論商品房預(yù)售法律制度的完善

黃梓洋，李 鵬

(中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088)

一、引言

所謂商品房預(yù)售，是指房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將正在建設(shè)中的房屋預(yù)先出售給承購人，由承購人支付定金或房價(jià)款的行為。我國的商品房預(yù)售制度是從上個(gè)世紀(jì)90年代初逐步建立的。[1]十幾年的發(fā)展表明，這項(xiàng)制度對(duì)培育我國房地產(chǎn)市場，推動(dòng)房地產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展起到了重要的歷史性作用。然而，商品房預(yù)售制度在實(shí)施過程中，產(chǎn)生了大量的問題，以至于這幾年產(chǎn)生出取消商品房預(yù)售制度的聲音，并且愈加強(qiáng)烈。今年，全國人大會(huì)議上，人大代表又一次的提出將商品房預(yù)售制度取消，引起社會(huì)各界的廣泛爭論。商品房預(yù)售制度帶來的問題非常嚴(yán)重嗎？這個(gè)制度真的需要取消嗎？我們不能簡單的下結(jié)論，需要認(rèn)真思考。我國的商品房預(yù)售制度是來源于香港，香港自五六十年代產(chǎn)生該制度至今一直在沿用，而我們大陸剛剛引進(jìn)十幾年的時(shí)間，就認(rèn)為其已經(jīng)不能適用了，需要取消，僅這一點(diǎn)就引起我們注意和思考。由于我們大陸和香港的法律制度不同，商品房預(yù)售制度引入大陸，難免會(huì)有“南橘北枳”之嫌。然而，自該制度引入以來，對(duì)房地產(chǎn)市場發(fā)展所產(chǎn)生的巨大成績，也會(huì)使我們難以抹殺該制度可以在大陸“茁壯成長”的可能性。就此，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段，商品房預(yù)售制度所帶來的弊端不是通過取消該制度就能解決的，而是需要對(duì)該制度的缺陷進(jìn)行彌補(bǔ)和完善，加強(qiáng)對(duì)商品房預(yù)售制度的監(jiān)管，使其在我國的現(xiàn)階段房地產(chǎn)市場上發(fā)揮更大的作用。

二、商品房預(yù)售法律制度的現(xiàn)狀

由于商品房需求的普遍性和生產(chǎn)周期的長期性,處于起步階段的房地產(chǎn)企業(yè)普遍面臨開發(fā)資金短缺的問題。為解決房地產(chǎn)開發(fā)商先期工程建設(shè)資金不足、降低房地產(chǎn)業(yè)門檻、增加商品房供應(yīng)以活躍房地產(chǎn)市場,1994年7月第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議通過《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》。這部全面規(guī)范城市房地產(chǎn)開發(fā)的法律借鑒了香港的房地產(chǎn)開發(fā)模式,正式確立了商品房預(yù)售制度。此后國務(wù)院《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》、建設(shè)部《城市商品房預(yù)售管理辦法》、《城市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》等,均對(duì)這一制度做了相應(yīng)具體的規(guī)定。由于這些法律、行政法規(guī)、規(guī)章中關(guān)于預(yù)售制度的規(guī)定較為零散,筆者對(duì)其進(jìn)行歸納分析,認(rèn)為目前我國商品房預(yù)售制度的文本內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：

(一)商品房預(yù)售歸口管理制度

2004年7月20日建設(shè)部修訂的《城市商品房預(yù)售管理辦法》第4條規(guī)定:國務(wù)院建設(shè)行政主管部門歸口管理全國城市商品房預(yù)售；省、自治區(qū)建設(shè)行政主管部門歸口管理本行政區(qū)域內(nèi)城市商品房預(yù)售；市、縣人民政府建設(shè)行政主管部門或房地產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市商品房預(yù)售管理。

(二)商品房預(yù)售條件法定制度

出于對(duì)《城市房地產(chǎn)管理法》第44條的細(xì)化,2004年修訂的《城市商品房預(yù)售管理辦法》第5條規(guī)定商品房預(yù)售應(yīng)當(dāng)符合下列條件：一是已交付全部土地使用權(quán)出讓金,取得土地使用權(quán)證書；二是持有建設(shè)工程規(guī)劃許可證和施工許可證;三是按提供預(yù)售的商品房計(jì)算，投入開發(fā)建設(shè)的資金達(dá)到工程建設(shè)總投資的25%以上，并已經(jīng)確定施工進(jìn)度和竣工交付日期。

