構(gòu)建公共行政學(xué)研究新范式的中國(guó)化努力
——評(píng)張康之教授《行政倫理的觀念與視野》

付景濤

(長(zhǎng)沙理工大學(xué) 經(jīng)管學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410114)

中國(guó)雖然在漫長(zhǎng)的歷史中積累了不少統(tǒng)治經(jīng)驗(yàn)并形成了文本，但是由于缺乏憲政制度安排和科學(xué)的研究范式，終于沒有能夠形成一門獨(dú)立的行政科學(xué)和知識(shí)體系，尤其是沒有能夠在學(xué)科層面就行政倫理的內(nèi)涵和體系達(dá)成共識(shí)。因此，在引進(jìn)和學(xué)習(xí)“西學(xué)”的同時(shí)如何通過本體化努力構(gòu)建立足中國(guó)、面向世界的公共行政學(xué)知識(shí)體系就成為學(xué)者們的進(jìn)取方向。以張康之教授為代表的中國(guó)公共行政學(xué)人并沒有落入憑借“西學(xué)”指點(diǎn)本土的窠臼，而是選擇了賦予公共行政學(xué)研究以倫理關(guān)懷，以中國(guó)化的努力直面公共行政的本土問題，以期避免中國(guó)的公共行學(xué)政研究被“邊緣化”。

一、打破公共行政學(xué)研究集體失語的局面

(一)傳統(tǒng)研究范式下的兩條線索

1.技術(shù)理性的研究途徑。在19世紀(jì)后期的思想家看來，任何一個(gè)學(xué)科都必須在科學(xué)范式面前證明自己存在的必要性和可能性，向科學(xué)范式靠攏已經(jīng)成為各個(gè)學(xué)科最大的“政治”。泰勒在經(jīng)過長(zhǎng)期觀察后總結(jié)出的科學(xué)管理原理對(duì)公共行政學(xué)產(chǎn)生了巨大的誘惑：動(dòng)作程序化、標(biāo)準(zhǔn)化，行為可觀察、業(yè)績(jī)可測(cè)量，通過激勵(lì)相容整合勞資雙方的利益。[1]但是，公共行政學(xué)畢竟無法照搬泰勒的科學(xué)管理原理，因?yàn)榭茖W(xué)管理原理的前提是公私分明、組織目標(biāo)單一，但是政府需要面對(duì)多種相互沖突的組織目標(biāo)。

經(jīng)過觀察和比較，威爾遜欣然發(fā)現(xiàn)源自德國(guó)的官僚制是最能滿足科學(xué)范式對(duì)公共行政學(xué)的要求的組織理論，因?yàn)楣倭胖平⒌那疤峋褪枪椒置?、決策與執(zhí)行相分離、官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部按照既定的法規(guī)和程序運(yùn)行、根據(jù)業(yè)績(jī)予以獎(jiǎng)懲、以非人格化的方式運(yùn)行?；蛟S是受到了威爾遜對(duì)英國(guó)的責(zé)任內(nèi)閣制的贊賞的啟發(fā)，古德諾構(gòu)建性地結(jié)合美國(guó)的政黨政治掃清了應(yīng)用官僚制組織理論的障礙，即通過政治與行政(黨政分離)的分離為官僚制的運(yùn)行創(chuàng)作了適宜的環(huán)境。值得指出的是，張康之教授早在2002年就立足于中國(guó)化的思考，敏銳地指出了在中國(guó)的現(xiàn)行政治體制下并不存在“黨政分離”和與之相配套的公務(wù)員制度的命題。[2]

2.憲政民主的研究途徑。在公共行政學(xué)沿著技術(shù)理性的途徑行走了幾十年之后，學(xué)者和公眾愕然發(fā)現(xiàn)公共行政的運(yùn)行后果不盡如人意，政府按照形式理性運(yùn)行并不能解決預(yù)定的問題。但是當(dāng)時(shí)的學(xué)者并沒有發(fā)現(xiàn)以官僚制為組織形式的政府之所以無法促進(jìn)社會(huì)公正、甚至加劇了社會(huì)不公正的根源，而是從改善政治與行政之間的關(guān)系入手施救。新公共服務(wù)理論主張公共行政應(yīng)走出科層制的“樊籬”走向開放，向公民開放參與空間，為公民提供政務(wù)信息，提高決策的透明度，等等。這是公共行政的第二個(gè)途徑，基于公民的政治權(quán)利改造公共行政，這個(gè)途徑也可以被稱為憲政主義，它與追求技術(shù)理性的管理主義是對(duì)立統(tǒng)一的。

