公安邊防執(zhí)法主體資格研究

肖 鋒

(公安海警學(xué)院,浙江 寧波,315801)

公安邊防執(zhí)法主體資格研究

肖 鋒

(公安海警學(xué)院,浙江 寧波,315801)

執(zhí)法主體資格問題一直是困擾公安邊防部門執(zhí)法辦案的最主要問題。本文根據(jù)法治原理和立法實(shí)踐,提出并運(yùn)用執(zhí)法主體資格理論逐一分析了公安邊防各業(yè)務(wù)部門行政執(zhí)法和辦理刑事案件的主體資格現(xiàn)狀,并提出了進(jìn)一步完善邊防執(zhí)法主體資格的基本思路。

公安邊防;行政主體資格;辦理刑事案件主體資格

公安邊防部隊(duì)是公安機(jī)關(guān)部署在沿邊沿海地區(qū)和海上的一支重要的執(zhí)法力量。這支部隊(duì)分為邊境管理、海警和邊防檢查三個(gè)獨(dú)立警種,受公安部直接領(lǐng)導(dǎo),由公安部邊防管理局(又稱中國人民武裝警察邊防部隊(duì))負(fù)責(zé)具體指揮。出于維護(hù)國家主權(quán)和執(zhí)行中央事務(wù)的需要,公安邊防部隊(duì)實(shí)行現(xiàn)役制領(lǐng)導(dǎo)管理體制;但作為公安部直接領(lǐng)導(dǎo)的一支重要的警察力量,公安邊防三大職能部門根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)或者接受公安機(jī)關(guān)的委托,履行一定的行政執(zhí)法和辦理刑事案件的職責(zé)。公安性和軍事性的雙重特點(diǎn),決定了執(zhí)法主體資格問題一直是困擾公安邊防各職能警種執(zhí)法辦案的最主要問題。

一 公安邊防執(zhí)法主體資格現(xiàn)狀分析

(一)邊境管理部門執(zhí)法主體資格分析。執(zhí)法主體資格,是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)組織能夠以自己的名義實(shí)施行政執(zhí)法活動(dòng)或者辦理刑事案件,并對行為效果獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的資格,包括行政主體資格和辦理刑事案件的主體資格。根據(jù)法治原理,有關(guān)國家機(jī)關(guān)或者社會(huì)組織取得行政主體資格只能通過兩種途徑。一種是法律設(shè)定,這種情況稱為職權(quán)行政主體。為了更好地保護(hù)行政相對人的人身權(quán)利不受公權(quán)力的非法侵害,法律特別“規(guī)定限制人身自由的行政處罰只能由縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)行使”①。第二種是法律、法規(guī)授權(quán),這種情況稱為授權(quán)行政主體,包括法律、法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位及其他社會(huì)組織等。在辦理刑事案件的主體資格方面,我國憲法和法律規(guī)定了嚴(yán)格的職權(quán)專屬原則,即只有公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院才依法享有刑事辦案權(quán),依法享有偵查權(quán);除法律特別規(guī)定的以外,其他任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都不具有刑事辦案權(quán)。②因此,授權(quán)執(zhí)法主體只存在于行政執(zhí)法領(lǐng)域;除法律有特別規(guī)定外,不允許將刑事辦案權(quán)授予公檢法以外的其他機(jī)關(guān)和組織。

