影響公共政策轉(zhuǎn)移的因素分析

□劉雪明 鐘 莉 [廣州大學 廣州 510006]

影響公共政策轉(zhuǎn)移的因素分析

□劉雪明 鐘 莉 [廣州大學 廣州 510006]

政策轉(zhuǎn)移在公共政策中具有重要意義，政策轉(zhuǎn)移現(xiàn)象在各國公共政策活動中日益增多?；谙到y(tǒng)理論的視角，影響公共政策轉(zhuǎn)移的因素可分為政策問題、政策自身、政策主體、政策環(huán)境和政策資源等幾個方面。這些因素既可推動，亦可限制政策轉(zhuǎn)移，關(guān)鍵在于何種具體狀態(tài)。

公共政策; 政策轉(zhuǎn)移; 影響因素

伴隨著全球化的發(fā)展，公共政策轉(zhuǎn)移現(xiàn)象在各國政策活動過程中日益增多。政策轉(zhuǎn)移就是一個政策借用國采納其他國家的公共政策、行政體制、制度及思想等來解決本國所面臨的政策問題[1]。政策轉(zhuǎn)移是在復(fù)雜的政策系統(tǒng)中進行的社會活動，受到來自政策內(nèi)部系統(tǒng)和外部環(huán)境的諸多因素的影響和制約。在實踐中，這些因素既可推動、也可限制政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生及其成功。認真分析這些因素，準確指出這些因素的影響，對豐富政策轉(zhuǎn)移的理論、促進政策轉(zhuǎn)移的成功實踐均具有重要的意義。

一、政策問題因素的影響

“政策問題是指基于特定的社會問題，由政府列入政策議程并采取行動，通過公共行為希望實現(xiàn)或解決的問題?！盵2]政策轉(zhuǎn)移的實現(xiàn)與否，首先與各國是否具有所要解決的相同或相似的政策問題密切相關(guān)。一般情況下，如果政策問題的性質(zhì)相同或類似，各國政府就可能采取相同或類似的解決問題的政策方案。但是，即使面臨相同或相似的問題，如果別國政府不愿作出類似的回應(yīng)，那么政策轉(zhuǎn)移也同樣不可能發(fā)生。

（一）是否具有相同或相似的問題是政策轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)

隨著經(jīng)濟全球化、“地球村”的發(fā)展，許多問題已越來越國際化，如國際貨品運輸、環(huán)境污染、能源緊張、糧食危機、金融風暴以及索馬里海盜事件等，這些問題都是各國政府必須面對的共同問題，某國解決這些問題的政策，都值得他國借鑒和學習，政策轉(zhuǎn)移就在這些借鑒和學習中悄悄地發(fā)生，從而使得各國政府達到共同解決問題的目的，實現(xiàn)共同的政策目標。例如2008年的全球金融風暴，各國政府尤其是各經(jīng)濟大國相互協(xié)調(diào)立場，借鑒應(yīng)對之策，共同穩(wěn)定金融市場，維護經(jīng)濟秩序，取得了明顯的效果。就國內(nèi)事務(wù)而言，每個國家都面臨著許多需要出臺政策而加以解決的經(jīng)濟、教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題，為了有效而及時地解決這些問題，某國在制定相關(guān)政策時，完全可以而且應(yīng)該向別國學習，借鑒別國成熟并成功的政策為己所用。例如“20世紀80年代，中國政府做出改革開放的政策選擇初期，中國面臨許多西方國家已經(jīng)經(jīng)歷過的問題，如創(chuàng)辦經(jīng)濟特區(qū)，在這關(guān)鍵時期，中國英明的決策者主動尋求西方面對相同或相似問題處理得成功的國家?！盵3]所以，是否具有性質(zhì)相同或相似的問題，是促使政策轉(zhuǎn)移發(fā)生并取得成功的基礎(chǔ)或前提。不過還值得注意的是，有時即使面臨性質(zhì)相同或相似的問題，也不一定就會發(fā)生政策轉(zhuǎn)移，原因在于政策輸出國與輸入國之間對于這些問題是否作出類似的回應(yīng)。