(三)商品房預(yù)售許可證制度

房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)要進(jìn)行商品房預(yù)售,應(yīng)當(dāng)向房地產(chǎn)管理部門申請預(yù)售許可,取得《商品房預(yù)售許可證》。未取得《商品房預(yù)售許可證》的,不得進(jìn)行商品房預(yù)售。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)申請辦理商品房預(yù)售登記,應(yīng)當(dāng)提交土地使用權(quán)證書、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工許可證、營業(yè)執(zhí)照和資質(zhì)等級(jí)證書、工程施工合同、預(yù)售商品房分層平面圖、商品房預(yù)售方案。房地產(chǎn)開發(fā)主管部門應(yīng)當(dāng)自收到商品房預(yù)售申請之日起10日內(nèi),作出同意預(yù)售或者不同意預(yù)售的答復(fù)。同意預(yù)售的,應(yīng)當(dāng)核發(fā)商品房預(yù)售許可證明;不同意預(yù)售的,應(yīng)當(dāng)說明理由。

(四)商品房預(yù)售廣告限制制度

《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》第26條規(guī)定：房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)不得進(jìn)行虛假廣告宣傳,商品房預(yù)售廣告中應(yīng)當(dāng)載明《商品房預(yù)售許可證》的文號(hào)。此外,《城市商品房銷售管理辦法》第23、42條規(guī)定房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在訂立商品房買賣合同之前向買受人明示《城市商品房預(yù)售管理辦法》和《商品房買賣合同示范文本》。否則處以警告,責(zé)令限期改正,并可處以1萬元以上3萬元以下罰款。

(五)商品房預(yù)售合同登記備案制度

《城市商品房預(yù)售管理辦法》第10條規(guī)定:商品房預(yù)售,開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與承購人簽訂商品房預(yù)售合同。開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)自簽約之日起30日內(nèi),向房地產(chǎn)管理部門和市、縣人民政府土地管理部門辦理商品房預(yù)售合同登記備案手續(xù)。房地產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù),逐步推行商品房預(yù)售合同網(wǎng)上登記備案。商品房預(yù)售合同登記備案手續(xù)可以委托代理人辦理。委托代理人辦理的,應(yīng)當(dāng)有書面委托書。

(六)商品房預(yù)售款專用制度

《城市房地產(chǎn)管理法》第44條第2款規(guī)定:商品房預(yù)售所得款項(xiàng),必須用于有關(guān)的工程建設(shè)?！冻鞘猩唐贩款A(yù)售管理辦法》第11條進(jìn)一步進(jìn)行授權(quán)性規(guī)定:商品房預(yù)售款監(jiān)管的具體辦法,由房地產(chǎn)管理部門制定。也就是說在工程竣工前,預(yù)售款必須用于相應(yīng)樓盤的工程建設(shè)。

(七)預(yù)售商品房權(quán)屬登記制度

《城市商品房預(yù)售管理辦法》第12條規(guī)定:預(yù)售的商品房交付使用之日起90日內(nèi),承購人應(yīng)當(dāng)依法到房地產(chǎn)管理部門和市、縣人民政府土地管理部門辦理權(quán)屬登記手續(xù)。開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助,并提供必要的證明文件。由于開發(fā)企業(yè)的原因,承購人未能在房屋交付使用之日起90日內(nèi)取得房屋權(quán)屬證書的,除開發(fā)企業(yè)和承購人有特殊約定外,開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任[2]。

(八)商品房預(yù)售預(yù)告登記制度

《物權(quán)法》第二十條規(guī)定：當(dāng)事人簽訂買賣房屋或者其他不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的協(xié)議，為保障將來實(shí)現(xiàn)物權(quán)，按照約定可以向登記機(jī)構(gòu)申請預(yù)告登記。預(yù)告登記后，未經(jīng)預(yù)告登記的權(quán)利人同意，處分該不動(dòng)產(chǎn)的，不發(fā)生物權(quán)效力。在此，預(yù)售的商品房可以通過登記，具有一定物權(quán)效力，從而更有利于保護(hù)預(yù)購者，減少房地產(chǎn)開發(fā)商因?yàn)轭A(yù)售所帶來的市場風(fēng)險(xiǎn)。