如前所述,是否具備獨(dú)立的行政主體資格,關(guān)鍵要看是否由法律設(shè)定或者有法律、法規(guī)明確授權(quán)。由于邊防大隊(duì) (支隊(duì))等公安邊防邊境管理部門只是公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門,一般只是戰(zhàn)斗實(shí)體而并不具有職權(quán)行政主體資格,通常情況下只能以委托行政的角色出現(xiàn),執(zhí)法辦案的法律后果由所屬公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。但是,邊境管理部門不具有職權(quán)行政主體資格的現(xiàn)實(shí)性并不能排除其成為獨(dú)立行政主體的可能性。出于邊境管理的需要,公安部規(guī)章已經(jīng)賦予了邊境管理部門一定范圍內(nèi)的行政主體資格,主要涉及兩個(gè)方面。一是有關(guān)邊境管理區(qū)通行證的管理。根據(jù)公安部《中華人民共和國邊境管理區(qū)通行證管理辦法》授權(quán),公安部邊防管理局是全國《邊境通行證》的主管部門。凡進(jìn)出邊境管理區(qū)(含深圳、珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū))的人員,應(yīng)當(dāng)辦理《邊境通行證》或其他有關(guān)證件,并經(jīng)邊防公安檢查站查驗(yàn)。二是有關(guān)沿海船舶的邊防治安管理。根據(jù)公安部《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》和《臺(tái)灣漁船停泊點(diǎn)邊防治安管理辦法》這兩個(gè)規(guī)章的授權(quán),邊境管理部門對沿海船舶邊防治安管理案件具有獨(dú)立的行政主體資格③。而且對于后者,不僅公安部有授權(quán),沿海一些省 (市),例如福建、浙江、海南、上海等,也都通過制定地方性法規(guī)的形式給予了明確的授權(quán)。

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為,有權(quán)設(shè)定行政主體及其權(quán)力的規(guī)范性文件只有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī),規(guī)章不得設(shè)定行政主體④;《中華人民共和國行政許可法》也進(jìn)一步印證了上述觀點(diǎn)和立法趨勢⑤。因此,上述通過規(guī)章“授權(quán)”而取得行政主體資格的現(xiàn)狀對邊防執(zhí)法而言只能是一種臨時(shí)性或過渡性安排,邊防執(zhí)法“無法可依”的問題依然比較突出。

邊防派出所既是邊防大隊(duì)的基層單位,又是縣級(jí)公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu),實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。在一般情況下,邊防派出所不具有行政主體資格。但是,根據(jù)《治安管理處罰法》的授權(quán),邊防派出所對于警告、500元以下罰款的治安管理處罰,就有權(quán)以自己的名義作出處理決定。同時(shí),根據(jù)上述沿海省(市)地方性法規(guī)和公安部規(guī)章的授權(quán),邊防派出所、邊防工作站或者船舶公安檢查站對于違反沿海船舶邊防治安管理的行為,也有權(quán)以自己的名義作出警告和一定數(shù)額罰款的行政處罰。⑥

在辦理刑事案件的主體資格方面,根據(jù)職權(quán)專屬原則,大多數(shù)刑事案件都是由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查的。在這個(gè)大原則下,《公安部刑事案件管轄分工規(guī)定》又將公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件分別歸口國內(nèi)安全、刑偵、經(jīng)偵、禁毒、治安、邊防、消防、交通等業(yè)務(wù)部門管轄。根據(jù)上述《規(guī)定》以及公安部《關(guān)于公安邊防部門辦理刑事案件有關(guān)問題的通知》(公通字[2000]29號(hào)),邊境管理部門對發(fā)生在邊境管理區(qū)和沿海地區(qū)的組織他人偷越國 (邊)境案、運(yùn)送他人偷越國 (邊)境案、偷越國(邊)境案和破壞界碑、界樁案以及邊境管理部門在邊境管理區(qū)和沿海地區(qū)查獲的走私、販賣、運(yùn)輸毒品案和走私制毒物品案等“三類六種”案件具有刑事管轄權(quán)。有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為邊境管理部門因?yàn)楣膊康氖跈?quán)而具有了獨(dú)立辦理刑事案件的主體資格。⑦筆者不同意這種看法,理由有三:其一,《公安部刑事案件管轄分工規(guī)定》只是公安機(jī)關(guān)在具體偵辦刑事案件上的內(nèi)部分工,各業(yè)務(wù)部門均應(yīng)當(dāng)以所屬公安機(jī)關(guān)的名義辦案,均不具有獨(dú)立辦理刑事案件的主體資格;其二,從審批權(quán)限上看,雖然邊防支隊(duì)級(jí)以上單位具有獨(dú)立的審批權(quán)限,但邊防大隊(duì)的審批權(quán)仍然在所屬公安機(jī)關(guān)而不在上級(jí)邊防部門;其三,無論是邊防大隊(duì)還是支隊(duì)、總隊(duì),辦理刑事案件均應(yīng)當(dāng)以所屬或所在地公安機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行,而不能以自己的名義進(jìn)行?；诖?筆者認(rèn)為公安部《規(guī)定》和《通知》只是將縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)辦理的部分刑事案件委托給其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)邊防部門辦理,是一種委托辦案關(guān)系,邊防部門并沒有因此獲得獨(dú)立的辦理刑事案件的主體資格。事實(shí)上,隨著邊防管理體制改革和邊防職能的不斷擴(kuò)大,在福建、海南等地,邊防部門接受當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)委托辦理刑事案件的范圍早已大大超出“三類六種”案件范圍,其辦案權(quán)力同樣來源于當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的委托。作為派出機(jī)構(gòu)的邊防派出所,由于其同時(shí)接受上級(jí)邊防部門和所屬公安機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo),因而其接受雙重委托辦理刑事案件的范圍也大大增加。