（二）對相同問題是否作出類似的回應(yīng)是政策轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵

面對相同或相似的問題，如果各國政府相互學習、相互借鑒，作出類似的回應(yīng)，出臺相應(yīng)的政策，那么政策轉(zhuǎn)移就能夠發(fā)生。但是，由于各國國體政體的不同、意識形態(tài)的差別以及文化傳統(tǒng)等因素的影響，即使遇到相同或相似的問題，各國政府解決問題的方案也可能不盡一致，甚至完全不同，這樣，政策轉(zhuǎn)移就不會發(fā)生。因此，對相同或相似的政策問題是否作出類似的回應(yīng)，是政策轉(zhuǎn)移能否發(fā)生的關(guān)鍵。例如，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，以美國為首的資本主義陣營和以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營都共同面臨如何醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷、抓緊生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟等一系列問題，可是兩者對此作出了完全不同的回應(yīng)，以美國為首的資本主義陣營走上了市場經(jīng)濟的道路，而以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營則走上了計劃經(jīng)濟的道路，并在隨后很長的一段時間里彼此相互排斥，實行著各自迥然不同的政策，根本談不上政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生。

二、政策自身因素的影響

在政策轉(zhuǎn)移過程中，有些政策轉(zhuǎn)移成功，有些政策轉(zhuǎn)移失敗，有些政策轉(zhuǎn)移完全，有些政策轉(zhuǎn)移不完全，這在很大程度上與政策自身的某些因素密切相關(guān)，尤其是政策的復(fù)雜性以及過去政策的影響更甚。

（一）政策的復(fù)雜性影響政策的可轉(zhuǎn)移性

實踐表明，政策的復(fù)雜性會影響政策的可轉(zhuǎn)移性。政策越簡單，被轉(zhuǎn)移的可能性就越大，而且越容易成功；政策的復(fù)雜度越高政策越不易轉(zhuǎn)移。因此，一項政策越復(fù)雜，那么愿意或可能采納這項政策的國家或系統(tǒng)的數(shù)量就會越少。例如撒切爾政府轉(zhuǎn)移美國和加拿大的職業(yè)咨詢機構(gòu)政策，就是因為這兩個國家職業(yè)機構(gòu)的結(jié)構(gòu)設(shè)計和制度方案都比較簡單。關(guān)于政策的復(fù)雜性與可轉(zhuǎn)移性的關(guān)系，羅斯（Rose）提出了六種假設(shè)：“單一目標的政策比多元目標的政策更具有可轉(zhuǎn)移性；問題越簡單，轉(zhuǎn)移越可能發(fā)生；問題與方案之間的關(guān)系越直接越易轉(zhuǎn)移；政策的副作用越小，轉(zhuǎn)移的可能性就越大；代理人掌握該項目在另一個地方運行的信息越多，該項目就越容易轉(zhuǎn)移；結(jié)果越能容易被預(yù)測，轉(zhuǎn)移就越簡單?！盵4]132-134政策轉(zhuǎn)移的實踐證明，羅斯的這些假設(shè)是正確的。而且，這些假設(shè)為未來的研究提供了一個基礎(chǔ)，也就是說在研究過程中，我們必須充分考慮這六種假設(shè)，以排除障礙，促進轉(zhuǎn)移。就第一個假設(shè)來說，相比較而言，單一目標的政策它所面對的目標群體范圍小，所受阻力少；而且需要的資料也少，更容易收集，也更容易對其進行預(yù)評估等；在這種情況下，單一目標的政策必定比多元目標的政策更具有可轉(zhuǎn)移性，而且轉(zhuǎn)移更有效、更容易成功。