以上規(guī)定構(gòu)成了我國商品房預(yù)售制度的基本法律框架。在此框架下，我國的商品房預(yù)售市場得到了長足的發(fā)展，使房地產(chǎn)開發(fā)商隊(duì)伍不斷壯大，促進(jìn)與之相關(guān)的各個(gè)行業(yè)發(fā)展，為我國城鄉(xiāng)住房建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而，在商品房預(yù)售制度運(yùn)行過程中，由于法律體制的不健全，監(jiān)管不到位，引發(fā)了一些嚴(yán)重的社會(huì)問題。

三、商品房預(yù)售制度的問題及缺陷

(一)房地產(chǎn)市場準(zhǔn)入和退出的法律機(jī)制未隨市場的發(fā)展作相應(yīng)的調(diào)整，對(duì)不合格開發(fā)商的標(biāo)準(zhǔn)缺乏階段性調(diào)整

有的學(xué)者認(rèn)為，目前房地產(chǎn)預(yù)售出現(xiàn)眾多問題的重要原因之一在于缺乏嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制。[3]而筆者認(rèn)為，原因在于沒有對(duì)房地產(chǎn)市場準(zhǔn)入和退出法律機(jī)制作階段性的調(diào)整，嚴(yán)格的準(zhǔn)入和退出是必須的，但是應(yīng)當(dāng)在不同的階段實(shí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)。我國引入商品房預(yù)售制度時(shí)，市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制是寬松的，鼓勵(lì)房地產(chǎn)市場的發(fā)展，隨著市場的發(fā)展，準(zhǔn)入和退出監(jiān)管應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)，我國卻沒有對(duì)這些機(jī)制進(jìn)行階段性調(diào)整，使一些不具備當(dāng)前市場資格的房地產(chǎn)商仍可以進(jìn)入，市場上不合格的開發(fā)商仍然存續(xù)。這必然使得一小部分不法開發(fā)商的行為引發(fā)整個(gè)房地產(chǎn)市場的混亂。

(二)對(duì)預(yù)售方信息披露制度監(jiān)管機(jī)制不健全，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)過多轉(zhuǎn)移給銀行和購房者

商品房預(yù)售制度本身具有風(fēng)險(xiǎn)性，其運(yùn)行需要信息的充分披露，以降低預(yù)售的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，商品房預(yù)售制度雖然給房地產(chǎn)開發(fā)商帶來了便利，提高了資金運(yùn)用效率，卻將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了銀行和購買者。如果房價(jià)調(diào)整或處于下降周期，期房變現(xiàn)房時(shí)就會(huì)因房價(jià)下跌而增加銀行壞賬的風(fēng)險(xiǎn)，購房者在購買預(yù)售商品房時(shí)也同樣承擔(dān)了房價(jià)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)[4]。同時(shí)，又有一些不講誠信的企業(yè)利用預(yù)售制度中的缺陷，人為操控期房的供求關(guān)系，預(yù)售中以廣告和宣傳資料欺騙消費(fèi)者，所建項(xiàng)目延期，一房多賣等，使糾紛不斷增加。這主要是我國對(duì)商品房預(yù)售制度信息披露監(jiān)管不力，又存在著房地產(chǎn)開發(fā)商自律性差，法律法規(guī)不健全，使一些開發(fā)商利用法律漏洞擾亂市場，謀取非法利益，使市場風(fēng)險(xiǎn)過多轉(zhuǎn)移到銀行和購房者身上。

(三)對(duì)預(yù)售款用途的法律規(guī)制原則性太強(qiáng)，缺乏統(tǒng)一的具體標(biāo)準(zhǔn)，難以有效監(jiān)管

由上文知，《城市房地產(chǎn)管理法》第44條第3款規(guī)定了對(duì)預(yù)售款的使用宗旨，同時(shí)，我國法律規(guī)定，讓房地產(chǎn)監(jiān)管部門制定預(yù)售款監(jiān)管辦法。但是，這一條款具體可操作性并不強(qiáng)。因此，沒有任何一個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)其款項(xiàng)的使用進(jìn)行有效的監(jiān)管，使該條文根本并未得到廣大房地產(chǎn)開發(fā)商的重視和遵守[3]61。

四、商品房預(yù)售法律制度的完善

(一)調(diào)整房地產(chǎn)市場的準(zhǔn)入和退出的立法規(guī)制

由上文所述可知，我國當(dāng)前房地產(chǎn)市場中，一些不適應(yīng)市場規(guī)律或不符合國家法規(guī)的房地產(chǎn)企業(yè)，為了謀取利益，仍然可以通過以前的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入房地產(chǎn)市場，同時(shí)不合格的企業(yè)在先前的標(biāo)準(zhǔn)下很難退出市場，或者利用不完善的退出機(jī)制來逃避責(zé)任。為了避免這種情況，我國應(yīng)當(dāng)調(diào)整準(zhǔn)入和退出機(jī)制，從源頭上對(duì)商品房預(yù)售制度進(jìn)行規(guī)制。