(二)公共行政研究的倫理途徑的缺失

韋伯清醒地認(rèn)識(shí)到了官僚制對(duì)于資本主義制度的重要性。私人占有的財(cái)產(chǎn)、自由的市場(chǎng)、可預(yù)測(cè)的生產(chǎn)技術(shù)、自由流動(dòng)的勞動(dòng)力、組織的理性化、經(jīng)濟(jì)生活的商業(yè)化，……，這些是資本主義存在和發(fā)展的必要條件。但在所有條件中，官僚制的意義是最為關(guān)鍵的，官僚制才是使得自發(fā)的經(jīng)濟(jì)行動(dòng)得以收到預(yù)期后果的基本前提。[3]

如果我們不能充分認(rèn)識(shí)官僚制所左右的官僚機(jī)構(gòu)的歷史的和現(xiàn)實(shí)的倫理追求和立場(chǎng)，就無法從根本上救治百病纏身的公共行政。官僚制天然地有利于統(tǒng)治階級(jí)，官僚機(jī)構(gòu)及其內(nèi)部成員傾向于將特殊利益社會(huì)化。在黑格爾看來，國(guó)家與社會(huì)之間是分裂的，國(guó)家所代表的是人類活動(dòng)的理性與普遍原則。至于官僚體系以及構(gòu)成官僚體系的官僚，則是國(guó)家與社會(huì)的中介物。[1]卡爾·馬克思明確將官僚制作為一種由于具有技術(shù)理性而獲得了合法性的統(tǒng)治工具進(jìn)行了更為具體的批判，他認(rèn)為官僚階層自身是屬于特殊利益集團(tuán)的，卻硬把自己扮作普遍利益的化身。[2]經(jīng)過上述分析我們可以發(fā)現(xiàn)，引致公共行政所患的各種病癥的根源正是行政倫理的缺失。

二、準(zhǔn)確把握公共行政學(xué)發(fā)展的趨向

(一)從控制導(dǎo)向到服務(wù)導(dǎo)向

封建社會(huì)的政府實(shí)施的是統(tǒng)治，其目的是維持統(tǒng)治的秩序，實(shí)踐的是控制導(dǎo)向的統(tǒng)治思維。由于儒家思想的核心是從倫理上將各個(gè)社會(huì)階層的成員的行為統(tǒng)一到統(tǒng)治者所追求的秩序上來，因此，儒家思想取得了優(yōu)勢(shì)地位，[1]最高統(tǒng)治者對(duì)官員的控制主要是通過倫理手段進(jìn)行的，從某種意義上說，倫理成為一種低成本的統(tǒng)治工具。到了資本主義生產(chǎn)階段，統(tǒng)治行政逐漸由管理行政所代替，管理行政較之于統(tǒng)治行政的最大特征在于其行為的統(tǒng)一性和形式理性的健全。只有當(dāng)服務(wù)型政府被提上日程之后，公共行政才開始具備了倫理關(guān)懷，因?yàn)楣残姓靡栽趯?shí)踐上超越對(duì)秩序和形式理性的追求，開始追求倫理意義。在服務(wù)型政府階段，政府追求與伙伴的合作治理，由效率導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)導(dǎo)向。

