理性的選擇。

地方政府部門違法成本過低。由于缺乏嚴(yán)格的行政問責(zé)制度以及受各種復(fù)雜人為因素的影響,目前地方各級(jí)政府的違法成本低,守法成本高。地方政府具有強(qiáng)大的以非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為手段來應(yīng)對(duì)中央宏觀調(diào)控政策的內(nèi)在激勵(lì),即使對(duì)于那些行政強(qiáng)制調(diào)控措施亦是如此,造成浪費(fèi)資源,破壞環(huán)境等違法違規(guī)投資行為屢禁不止。即使是造成嚴(yán)重后果、備受群眾關(guān)注的惡性事件,也往往是“高高舉起,輕輕打下”。這類事件不管“上級(jí)組織”的主觀意圖如何,它給予各級(jí)地方政府官員的暗示是:只要是追求地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),采取惡劣一點(diǎn)的方式也無妨。

利益驅(qū)動(dòng)造成干部執(zhí)政理念的錯(cuò)位。以前追究問題干部的責(zé)任,總離不開思想意識(shí)層面。這是一種很表面化的認(rèn)識(shí)。誠(chéng)然,一些官員對(duì)政府職能和官員職責(zé)的定位存在“無知”,政府官員特別是負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的政府官員,應(yīng)該熟記政府的基本職能,知道自己的職位權(quán)力能做什么和不能做什么。但是為數(shù)眾多的地方官員其實(shí)什么都懂,其發(fā)展理念難以扭轉(zhuǎn),主要是利益因素。我們的改革是利益驅(qū)動(dòng)型的改革。改革開放至今,官員都自覺不自覺的表現(xiàn)出在一定利益指導(dǎo)下的行為方式。官員在政治利益、地方利益、部門利益、個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)下,即使明白自己的職能,也不會(huì)那樣去做,這就導(dǎo)致官員的行為嚴(yán)重扭曲,地方政府公司化的問題積重難返。這個(gè)問題解決不好,后果會(huì)很嚴(yán)重。

四、破解地方政府公司化的對(duì)策途徑

推進(jìn)體制改革,規(guī)范行政權(quán)力。在權(quán)力運(yùn)行上,應(yīng)加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府和市場(chǎng)中介組織分開,減少和規(guī)范行政審批,減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù),對(duì)權(quán)力關(guān)節(jié)點(diǎn)一定要進(jìn)行控制,盡量減少公務(wù)員自行處理人、財(cái)、物等方面的權(quán)力。降低行政權(quán)力在官商交易中的含金量,逐步消解官商勾結(jié)的環(huán)境和土壤。要認(rèn)真把握地方政府發(fā)揮作用的邊界,貫徹落實(shí)《行政許可法》,強(qiáng)化地方政府公務(wù)員公仆意識(shí)、法制意識(shí)、發(fā)展意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)、憂患意識(shí),提高科學(xué)行政、民主行政、依法行政能力;要把轉(zhuǎn)變地方政府職能和創(chuàng)新管理方式結(jié)合起來,進(jìn)一步推行地方政府政務(wù)公開,民主決策,降低行政成本,增強(qiáng)政府效能和工作透明度,提升政府公信力。要牢固樹立正確的政績(jī)觀,整治形式主義和虛報(bào)浮夸,不搞勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ?、政?jī)工程,規(guī)范地方政府行政責(zé)任,加大監(jiān)察處置力度,完善地方政府行政問責(zé)程序和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。

進(jìn)一步發(fā)展基層民主政治,讓更多的群眾能夠廣泛參與公共政策的制定。嚴(yán)格來說,公共資源的主人是人民,官員是受托管理者,因此地方的經(jīng)營(yíng)需要有官員與人民群眾的的共同參與。老板式的經(jīng)營(yíng)城市和招商引資,之所以引起群眾的不滿,很多時(shí)候是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的意圖強(qiáng)加給普通干部和群眾的結(jié)果。對(duì)于像土地征用、房屋拆遷、稅收優(yōu)惠、環(huán)境保護(hù)等政策性、法律性和程序性極強(qiáng)的決策,不少時(shí)候少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部就可以拍著胸脯作出承諾,集體決策成了個(gè)人說了算?？茖W(xué)決策、民主決策、依法決策被擱置一邊,他們的理由是特事特辦、急事先辦。項(xiàng)目不經(jīng)過充分論證,不聽取群眾和專家的意見,不履行必要的程序,違規(guī)決策、失誤決策,不尊重群眾的權(quán)利,群眾難以參與,失去有效監(jiān)督的經(jīng)營(yíng)過程常常偏離公共利益。關(guān)系老百姓切身利益的重大事項(xiàng),必須讓老百姓能夠充分表達(dá)意見。決策之前要充分與群眾溝通協(xié)商。群眾參與公共政策制定的權(quán)利、意見表達(dá)的權(quán)利、對(duì)于公共權(quán)力的選擇權(quán)利和監(jiān)督權(quán)利,如果得不到落實(shí),作為官員的公仆就很有可能變成主人,成為壟斷公共權(quán)力和公共資源的老板。我國(guó)浙江溫嶺的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn),以協(xié)商民主的方式,在城市建設(shè)等公共事務(wù)的決策中建立政府協(xié)調(diào)、專家與公眾參與的機(jī)制,提高了決策的科學(xué)化、民主化和法制化的水平,防止了公共工程中常見的官商勾結(jié)的腐敗現(xiàn)象。這些成功的經(jīng)驗(yàn)和做法,值得借鑒和推廣。