完善房地產(chǎn)市場的準(zhǔn)入和退出的立法規(guī)制，筆者認(rèn)為，應(yīng)通過以下幾個(gè)方面進(jìn)行：(1)根據(jù)我國房地產(chǎn)市場的總體情況，提高房地產(chǎn)市場的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。由于商品房預(yù)售開發(fā)項(xiàng)目需要大量資金，開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)能力體現(xiàn)了其承擔(dān)民事責(zé)任的能力，過低的注冊資本不利于保護(hù)商品房預(yù)購方。我國《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》把房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行了分級(jí)，不同級(jí)別有不同的資金要求，然而，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)逐步取消級(jí)別低的房地產(chǎn)企業(yè)，統(tǒng)一提高房地產(chǎn)企業(yè)的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。(2)完善監(jiān)管房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的法律制度。應(yīng)實(shí)時(shí)對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)商的各方面情況進(jìn)行監(jiān)管，確保其能隨時(shí)符合商品房預(yù)售的各方面標(biāo)準(zhǔn)。(3)完善房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)入和退出的法律監(jiān)督機(jī)制。由法律賦予商品房預(yù)售制度各個(gè)環(huán)節(jié)主體監(jiān)督的權(quán)利，這些主體對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)是否符合商品房預(yù)售法定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不符合的，應(yīng)及時(shí)做出處理，確保商品房預(yù)售市場的穩(wěn)定。

(二)完善預(yù)售信息披露法律制度，健全信息披露監(jiān)管機(jī)制

1．完善開發(fā)商信息披露制度

商品房預(yù)售市場中開發(fā)商所為的各種欺詐行為的實(shí)質(zhì)是購房者依法享有的知情權(quán)被侵犯或者開發(fā)商對(duì)其應(yīng)承擔(dān)的信息披露義務(wù)存在重大瑕疵[5]273。我國房地產(chǎn)法律中對(duì)開發(fā)商信息披露的規(guī)定較少，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)開發(fā)商信息披露的立法，對(duì)開發(fā)商的信息進(jìn)行披露監(jiān)管。如果對(duì)開發(fā)商設(shè)立一套嚴(yán)格的信息披露制度無疑是防范欺詐的較好辦法。在商品房預(yù)售中，可以通過特別立法對(duì)開發(fā)商的“信息披露”作為一項(xiàng)法定的義務(wù)加以規(guī)定。

具體而言，對(duì)開發(fā)商建立的信息披露制度應(yīng)包含以下標(biāo)準(zhǔn)及要求：(1)信息披露的真實(shí)性標(biāo)準(zhǔn)。開發(fā)商對(duì)購房者所披露的信息必須是真實(shí)的、準(zhǔn)確地，不得存在虛假、遺漏、欺詐或誤導(dǎo)的內(nèi)容。(2)信息披露的全面性標(biāo)準(zhǔn)。開發(fā)商應(yīng)當(dāng)將購房者所購買的商品房和購房者權(quán)益保護(hù)的有關(guān)信息完全記載于公開文件，并公布于眾。(3)信息披露的方便性標(biāo)準(zhǔn)。開發(fā)商所公布的信息能夠比較容易的被一般的購房者所接近或獲得。(4)實(shí)時(shí)性信息披露的最新性標(biāo)準(zhǔn)。開發(fā)商所披露的信息必須是最新的，必須是能及時(shí)反映開發(fā)商和商品房的現(xiàn)實(shí)情況的。(5)信息披露的簡易性標(biāo)準(zhǔn)。開發(fā)商所披露的信息應(yīng)被一般的購房者較容易地理解和利用，從而合理地判斷某一商品房的消費(fèi)價(jià)值。(6)信息披露不實(shí)的懲罰性標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)開發(fā)商披露的信息要進(jìn)行監(jiān)督，若有不實(shí)，對(duì)其進(jìn)行處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，就應(yīng)責(zé)令其退出房地產(chǎn)市場。

通過法律規(guī)制，開發(fā)商就應(yīng)依照法律規(guī)定將其各方面與商品房預(yù)售相關(guān)的信息以上述標(biāo)準(zhǔn)披露，使購房者對(duì)該信息予以全面清晰了解。這樣會(huì)使開發(fā)商市場得到凈化，使商品房預(yù)售制度的實(shí)施從基礎(chǔ)上得到保障。