(二)從效率導(dǎo)向到公正導(dǎo)向

無論是統(tǒng)治行政還是管理行政，政府的基本追求都是堅(jiān)持效率導(dǎo)向，它們之間的主要區(qū)別在于追求效率的范圍和標(biāo)準(zhǔn)的不同。農(nóng)業(yè)社會(huì)的效率追求基本上是維持型的，即要求能夠維持財(cái)富的穩(wěn)定和不至于縮減，囿于統(tǒng)治的條件所限，最高統(tǒng)治者難以直接監(jiān)督管理基層官僚。因此，儒家的倫理就成為統(tǒng)治者控制官僚、官僚控制社會(huì)成員的工具。在資本主義生產(chǎn)階段，由于統(tǒng)治者面臨著使資本保值和增值的繁重任務(wù)，政府一度被認(rèn)為是純粹的消耗品，一度被奉為“守夜人”。政府收到的指令是盡量減少支出、壓縮成本、節(jié)約資本。正是因?yàn)橘Y本具有稀缺性，因而，政府占有資本的理由經(jīng)常受到質(zhì)疑，這就決定了政府必須提高管理效率，“用最少的錢辦更多的事”。隨著人們?cè)絹碓疥P(guān)注社會(huì)公正問題，更是因?yàn)樯鐣?huì)公正問題本身已經(jīng)成為堅(jiān)持效率導(dǎo)向的政府的軟肋，政府如何擔(dān)當(dāng)倫理責(zé)任逐漸成為一個(gè)需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。[1]因?yàn)樾蕟栴}是一個(gè)物化概念，而社會(huì)公正是一個(gè)以人的價(jià)值判斷為核心的概念，因此，管理行政的效率導(dǎo)向正在向公共行政的服務(wù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。

(三)建立合作與信任的整合機(jī)制

無論是在官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部、官僚機(jī)構(gòu)之間還是在官僚機(jī)構(gòu)與外部公眾之間，無論是統(tǒng)治行政還是管理行政都沒有建立起能夠整合信任與合作的機(jī)制，究其根本原因，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平還沒有達(dá)到能夠?qū)嵺`行政倫理的水平。統(tǒng)治行政的基本特征是通過人治維持統(tǒng)治秩序，由于統(tǒng)治條件的限制，主要是通過在統(tǒng)治者內(nèi)部的人際關(guān)系間建立控制機(jī)制進(jìn)行的，而不是依靠建章立制和主體的自覺性。管理行政的特色是通過建章立制規(guī)范官僚機(jī)構(gòu)和官僚的行為，機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間、機(jī)構(gòu)與官僚之間以及官僚相互間的關(guān)系是照章辦事的模式，彼此沒有自覺的合作與信任，而是基于各種契約和約定進(jìn)行分工協(xié)作，同樣沒有確立合作和信任的整合機(jī)制。即使是新公共管理運(yùn)動(dòng)也未能“免俗”，因?yàn)樾鹿补芾硎遣捎猛獠科跫s來替代內(nèi)部協(xié)作的。其實(shí)，公共行政是可以通過德制建設(shè)確立合作與信任關(guān)系的，通過激發(fā)和喚醒官僚的合作意識(shí)建立信任關(guān)系，使官僚擺脫規(guī)章制度的物化約束，這就是張康之教授構(gòu)建的公共行政研究的新范式的核心和特色。

三、對(duì)行政倫理的科學(xué)論斷與合理“想象”

(一)權(quán)力、法律和道德的不同境界

統(tǒng)治行政和管理行政分別對(duì)應(yīng)著農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)兩個(gè)歷史階段，目前，公共行政正在向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，三個(gè)階段的核心分別是權(quán)力、法律和道德。統(tǒng)治行政的優(yōu)先追求是社會(huì)的秩序化，在統(tǒng)治者看來，有了秩序就有了一切，失去秩序也就失去了一切。管理行政關(guān)注的是具體目標(biāo)，不計(jì)較實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，因?yàn)榻y(tǒng)治者認(rèn)為有效率地實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)就是最終的善。[1]只有個(gè)體具備了道德才能施展自由，沒有道德的自由往往容易產(chǎn)生惡行。當(dāng)每一個(gè)官僚成為一個(gè)有道德的公共管理、公共服務(wù)的職業(yè)活動(dòng)者時(shí)，他就會(huì)擁有自由，反之，他就會(huì)失去自由，所以，道德使人變得自由。[1]