（二）過去的政策影響政策轉(zhuǎn)移方案的選擇

政策不是空穴來風，它有過去、現(xiàn)在和未來。政策問題也是處于不斷的發(fā)展變化之中，總是舊問題不斷解決，新問題不斷出現(xiàn)。過去的政策雖然是針對過去的問題，但對新問題的解決有著深刻的影響。在政策轉(zhuǎn)移過程中，面對著與別國相同或相似的政策問題，本國過去的政策往往限制著決策者的視野和思維。他們在綜合考慮將要被轉(zhuǎn)移過來的政策與過去實行的政策之間的各種復(fù)雜關(guān)系之后，最終更可能會選擇與過去政策方向一致、或與過去政策相似的方案。因為這些人對過去自己實行的政策非常熟悉，也可能出于名聲及利益等關(guān)系的考慮，在進行方案擇優(yōu)時，與過去政策方向一致的方案常常更容易通過。例如歐洲福利國家的社會政策，彼此借鑒很大，轉(zhuǎn)移程度很高，但各國過去實行的政策始終左右著政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生及其程度。對此，不少專家學者做了深入的研究，赫羅克（Heclo）就“論證了當20世紀制定社會政策時，過去的政策對英國和瑞典所采納的措施方案的影響?！盵5]所以，過去的政策不但會影響政策的轉(zhuǎn)移，而且還會限制政策的變化與創(chuàng)新，使有關(guān)問題不能得到更有效的解決。因此，要促進政策的轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)政策的創(chuàng)新，決策者就要勇于拋棄舊觀念，堅持用新的眼光看待問題，進而解決問題。

三、政策主體因素的影響

在這里，政策主體是指政策轉(zhuǎn)移的主體，即政策轉(zhuǎn)移過程中的關(guān)鍵參與者。在政策轉(zhuǎn)移過程中，關(guān)鍵參與者扮演著重要角色。根據(jù)英國學者道洛維茨（Dolowitz）和馬什（Marsh）的觀點，政策轉(zhuǎn)移的主體有九大類別：民選官員、政黨成員、官僚/公務(wù)員、壓力集團、政策企業(yè)家/專家、跨國公司、思想庫、超國家政府和非政府組織、顧問[6]。他們是政策轉(zhuǎn)移的代理人，會從不同的角度以不同的方式來決定政策的哪些方面將被轉(zhuǎn)移。其中，民選官員、政黨成員、官僚/公務(wù)員屬于官方主體，壓力集團、政策專家、跨國公司、思想庫、超國家政府和非政府組織、顧問屬于非官方主體。

（一）官方主體是影響政策轉(zhuǎn)移的核心力量

民選官員之所以會影響政策轉(zhuǎn)移，是因為“他們的價值取向確定公共政策的方向，他們的當選對項目的合法化來說是必要的?！盵4]52因此，如果沒有1979年撒切爾政府的選舉成功，毫無疑問在20世紀80年代英國將不可能構(gòu)建一個福利系統(tǒng)。同時，在執(zhí)政時期，他們又設(shè)定了可接受政策的范圍，這將直接影響哪些政策能夠被轉(zhuǎn)移，哪些政策將不被轉(zhuǎn)移。例如，由于撒切爾夫人和里根總統(tǒng)的思想信仰受到新自由主義理論的很大影響，所以旨在擴大社會供給的政策未能得以發(fā)展和轉(zhuǎn)移。這些民選官員作為一個國家的重要領(lǐng)導(dǎo)人物，他們的思想、學識、能力等各方面都會對政策轉(zhuǎn)移產(chǎn)生深遠的影響。政治家（或政客）、政治專家、行政管理者和公務(wù)員，對于政策轉(zhuǎn)移也都同樣具有重要的影響，因為現(xiàn)代政府的幾乎每個機構(gòu)及其成員都有其利益關(guān)系，他們提供著政策轉(zhuǎn)移所需的知識和資源。例如為了創(chuàng)辦經(jīng)濟特區(qū)，我國先后派遣官員和學者到西方國家和我國的港澳地區(qū)進行考察。通過直接的交流，考察團的成員深刻領(lǐng)略到了創(chuàng)辦經(jīng)濟特區(qū)的可借鑒的新鮮經(jīng)驗。事后證明，這些經(jīng)驗對經(jīng)濟特區(qū)的創(chuàng)辦與發(fā)展產(chǎn)生了極其深刻的影響。而且，官方主體更可能影響政策實踐和政策工具中的“硬轉(zhuǎn)移”發(fā)生。