(二)海警執(zhí)法主體資格分析。海警執(zhí)法辦案始于公安部 2004年 1月發(fā)布的《關(guān)于海警執(zhí)法有關(guān)問題的通知》(公通字[2004]1號(hào)),基本完善于公安部 2007年 9月 26日頒布的《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》和2007年9月17日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于辦理海上發(fā)生的違法犯罪案件有關(guān)問題的通知》。根據(jù)上述規(guī)章和司法解釋,海警對沿海船舶邊防治安管理案件和海上發(fā)生的違反公安行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章的治安案件均具有獨(dú)立的行政主體資格,同時(shí)海警支隊(duì)以上單位對海上發(fā)生且屬于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件也全部享有了獨(dú)立辦案權(quán)。在審批權(quán)限上,公安邊防總隊(duì)行使地 (市)級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)職權(quán);海警支隊(duì)行使縣級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)職權(quán);海警大隊(duì)行使公安派出所相應(yīng)的職權(quán)。同時(shí),《規(guī)定》還賦予海警以自己名義作出決定和制作法律文書的權(quán)力。與邊境管理部門同時(shí)接受上級(jí)邊防部門和所屬公安機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)不同的是,海警實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制,接受公安部邊防局和公安部的統(tǒng)一指揮。因此,如果撇開公安部規(guī)章是否具有授權(quán)資格這一法理性問題不談的話,筆者認(rèn)為《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》這一部門規(guī)章和相關(guān)司法解釋對海警行政執(zhí)法和辦理刑事案件主體資格的授權(quán)是非常全面而充分的。

(三)邊防檢查站執(zhí)法主體資格分析。我國出入境邊防檢查站有職業(yè)制和現(xiàn)役制兩種體制,但其擔(dān)負(fù)的職責(zé)任務(wù)完全相同。由公安邊防部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)役制邊防檢查站作為一個(gè)相對獨(dú)立的機(jī)構(gòu),根據(jù)國務(wù)院《出入境邊防檢查條例》的授權(quán),對出入境管理違法行為具有獨(dú)立的行政主體資格,有權(quán)以自己的名義對違法行為人或者交通工具的負(fù)責(zé)人處以警告、罰款、拘留、沒收違法所得或非法財(cái)物等四種行政處罰;同時(shí),還有權(quán)對違法行為人采取收繳證件等輔助措施。

目前,邊防檢查站的執(zhí)法依據(jù)主要是“兩法”及其實(shí)施細(xì)則以及《出入境邊防檢查條例》⑧。隨著時(shí)代的發(fā)展,立法本身的缺陷已經(jīng)嚴(yán)重影響到邊防檢查站執(zhí)法主體資格的發(fā)揮,主要表現(xiàn)在七個(gè)方面:其一,在出入境問題上將外國人與中國人區(qū)別對待,與入世后應(yīng)當(dāng)給予外國人國民待遇的原則和國際慣例不相符合。其二,“兩法”的一些規(guī)定太原則,可操作性差。其三,邊防檢查站在獨(dú)立行使行政處罰權(quán)方面存有許多問題,一些規(guī)定與目前的法律相沖突。其四,涵蓋面不廣,例如未規(guī)定邊防查控措施等。其五,內(nèi)部規(guī)定多,對公眾的透明度低。其六,授權(quán)性不足,集中體現(xiàn)在《條例》沒有授予邊防檢查站辦理刑事案件的主體資格,嚴(yán)重影響了邊檢站職能的發(fā)揮。其七,《條例》是行政法規(guī),法律地位和效力太低。