2．健全商品房預(yù)售廣告的法律監(jiān)管體制

我國的《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》中對(duì)預(yù)售廣告作出相關(guān)規(guī)定，對(duì)發(fā)布虛假商品房預(yù)售廣告的行為予以懲罰。然而，該規(guī)定操作性不強(qiáng)，難以起到對(duì)虛假商品房預(yù)售廣告的懲罰作用。對(duì)此，我們可以從日本針對(duì)虛假的商品房廣告的做法中得到一些啟發(fā)，該國主要通過《房地產(chǎn)交易業(yè)法》、《不正當(dāng)贈(zèng)品以及不正當(dāng)表述防止法》、《有關(guān)房地產(chǎn)表述的公正競爭規(guī)約》以及《建筑基準(zhǔn)法》等法律和行政法規(guī)對(duì)虛假廣告進(jìn)行嚴(yán)格限制，防止虛假商品房廣告出現(xiàn)，如果開發(fā)商或銷售公司發(fā)布虛假廣告，將受到嚴(yán)厲的懲罰。并且，法律法規(guī)中同時(shí)還嚴(yán)格規(guī)定了房地產(chǎn)廣告不得使用的詞語以及必須表明的各種事項(xiàng)[5]273。由此可以看出，日本的有關(guān)限制虛假商品房廣告的法律之多，規(guī)定的內(nèi)容之細(xì)。

于是，筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面來完善對(duì)商品房預(yù)售虛假廣告的法律監(jiān)管：(1)有關(guān)商品房預(yù)售各個(gè)環(huán)節(jié)的法律中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)虛假廣告的限制性規(guī)定，使其更加細(xì)化，使不同法律從不同角度對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。比如在《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市商品房預(yù)售管理辦法》、《廣告法》等法律法規(guī)中對(duì)限制虛假廣告進(jìn)行更具操作性的規(guī)定。(2)對(duì)商品房預(yù)售虛假廣告內(nèi)容進(jìn)行專業(yè)性描述，使購房者更容易識(shí)破虛假廣告，同時(shí)界定虛假廣告的范圍。

(三)加強(qiáng)對(duì)商品房預(yù)售款的監(jiān)管立法

商品房預(yù)售款可謂商品房預(yù)售制度中的核心部分，開發(fā)商通過預(yù)售款可以達(dá)到融資的目的，購房者通過繳納購房款可以對(duì)未來房屋行使權(quán)利，預(yù)售款的重要可見一斑?，F(xiàn)行法律對(duì)商品房預(yù)售主體的資格條件限制，預(yù)售項(xiàng)目的限制性要求及商品房預(yù)售許可制度等事前靜態(tài)管理的法律比較完善[7]273，從而使開發(fā)商能合法地取得預(yù)付款?？墒?，我國對(duì)商品房預(yù)付款的管理運(yùn)用缺乏法律的有效監(jiān)管，需要加強(qiáng)法律監(jiān)管。

對(duì)于商品房預(yù)售款監(jiān)管的立法模式，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界存在爭論，總結(jié)起來，預(yù)售款監(jiān)管的模式包括：(1)以銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的模式；(2)政府部門及其直屬的具有行政管理職能的事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)管的模式；(3)專業(yè)的市場法律服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的模式(例如律師事務(wù)所、公證處等)[7]271。這幾種監(jiān)管模式各有利弊，針對(duì)我國現(xiàn)階段的房地產(chǎn)開發(fā)市場的情況，筆者認(rèn)為，我國可以采用以政府部門及其直屬的具有行政管理職能的事業(yè)單位監(jiān)管為主，同時(shí)由銀行及專業(yè)的市場法律服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管為輔的立法模式。理由是：(1)由政府部門監(jiān)管為主，監(jiān)管力度強(qiáng)，在實(shí)施過程中發(fā)揮的作用大，同時(shí)其協(xié)調(diào)功能強(qiáng)；(2)由銀行專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)資金進(jìn)行監(jiān)管，效率更高，成本比由其他部門進(jìn)行監(jiān)管要低；(3)專業(yè)的市場法律服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)銀行操作的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督；(4)政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)各方的關(guān)系，使各方的監(jiān)督更有效率。但是對(duì)這項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)綜合考慮成本、效率及績效等多方面因素。

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