（二）非官方主體是影響政策轉(zhuǎn)移的參與力量

而非官方主體則更可能卷入政策觀念、意識形態(tài)等“軟轉(zhuǎn)移”。其中壓力集團也能推動或限制政策轉(zhuǎn)移。壓力集團參與政策轉(zhuǎn)移的唯一目的就是影響政策制定過程，使自己或所代表的利益團體的利益不受到損害。而且他們與其他國家或州的壓力集團保持密切聯(lián)系，相互交流并吸取彼此的有益經(jīng)驗，更有效地影響政策制定過程，限制不利于自己的政策或方案被轉(zhuǎn)移，而推動有利于自己的政策或方案的轉(zhuǎn)移。

關(guān)于政策專家這一影響因素，羅斯（Rose）指出，政策專家對于政策轉(zhuǎn)移是重要的，因為他們提倡教訓吸取并與國際國內(nèi)保持聯(lián)系以獲取新項目的信息資源[4]56。政策專家不僅是某種政策理念和政策方案的積極倡導(dǎo)者，而且具有企業(yè)家精神。也就是說，他們是屬于那種為了將來的回報而愿意投資他們的資源、時間、能力、金錢等的人。當然這種回報不一定是為了個人利益，也許是為了宣揚某種價值觀念，促進公共利益等。他們可以進行政策觀念創(chuàng)新與傳播，使得新的政策觀念更快得到認同，從而推動政策轉(zhuǎn)移。

關(guān)于超國家政府和非政府組織，道洛維茨（Dolowitz）和馬什（Marsh）指出，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）、七國集團（G7）、聯(lián)合國（UN）和國際貨幣基金組織（IMF）致力于在全球范圍內(nèi)傳播思想和政策。這些組織可以通過它們的政策和貸款條件直接地影響一個國家的政策制定者，也可以通過在會議或報告中發(fā)布信息和政策間接地影響一個國家的政策制定者。如中國加入WTO后，必須自覺地遵守WTO所規(guī)定的條款和開放市場的規(guī)則。再比如歐盟法院強制其成員國遵守歐盟政策和指令。所以，超國家政府和非政府組織可以限制或推動政策轉(zhuǎn)移，而何種環(huán)境下成為限制或推動的因素，須根據(jù)具體情況而定。

顧問可以從國內(nèi)和國際兩個層面來影響政策轉(zhuǎn)移，而且顧問可以是個人或公司。道洛維茨和馬什也指出，顧問所扮演的角色特別重要，因為他們往往將他認為最好的模型推薦給政策制定者，從而導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)移，而其推薦經(jīng)常不考慮移入方的政治系統(tǒng)。[6]10當然，顧問的作用是很復(fù)雜的，在不同的層面，顧問所發(fā)揮的作用效果也不一。總的來說，顧問在某種程度上是促進政策轉(zhuǎn)移的，無論其行為是消極還是積極。

此外，筆者認為，倡導(dǎo)聯(lián)盟（Advocacy Coalition）①和政策社群(Policy Community)②也是政策轉(zhuǎn)移的主體。它們的成員都持有共同政見或者共同關(guān)注某些政策問題，而且對政策制定的決策者具有一定的影響力，可以推動或限制設(shè)立政策議程，所以他們也會影響政策轉(zhuǎn)移。如果將被轉(zhuǎn)移的政策迎合某個倡導(dǎo)聯(lián)盟的信仰體系和利益，或者迎合某個政策社群成員所關(guān)注的政策問題，那么他們會很積極地推動政策或方案的轉(zhuǎn)移；相反，就會通過各種方式來影響政策制定者，從而達到某些政策不被轉(zhuǎn)移的目的。