(二)社會(huì)公正與公平的歷史局限性及其愿景

處于等級(jí)社會(huì)頂層的統(tǒng)治者是制度安排的事實(shí)上的壟斷者，他們自然會(huì)根據(jù)自身的偏好和利益進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，只有當(dāng)他們出于對(duì)社會(huì)公正與公平的關(guān)心而自覺調(diào)整自身的偏好和約束自身的利益時(shí)，用于規(guī)范利益的實(shí)現(xiàn)和分配的制度才會(huì)顯得相對(duì)公正與公平。[2]隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，近代社會(huì)逐漸廢除了表面上的不平等制度，人的愿望的實(shí)現(xiàn)在表面上逐漸與身份失去了關(guān)聯(lián)，與此同時(shí)，人的愿望的實(shí)現(xiàn)越來越與自身的購(gòu)買力建立起了關(guān)聯(lián)。當(dāng)前的公共行政所追求的只是形式上的平等，加劇的是實(shí)質(zhì)上的不平等。一般的學(xué)者都擔(dān)心官僚機(jī)構(gòu)無法兼容對(duì)社會(huì)公正與公平和效率的追求，殊不知，每一次人類解放都是對(duì)人類的自由、平等、公正與公平的追求的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)和提高社會(huì)生產(chǎn)效率的不自覺的結(jié)合。社會(huì)形態(tài)的次第變遷表明，在對(duì)社會(huì)公正與公平的追求過程中恰恰蘊(yùn)含著提高效率的空間的擴(kuò)大和社會(huì)成員的活力的進(jìn)一步釋放，這是因?yàn)椋残姓墓c公平導(dǎo)向不僅能夠在官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部激活有效率的行動(dòng)，而且能夠激發(fā)出官僚機(jī)構(gòu)的外部作用對(duì)象的推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的潛能。[1]

(三)信任的三種形態(tài)

通過考察三個(gè)社會(huì)形態(tài)中的人際關(guān)系，張康之教授對(duì)不同社會(huì)形態(tài)的信任關(guān)系的本質(zhì)進(jìn)行了歸納，即農(nóng)業(yè)社會(huì)的習(xí)俗型信任、工業(yè)社會(huì)的契約型信任，以及即將到來的合作型信任。立足于農(nóng)業(yè)社會(huì)的信任關(guān)系是一種非理性的信任，這種合作關(guān)系極可能是有利于社會(huì)秩序的，也可能是有害于社會(huì)秩序的。而契約型信任所導(dǎo)致的是理性的合作，但這種合作帶有謀算的性質(zhì)，是工具理性的，這種信任關(guān)系不會(huì)強(qiáng)化整個(gè)社會(huì)的秩序，反而依靠社會(huì)秩序?yàn)槠涮峁┍Ｕ稀Ｖ挥性谛湃闻c合作得到整合后，人們?cè)诮煌^程中的信任關(guān)系才是積極的信任與合作關(guān)系，而不是工具行為。信任與合作關(guān)系反映的是一種更為和諧的社會(huì)形態(tài)，在構(gòu)建這種社會(huì)形態(tài)的過程中，官僚機(jī)構(gòu)和官僚是“領(lǐng)導(dǎo)者”，這就突出了官僚的道德建設(shè)的重要性。

四、走向合作治理的歷史必然性

(一)官僚制的中心——邊緣結(jié)構(gòu)

從現(xiàn)實(shí)需求來看，即使沒有韋伯設(shè)計(jì)出官僚制，農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)依然是等級(jí)制的，只要存在等級(jí)制就會(huì)存在中心——邊緣結(jié)構(gòu)，但是，官僚制組織結(jié)構(gòu)無法解決其成員會(huì)不可避免地被邊緣化的難題。[1]在這種情況下，在官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部自然會(huì)滋生互不信任的氛圍，長(zhǎng)久持續(xù)下去就會(huì)形成一種“自?！钡奶幨勒軐W(xué)、官場(chǎng)習(xí)俗和“潛規(guī)則”，這必然會(huì)導(dǎo)致組織生命的衰竭，在現(xiàn)實(shí)中，人們往往選擇從技術(shù)層面入手有限度地解決問題，例如重組官僚機(jī)構(gòu)和更新官僚個(gè)體。