改革政府預(yù)算制度,實(shí)現(xiàn)民主預(yù)算。如果預(yù)算還是政府自己編制,自己執(zhí)行,政府官員追求 GDP的預(yù)算投資沖動(dòng)就是不可避免的,就不會(huì)自覺地把錢投放到改善民生上。近些年來,政府收入飛速增長(zhǎng),成倍的超過GDP的增幅,但居民的工資增幅則不大。2007年,在 GDP的比重中,投資占40%以上,政府預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入達(dá)9萬億左右,幾乎占GDP的35%以上,居民工資收入也就是25%左右,消費(fèi)拉動(dòng)GDP增長(zhǎng),在現(xiàn)有的GDP比例結(jié)構(gòu)中,這幾乎是不可能的。因此,要改變政府的投資沖動(dòng),就必須實(shí)現(xiàn)民主預(yù)算機(jī)制,錢該怎么花不能政府自己說了算。所謂民主預(yù)算,就是用公開、透明和科學(xué)的方式,來管理地方政府的“錢袋子”。一方面公眾可以依法了解和掌握國(guó)家財(cái)政收支狀況,全方位參與和監(jiān)督財(cái)政收支情況;另一方面,依法有效管理和監(jiān)督政府部門的權(quán)力。要實(shí)現(xiàn)真正的“民主預(yù)算”,至少需要做好三方面的工作:首先,民眾要參與整個(gè)預(yù)算過程。在許多國(guó)家,包括預(yù)算進(jìn)程、聽證和審議、正式文件都必須向公眾公開。所以,政府不妨與公眾利益密切相關(guān)的預(yù)算直接交給公眾討論,哪些項(xiàng)目能上,哪些項(xiàng)目緩上或不上,項(xiàng)目建設(shè)需要多少資金,公眾不僅有參與權(quán),而且有決定權(quán);項(xiàng)目編制通過后,如何實(shí)施,公眾也可以提出意見。其次,形成三位一體的監(jiān)督預(yù)算體制。除地方各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督外,公眾也要對(duì)預(yù)算實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督,譬如,工程進(jìn)入施工階段后,讓公眾監(jiān)督工程質(zhì)量和進(jìn)度,監(jiān)督工程的驗(yàn)收等;要利用第三只眼,加強(qiáng)媒體的強(qiáng)勢(shì)監(jiān)督,以強(qiáng)化預(yù)算資金使用情況的日常監(jiān)督;與此同時(shí),在新《預(yù)算法》的修訂中,應(yīng)規(guī)定問責(zé)機(jī)制,對(duì)各級(jí)政府的預(yù)算,進(jìn)行“實(shí)質(zhì)性審查”。其三,建立“結(jié)果導(dǎo)向型”的考核機(jī)制。在預(yù)算執(zhí)行過程中,不僅要管好“錢袋子”的出口(投入盡量少的錢),更要評(píng)估預(yù)算的產(chǎn)出效率,只有建立一套“結(jié)果導(dǎo)向型”考核機(jī)制,才能倒逼資金的使用效益和效率。

完善地方政府績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系及考評(píng)機(jī)制。就民主政治的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展趨勢(shì)來看,當(dāng)人民真正擁有了恩格斯所說的對(duì)于轄區(qū)各級(jí)地方主政官員的“普選權(quán)”和罷免權(quán)時(shí),他們就會(huì)盡己所能來全面地為轄區(qū)人民服務(wù)。“政績(jī)”由群眾說了算,就無需勞煩各級(jí)組織部門費(fèi)心費(fèi)力的評(píng)估了。就當(dāng)前而言,還要進(jìn)一步制定科學(xué)合理的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系。目前,人們普遍對(duì)單純以 GDP為政績(jī)考核主要指標(biāo)的弊端加深了認(rèn)識(shí),特別是對(duì)只能看出經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出總量的情況,卻不能看到這背后的環(huán)境污染和生態(tài)破壞程度,以及社會(huì)事業(yè)發(fā)展和社會(huì)公正問題受到削弱表示擔(dān)憂并提出質(zhì)疑。在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,有關(guān)部門強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境指標(biāo)的考核;有的專家學(xué)者主張弱化 GDP指標(biāo),加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)的考核。從實(shí)踐來看,有些地方政府已經(jīng)開始探索新的考核指標(biāo)體系,但非常不完善,還有很多問題需要解決。所以,應(yīng)加快建立健全有效的地方政府政績(jī)考核指標(biāo)體系,對(duì)考評(píng)運(yùn)行機(jī)制也要特別加以研究和完善。不僅要考核地方的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn),更要考核地方的社會(huì)、政治、文化、生態(tài)環(huán)境等指標(biāo);不僅要考核現(xiàn)實(shí)的發(fā)展?fàn)顩r,還要考核歷史的發(fā)展過程。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、地理位置不同、歷史負(fù)擔(dān)輕重不同、資源環(huán)境秉賦有差異的地區(qū),要分類考核,不能用一個(gè)尺度要求所有的地區(qū)?？己酥?不僅要充分聽取機(jī)關(guān)干部和企業(yè)家的意見,更要充分聽取普通百姓的意見,而且考核結(jié)果要與領(lǐng)導(dǎo)干部的提拔晉升結(jié)合起來。

責(zé)任編輯:黃 杰

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1004-1605(2010)02-0077-05

劉長(zhǎng)發(fā)(1973-),男,河南獲嘉人,中共鄭州市委黨校黨史黨建教研室副主任,講師,主要研究方向?yàn)辄h的建設(shè)。