總之，政策轉(zhuǎn)移的各主體會在不同程度上以不同的方式影響政策轉(zhuǎn)移。這些參與者的利益、心理、知識和能力等都會對政策轉(zhuǎn)移產(chǎn)生影響。如果參與者之間的利益一致，且對政策問題存在共識，那么政策轉(zhuǎn)移就容易發(fā)生。由于某種原因，政策轉(zhuǎn)移有時會被阻礙或失敗。如果政策參與者的意志堅強，特別希望借鑒、接受某地或某項政策，那么他們會充分發(fā)揮主觀能動性，去收集資料、尋找原因、改進方法、排除障礙，積極創(chuàng)造條件，實現(xiàn)政策成功轉(zhuǎn)移的目標。同時，參與者的知識結(jié)構(gòu)也會影響政策轉(zhuǎn)移。如果參與者有廣博的學識、豐富的實踐經(jīng)驗，一個組織中成員的知識結(jié)構(gòu)合理，就能比較客觀公正準確地分析本國的政策問題和別國的相關(guān)的成功經(jīng)驗，從而促進政策轉(zhuǎn)移。

四、政策環(huán)境因素的影響

所謂政策環(huán)境就是指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和[7]。包括自然環(huán)境和社會環(huán)境兩大類。任何一項政策的轉(zhuǎn)移都要受所處環(huán)境的影響和制約。適宜的環(huán)境有助于政策的成功轉(zhuǎn)移，而不適宜的環(huán)境必將阻礙政策轉(zhuǎn)移。綜合道洛維茨（Dolowitz）、馬什（Marsh）和斯通（Stone）等多位西方學者的觀點，影響政策轉(zhuǎn)移的政策環(huán)境主要包括地理、政治、危機和不確定性、全球化、可行性（意識形態(tài)、文化相近程度、技術(shù)、經(jīng)濟、官僚作風、語言和過去關(guān)系）。其中，地理為自然環(huán)境，其他的為社會環(huán)境。

（一）自然環(huán)境是影響政策轉(zhuǎn)移的自然條件

自然環(huán)境是人類賴以生存的場所和創(chuàng)造文明的自然前提，對一國的內(nèi)外政策具有影響和制約作用。例如地理因素，貝瑞（Berry）指出：“假定一個國家面臨政策問題時仿效其鄰國政策，地理或區(qū)域擴散是在強調(diào)鄰國的影響力?！?而且“采納者往往在地理位置上比較集中，毗連國家可能采納他們鄰國已經(jīng)成功的政策或項目?！盵8]因此，一般情況下，政策轉(zhuǎn)移輸入與輸出雙方的地理位置越接近，發(fā)生政策轉(zhuǎn)移的可能性越高。例如，在環(huán)境政策的轉(zhuǎn)移過程中，美國和加拿大兩國之間的地理位置至少間接地起著關(guān)鍵作用。像酸雨、被污染水、有毒物質(zhì)這樣的污染物在這兩個國家的政策議程上被交換意見，并相互借鑒經(jīng)驗，轉(zhuǎn)移政策來解決這些問題。如果不是這兩國的地理位置非常鄰近，許多相關(guān)的污染問題就應(yīng)該不會存在并且也沒有必要相互進行政策轉(zhuǎn)移。

當然，事實并非一直如此。有時地理位置臨近的國家，就相同的或相似的問題，他們之間不存在政策轉(zhuǎn)移。如韓國與朝鮮之間，兩國的地理位置非?？拷?，但是面對相同或相似的問題，他們處理方式完全不同，采取的政策也不一樣。因為這兩國之間的政體不同，整個社會環(huán)境不同。

（二）社會環(huán)境是影響政策轉(zhuǎn)移的社會因素

1．政治性因素

斯通（Stone）認為，“代理人（即參與者）和結(jié)構(gòu)因素將決定政策轉(zhuǎn)移的程度及其實施的特性。當試圖說明政策轉(zhuǎn)移時，考慮代理人是必要的。然而，當把轉(zhuǎn)移的焦點集中在結(jié)構(gòu)因素上的時候，考慮政策轉(zhuǎn)移的機會或限制也是必要的，并且由時間、制度架構(gòu)、政治文化和國家結(jié)構(gòu)的力量形成的轉(zhuǎn)移機會或限制性因素影響著政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生。根據(jù)時間的變化，政策轉(zhuǎn)移的機會可能會隨著循環(huán)的政治事件而出現(xiàn)，例如一個新政府的選舉?！盵9]也就是說制度、體制、結(jié)構(gòu)、政治文化、政治事件等因素能夠限制或推動轉(zhuǎn)移。