二 進(jìn)一步完善公安邊防執(zhí)法主體資格的基本思路

在法治社會(huì),合格的主體資格是執(zhí)法辦案的前提。公安邊防部門要想在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的新的歷史起點(diǎn)上有所作為,就必須在執(zhí)法主體資格上有所突破。

如前所述,執(zhí)法部門取得獨(dú)立行政主體資格的途徑只能有兩個(gè),即要么由法律設(shè)定,要么經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)。從全國范圍來看,目前公安邊防邊境管理部門行政執(zhí)法的依據(jù)主要來自于公安部規(guī)章層次的授權(quán),而無論從學(xué)理還是立法實(shí)踐上看僅靠公安部規(guī)章層次的授權(quán)顯然不是長久之計(jì),必須加快立法進(jìn)程。一般來說,立法機(jī)關(guān)是否授予行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)行政主體資格,主要取決于該機(jī)構(gòu)在社會(huì)管理中的重要性和其執(zhí)法地位的不可取代性。近年來,隨著邊防管理體制改革的不斷深入以及國家對海上安全、海洋權(quán)益開發(fā)保護(hù)的不斷關(guān)注,公安邊防部門的地位和作用越來越突出,一些邊境省份,例如新疆,已經(jīng)于 2005年 11月 25日由自治區(qū)人大常委會(huì)通過了《新疆維吾爾自治區(qū)邊境管理?xiàng)l例》,以地方性法規(guī)的形式授權(quán)公安邊防部門在邊境管理中享有獨(dú)立的行政主體資格,這給了其他省份很好的借鑒。就邊境管理區(qū)通行許可制度而言,由于其只是邊境管理中的一個(gè)具體和較為單純的問題,單獨(dú)為其立法幾乎是不可能的,因此,較為理想的辦法是在推動(dòng)地方立法的基礎(chǔ)上,加快邊界或邊境管理法的立法進(jìn)程,在國家統(tǒng)一的邊界法或邊境管理法成熟之前,可以先通過制定行政法規(guī)《中華人民共和國邊境管理?xiàng)l例》的形式,賦予邊境管理部門獨(dú)立的行政主體資格。就沿海船舶邊防治安管理而言,可以在沿海各有關(guān)省(市)地方性立法的基礎(chǔ)上,盡快將公安部規(guī)章通過立法程序轉(zhuǎn)化為行政法規(guī),制定《沿海船舶邊防治安管理?xiàng)l例》,為沿海漁業(yè)管理提供充分的法律依據(jù)。

對于海上執(zhí)法,從維護(hù)國家海上安全和海洋權(quán)益的長遠(yuǎn)來看,有效整合現(xiàn)有各涉海部門的執(zhí)法力量,構(gòu)建海上統(tǒng)一執(zhí)法體制,建立類似于美國海岸警備隊(duì)、日本海上保安廳那樣的海上統(tǒng)一執(zhí)法隊(duì)伍,并制定統(tǒng)一的海洋管理法賦予其獨(dú)立的海上行政執(zhí)法和辦理刑事案件的主體資格,乃是未來發(fā)展之必然趨勢。在新的形勢下,海警面臨著前所未有的發(fā)展機(jī)遇。只有以樹立“有為才有位”的意識(shí),以貫徹《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》為契機(jī),根據(jù)“維權(quán)、執(zhí)法、服務(wù)”三大職能的要求,牢固確立“海上全面執(zhí)法是海警主業(yè)”的觀念,充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)職能優(yōu)勢和海上 110快速反應(yīng)機(jī)制優(yōu)勢,把我國管轄海域內(nèi)發(fā)生的所有治安案件和刑事案件都管起來,才能在未來的海上統(tǒng)一執(zhí)法體制中發(fā)揮更大的作用。