(二)以信任為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

與農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)的官僚制的中心——邊緣結(jié)構(gòu)所不同的是，后工業(yè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)將以對(duì)環(huán)境的適應(yīng)程度的提高來獲得整體效率的提高，其原因是，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)將使組織作為一個(gè)整體面對(duì)環(huán)境、適應(yīng)環(huán)境和對(duì)環(huán)境做出反應(yīng)。如果我們把信任和組織結(jié)構(gòu)聯(lián)系在一起就可以發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的組織實(shí)際上是合作制組織的結(jié)構(gòu)形態(tài)，信任能夠提高組織的凝聚力，而合作制組織的合作機(jī)制又是建立在組織成員的信任關(guān)系的基礎(chǔ)之上的，組織成員之間的相互信任能夠增強(qiáng)組織成員的責(zé)任感，這種責(zé)任感較之于習(xí)俗型和契約型契約更能提高組織的效率。

(三)整合組織的三種因素

總體來看，不同社會(huì)形態(tài)中存在著不同的整合組織的因素，農(nóng)業(yè)社會(huì)是依靠權(quán)威來整合組織，工業(yè)社會(huì)是以價(jià)格來整合組織，后工業(yè)社會(huì)則是以信任來整合組織。將權(quán)威作為為整合因素的組織實(shí)質(zhì)上是以權(quán)力為中心的等級(jí)結(jié)構(gòu)，組織成員之間存在著等級(jí)關(guān)系，彼此沒有自由和自主性。以價(jià)格作為整合組織的因素，在形式上具備了平等性，組織成員可以圍繞自身利益的最大化根據(jù)購(gòu)買力和價(jià)格做出理性選擇，但是這并不能給組織成員帶來實(shí)質(zhì)性的平等。而信任主導(dǎo)型組織在功能和目標(biāo)指向上是服務(wù)型組織，在運(yùn)行方式上是合作制組織，在結(jié)構(gòu)和構(gòu)成方式上是網(wǎng)絡(luò)式組織。

(四)合作治理的本質(zhì)和途徑

合作治理的本質(zhì)就是，多個(gè)治理中心自愿地、信任地合作治理，不存在單一權(quán)威和等級(jí)，多個(gè)治理主體出于對(duì)公共利益的責(zé)任感參與公共治理，不會(huì)因?yàn)橐獙?shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而被邊緣化。任何制度變遷都無法躲避既有路徑的約束，走向合作治理也面臨著如何邁出第一步的難題。毫無疑問，行政倫理的實(shí)踐取向決定了喚醒官僚的倫理關(guān)懷和道德自主性是實(shí)現(xiàn)合作治理的第一步。只有官僚具備了道德自主性才能在政府內(nèi)部形成信任與合作的氛圍，才可以為多元治理主體參與公共治理構(gòu)建空間和條件。此外，在政府和社會(huì)之間構(gòu)建合作的意識(shí)形態(tài)和確立合作關(guān)系也是重要途徑，行政國(guó)家的強(qiáng)大決定了強(qiáng)化官僚的道德自主性至關(guān)重要。[1]

五、結(jié)束語

張康之教授在《行政倫理的觀念與視野》的后記中提出，“我多么希望讀者面對(duì)我的文字時(shí)產(chǎn)生了懷疑，又能對(duì)這種懷疑再懷疑一下”(張康之,2008)。新的研究范式的出現(xiàn)總會(huì)遇到不解，但是，我們不能因此而放棄公共行政研究的本土化努力。我們非常容易選擇“抑惡而不揚(yáng)善”，而對(duì)于如何讓官僚發(fā)揮道德自主性，如何建立基于信任的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)并最終走向合作治理，我們還缺乏充分的“想象”。但是，“事因難能，所以可貴”，筆者希望張康之教授的《行政倫理的觀念與視野》一書能夠?yàn)楦淖冎袊?guó)公共行政研究的觀念與視野提供啟示。

[參考文獻(xiàn)]

[1]張康之.行政倫理的觀念與視野[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008.28.37.5.5.72.145.159.173.262.

[2]張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002.28.49.

[3][德]韋伯.世界經(jīng)濟(jì)通史[M].上海:上海譯文出版社,1981.234-235.