如果兩個政治系統(tǒng)之間的體制結(jié)構(gòu)不同或相似程度不高，那么轉(zhuǎn)移的可能性將嚴重地受到制約。相反，有一些政治系統(tǒng)的體制結(jié)構(gòu)卻能夠很大程度上推動轉(zhuǎn)移。如沃爾曼（Wolman）經(jīng)過研究，得出這樣的結(jié)論：美國聯(lián)邦結(jié)構(gòu)在對從單一制的英國政治系統(tǒng)進行政策轉(zhuǎn)移過程中擔當了限制性的角色，而英國政治系統(tǒng)卻提高了政府從美國轉(zhuǎn)移政策的能力[10]。而且，單個部門和機構(gòu)中的組織結(jié)構(gòu)和辦事程序也是影響政策轉(zhuǎn)移的因素。此外，政體變化（例如蘇聯(lián)解體）在新的制度構(gòu)建和制度創(chuàng)新中為政策轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了機會。

2．危機和不確定性

斯通（Stone）認為，從更廣泛意義上說，經(jīng)濟蕭條和危機（如東南亞金融危機），或者在戰(zhàn)爭中失敗，都可能為強制性政策轉(zhuǎn)移拓寬渠道。如2008年華爾街金融風暴引發(fā)的全球金融危機，在這次危機中，世界各國都在積極商討渡過危機的政策，這無疑有助于某些政策的強制轉(zhuǎn)移。再如，在1940年的鴉片戰(zhàn)爭失敗后，中國被迫簽訂各種不平等條約，在某種程度上來說，這就是強制政策轉(zhuǎn)移。同時，斯通（Stone）也認為，不確定性因素也可能為政策轉(zhuǎn)移提供機會。“‘不確定性’概念也許是有用的，因為它是一個在宏觀和微觀層面上都可操作的概念?！盵11]這種“不確定性”包括：引起危機和政治沖突，共識不足及信息缺乏，或者被新問題和政策災(zāi)難所困惑等等，這些都會潛在地導(dǎo)致政策制定者考慮并關(guān)注其他地方已發(fā)展的用以回應(yīng)相似的不確定因素的政策。例如，“在本世紀末，艾滋病毒/艾滋病的出現(xiàn)代表一個質(zhì)變的新政策問題。這促使健康專家、非政府組織和政府官員注意其他地方的做法作為行動指南?！盵12]其實，不確定性的因素還有很多，如風險等。目前全球已進入風險社會，為了有效地進行風險治理，各國政府都在相互借鑒，不斷完善本國的治理理念，提高風險應(yīng)對能力。

3．全球化因素

在全球化的時代，沒有哪個國家能夠脫離全球的政策環(huán)境、經(jīng)濟體系及擺脫全球的經(jīng)濟壓力。而且隨著全球化的發(fā)展，各個國家在經(jīng)濟方面越來越具有同質(zhì)性。因為它們接受同樣的經(jīng)濟規(guī)則，加入到統(tǒng)一的經(jīng)濟生產(chǎn)和貿(mào)易體系中。正如帕森斯（Parsons）所說：“隨著世界經(jīng)濟，尤其是轉(zhuǎn)變成新的生產(chǎn)方式和貿(mào)易方式，跨國公司和機構(gòu)行使更大的影響力和權(quán)力，因此，國家決策者制定自己的議程的能力減少了。公共政策現(xiàn)在在世界體系以及在國家政治制度中發(fā)生了變化?！盵13]如某個國家發(fā)生經(jīng)濟危機時，如果想要得到國際貨幣基金組織的幫助，那么就必須接受公共政策方面的許多要求和條件。與此同時，貝內(nèi)特（Bennett）指出：“越來越多的國際組織已經(jīng)成為國際政策趨同的一種手段?！盵14]如經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）、國際貨幣基金組織（IMF）和世界貿(mào)易基金組織（WTO），這些組織在全球范圍內(nèi)參與政策合作，這種合作將有助于政策參與者掌握各國相關(guān)政策的運作環(huán)境、運作方式以及實施效果，進而導(dǎo)致政策參與者思考該政策在本國環(huán)境中運作的情況，最終可能導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)移。而且隨著全球化的發(fā)展，這種交流與合作會變得越來越密切，這種趨勢將繼續(xù)發(fā)展下去。總之，全球化已經(jīng)大力推進了政策轉(zhuǎn)移，并為政策轉(zhuǎn)移創(chuàng)造新的機遇。