邊防檢查站的行政主體地位是確定的,當(dāng)前只是進(jìn)一步完善的問題。一是將“兩法”合一,并充實(shí)“兩法”實(shí)施細(xì)則及其他成熟規(guī)定,制定《中華人民共和國出境入境管理法》。二是將《邊防檢查條例》及目前邊檢執(zhí)法中適用的其他法律法規(guī)及內(nèi)部規(guī)定整合歸攏,制定《中華人民共和國出入境邊防檢查法》,以法律的形式明確邊防檢查站獨(dú)立進(jìn)行行政執(zhí)法和辦理刑事案件的主體資格。三是要以貫徹行政許可法為契機(jī),深化邊防管理體制改革,認(rèn)真處理把關(guān)與通關(guān)、打擊與保護(hù)、管理與服務(wù)的關(guān)系,該管的要依法堅(jiān)決管住,該放的要依法放開,簡化通關(guān)手續(xù),方便國內(nèi)外旅客,樹立我國政府的良好形象。

注釋:

①《中華人民共和國行政處罰法》第 16條。

②這里的法律特別規(guī)定,主要指根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定,國家安全機(jī)關(guān)對危害國家安全的刑事案件,軍隊(duì)保衛(wèi)部門對軍隊(duì)內(nèi)部發(fā)生的刑事案件,監(jiān)獄對罪犯在監(jiān)獄內(nèi)犯罪案件的刑事偵查權(quán)。

③根據(jù)公安部《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》第 3條和《臺(tái)灣漁船停泊點(diǎn)邊防治安管理辦法》第 5條的規(guī)定,對違反沿海船舶邊防治安管理的行為,邊防部門有權(quán)在各自職權(quán)范圍內(nèi),依法作出警告或者一定數(shù)額罰款的行政處罰;邊防支隊(duì)有權(quán)作出沒收船舶的行政處罰。此外,邊防部門還可以采取不予停泊或強(qiáng)制航離等行政強(qiáng)制措施。

④參見葉必豐主編《行政法與行政訴訟法》第 33頁,中國人民大學(xué)出版社,2003年 7月第 1版。

⑤根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第二章“行政許可的設(shè)定”的規(guī)定,法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可,地方規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可,部門規(guī)章不得設(shè)定行政許可。

⑥關(guān)于邊防派出所、邊防工作站等邊防基層單位對于沿海船舶邊防治安管理違法行為處以罰款的最高限額,公安部規(guī)章授權(quán)為 200元,大多數(shù)省(市)的地方性法規(guī)也認(rèn)可了這個(gè)限額,但也存在例外情況。例如,浙江省人大常委會(huì)通過的《浙江省沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》授權(quán)公安邊防派出所、公安邊防巡邏艇的處罰權(quán)限為警告和 500元以下罰款。

⑦參見張保平等著:《邊防法制通論》第 171頁,中國人民公安大學(xué)出版社,2004年 12月第 1版。

⑧為適應(yīng)形勢發(fā)展需要,1985年 11月 22日全國人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和《中華人民共和國公民出境入境管理法》(以下二者簡稱“兩法”)。在此基礎(chǔ)上,國務(wù)院于 1986年 12月 3日批準(zhǔn)了“兩法”的實(shí)施細(xì)則,并于 1994年 7月 13日對“兩法”實(shí)施細(xì)則進(jìn)行修訂。同時(shí),由于港澳臺(tái)地區(qū)的特殊性,國務(wù)院于 1986年 12月3日批準(zhǔn)了《中國公民因私事往來香港地區(qū)或者澳門地區(qū)暫行管理辦法》,于 1991年 12月 7日發(fā)布了《中國公民往來臺(tái)灣地區(qū)管理辦法》。1995年 7月 6日,國務(wù)院制定了《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》。至此,我國基本形成了比較完備的出入境管理和邊防檢查法律法規(guī)體系。

D920

A

1004-342(2010)02-56-03

2009-11-13

肖鋒(1974-),男,公安海警學(xué)院法律教研室副教授。