4．可行性因素

可行性是指政策經(jīng)由分析，對于各項解決問題的替選方案，被具有決策權(quán)者接受的可能性及順利推動執(zhí)行的可能性[15]。道洛維茨（Dolowitz）和馬什（Marsh）認為可行性的限制內(nèi)涵包括意識形態(tài)、文化相近程度、技術(shù)、財政資源及官僚作風[6]9。政治意識形態(tài)在決定政策參與者從哪里尋找政策以及他們所接受和拒絕政策方面扮演著重要的角色。意識形態(tài)相同或相近有助于政策轉(zhuǎn)移的成功。例如，由于美國政府和英國政府都共同崇尚新自由主義，所以在發(fā)展英國的福利體系時，撒切爾政府傾向于期待美國的方案。這樣，撒切爾政府和里根政府的意識形態(tài)相似性有助于解釋，英國是基于美國福利體系的基礎(chǔ)上而不是其他國家來建立自己的福利方案的。同時，羅伯森也認為，如果被轉(zhuǎn)移的政策與輸入國的主流政治意識形態(tài)相一致，那么政策轉(zhuǎn)移更可能成功。

而與政治意識形態(tài)緊密相連的是社會價值觀或文化相近程度。當進行政策轉(zhuǎn)移時，參與者會受到社會主流文化的約束。如果政策輸出國與輸入國之間的社會價值觀或文化相差甚遠，轉(zhuǎn)移就會嚴重地受到限制。文化相近性能夠在很大程度上推動政策轉(zhuǎn)移。正如霍貝格（Hoberg）所說：“加拿大轉(zhuǎn)移美國有關(guān)環(huán)境標準的規(guī)定，其中一個重要的原因是加拿大和美國具有一套共同的價值觀。”[16]另外，如果一個令人滿意的方案但其所應(yīng)付出的成本和科學技術(shù)是政策借鑒國無法提供的，那么政策轉(zhuǎn)移也無法發(fā)生。如“發(fā)達國家有關(guān)廢氣排放標準之規(guī)定所需要使用的技術(shù)和設(shè)備非常昂貴，這超出了大部分第二或第三世界國家所能提供的范圍，因而形成政策轉(zhuǎn)移限制。好幾次，加拿大拒絕美國部分環(huán)境保護政策是因為其所使用的技術(shù)和設(shè)備過于昂貴?！盵17]所以，技術(shù)和經(jīng)濟資源也就成為影響政策轉(zhuǎn)移的因素，這些因素既能推動亦可限制政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生。如果欲轉(zhuǎn)移的政策所付出的技術(shù)和經(jīng)濟資源是輸入國能夠提供的范圍，那么政策轉(zhuǎn)移的可能性就較大。反之，轉(zhuǎn)移的可能性就小。

語言和過去的關(guān)系則影響欲轉(zhuǎn)移目標相關(guān)內(nèi)容及數(shù)據(jù)取得，對政策轉(zhuǎn)移形成束縛。如果使用共同的語言，政策參與者就能夠更好地理解資料的內(nèi)容以及政策和方案的運作方式、實施情況。當然，這并不是絕對的，語言相同并不一定就會促進政策轉(zhuǎn)移，因為還涉及到過去的關(guān)系問題。如果兩國之間有著傳統(tǒng)的對立關(guān)系，那么即使有共同的語言，他們之間也不會彼此接受對方的政策和思想。另一方面，如果有著傳統(tǒng)的和諧關(guān)系，那么他們之間就可能為了有效地進行政策轉(zhuǎn)移而建立一系列必要的溝通渠道，從而推動和促進政策轉(zhuǎn)移。

五、政策資源因素的影響

政策資源的種類很多，這里主要論述經(jīng)濟資源和信息資源對政策轉(zhuǎn)移的影響。無論一項政策在輸出國環(huán)境中運行得多么好，多么成功，如果輸入國的資源不充足，那么政策轉(zhuǎn)移可能不會發(fā)生、也可能受阻甚至轉(zhuǎn)移失敗。因此，政策資源的充足性對于政策轉(zhuǎn)移的成功與否至關(guān)重要。當參與者考慮進行政策轉(zhuǎn)移時，花費金錢這樣的經(jīng)濟資源是一個非常關(guān)鍵的限制。如上述的廢氣排放標準問題，就是因為經(jīng)濟資源而使一些國家拒絕轉(zhuǎn)移該項政策。筆者認為，經(jīng)濟資源不足有兩種情況：一是如果部分參與者認為該項政策或方案不能達到其預(yù)期的目標，自然就會阻礙投入更多的經(jīng)濟資源，進而造成經(jīng)濟資源不足，影響政策轉(zhuǎn)移。二是如果政策很適宜在政策借鑒國環(huán)境中運行，但由于該國比較貧窮，不能提供必要的經(jīng)濟資源，也會束縛政策轉(zhuǎn)移。而且任何參與者在向別處尋求解決方案時，都會考慮其執(zhí)行成本，在能達到相同效果的方案中，他們會選擇執(zhí)行成本最低的那個方案，以其減少經(jīng)濟資源的浪費，這樣對于下一項政策或方案的轉(zhuǎn)移也是非常有利的。

此外，信息資源也能推動或限制政策轉(zhuǎn)移，尤其是全面、充分、可靠、及時的信息，對政策轉(zhuǎn)移影響更甚。政策要能夠被成功轉(zhuǎn)移，參與者必須有暢通的信息渠道和足夠的信息來源。實踐證明，政策轉(zhuǎn)移失敗的促成因素主要就是政策參與者缺乏必要的信息資源。從道洛維茨（Dolowitz）和馬什（Marsh）分析政策轉(zhuǎn)移與政策失敗的關(guān)系來看，三個促使政策失敗的因素其實就是信息資源不足。很多政策轉(zhuǎn)移失敗就是因為信息資源的匱乏。

綜上所述，影響政策轉(zhuǎn)移的因素很多，這些因素既可推動也能限制政策轉(zhuǎn)移，關(guān)鍵取決于何種具體環(huán)境與狀態(tài)。要想取得政策轉(zhuǎn)移的成功，減少政策轉(zhuǎn)移的失敗，就必須認真分析這些因素，充分發(fā)揮這些因素的積極作用，抑制這些因素的消極影響。

注 釋

① 按照Jenkins-Smith和Sabatier的觀點，倡導(dǎo)聯(lián)盟由來自各級政區(qū)的公眾和私人機構(gòu)組成，這些人持有共同政見，都希望控制規(guī)則、預(yù)算和政府機構(gòu)的人事，以求逐步達到自己的政治目的。

② 按照Wilks和Wright的觀點，政策社群指的是政策領(lǐng)域中的那些共同關(guān)注某些政策問題的主體或潛在主體。

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Analysis on Factors of Influnce on Public Policy Transformation

LIU Xue-ming ZHONG Li
(Guangzhou University Guangzhou 510006 China)

Policy transformation has the important significance in the process of public policy. Policy transformation phenomenon becomes more and more popular in public policy activities in different countries. On the systemetic theory, the factors affecting public policy transformation are policy problem, policy itself, policy subject, policy environment, and policy resources, etc. These factors not only promote but also prohibit policy transformation, of which the key issue lies in specific state .

public policy; policy transformation; influnce factor

D693.091

A

1008-8105(2010)02-0023-06

編輯 劉 波

2009 ? 10 ? 12

江西省社科規(guī)劃課題“現(xiàn)代政策科學研究”（04SH42）、廣州市社科規(guī)劃課題“中國政策科學發(fā)展研究”（05YZ4-1）的研究成果。

劉雪明（1965 ? ）男，教授，廣州大學公共管理學院副院長；鐘莉（1983 ? ）女，廣州大學行政管理專業(yè)2007級碩士研究生.