協(xié)商民主對預(yù)算審議的貢獻(xiàn)：理論及實(shí)踐

戴激濤

(廣東商學(xué)院 法學(xué)院，廣東 廣州 510320)

一、協(xié)商民主的崛起及其基本精神

從人類文明發(fā)展的歷程來看，政治文明的演進(jìn)主要以立憲運(yùn)動的形式表現(xiàn)出來；人類文明的變遷同樣表明，現(xiàn)代國家的建構(gòu)與發(fā)展必須采取立憲主義的途徑來實(shí)現(xiàn)?！敖鷩宜皂殞?shí)行憲政，并不是少數(shù)人騖新好奇的主張，而是從各國人民長期經(jīng)驗(yàn)得來的結(jié)論。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，非民主無以立國，非法治無以立政，非民主與法治無以措國家于治平，致人民的福利?！瓚椪皇鞘裁聪∑婀殴?，玄妙高深的烏托邦、華胥國，而是20世紀(jì)立國的康莊坦途”，[1]但作為憲政主義基本要素的民主，卻并沒有因此而畫上圓滿的句號。特別是自上世紀(jì)末世界發(fā)生政治、經(jīng)濟(jì)、文化的“大地震”以來，以工具理性為價值主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)模式優(yōu)勢明顯，日漸成為通行的國際規(guī)則；冷戰(zhàn)時期的軍備競賽，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)滲透和綜合國力的競爭；在文化層面上則表現(xiàn)為多元文化的沖突融合與自由選擇。世紀(jì)末的這種轉(zhuǎn)變震撼著全球的各個角落和每個人，這種震撼同樣波及到對于憲政民主理論的研究，“民主的一切，從定義到原理，從實(shí)踐到制度，從手段到信仰都在經(jīng)歷烈火浴生的洗禮，或者涅磐再生，或者灰飛煙滅”。[2]有學(xué)者發(fā)出“在過去幾十年里我們已經(jīng)逐漸失去了民主的主流理論”[3]的感慨。在西方各國的政治實(shí)踐中，社會問題此起彼伏：社會文化的后現(xiàn)代性日益凸顯；生活方式、宗教信仰和民族認(rèn)同逐漸多元化；潛藏的深刻而持久的道德倫理沖突引發(fā)了各種矛盾；國家、市場和市民社會的結(jié)構(gòu)性裂變；全球化力量削弱了國家作為民主集體行動主體的重要性；種族文化團(tuán)體之間認(rèn)知資源不平等阻礙了多數(shù)人難以有效參與公共決策。西方理論界提出，如果忽視公共協(xié)商，那么我們只能在兩種可能中進(jìn)行抉擇：堅持政治平等，將決策權(quán)交給相對而言能力較差的民眾；或者體認(rèn)政治不平等的必要性，將決策權(quán)交給相對而言能力較強(qiáng)的政治精英。然而，是否只能二者擇其一？晚近的民主理論研究表明，健康理性的公共協(xié)商能夠解決這一難題，兼顧民眾意愿與個人權(quán)利，在憲法框架下共享以憲法為中心的和諧生活。[4]

1980年，美國克萊蒙特大學(xué)的約瑟夫·畢塞特教授首先闡述了協(xié)商民主。在他看來，民主政治最核心的內(nèi)容是協(xié)商，通過協(xié)商過程來論證公共政策和立法的某些價值十分必要；客觀正義和公共利益是協(xié)商民主的應(yīng)有之義。[5]哥倫比亞大學(xué)教授喬·埃爾斯特認(rèn)為，協(xié)商民主的概念包括“民主”和“協(xié)商”兩個層面：一是所有受到?jīng)Q策所影響的公民或其代表，都應(yīng)該能夠參與集體決定，這是協(xié)商民主的“民主”含義；二是該集體決定是秉持理性與公正態(tài)度的參與者，經(jīng)由論辯方式形成，這是協(xié)商民主的“協(xié)商”含義。[6]在羅爾斯看來，協(xié)商民主包括三個基本要素：“一是公共理性觀念，盡管并不是所有這些觀念都相同。二是憲政民主制度架構(gòu)，這種架構(gòu)對協(xié)商性立法實(shí)體設(shè)置進(jìn)行了具體規(guī)定。三是公民們自身一直具有的知識和愿望，即普遍能夠使自己在政治行為中遵循公共理性，并以此實(shí)現(xiàn)他們的政治抱負(fù)。這些要素直接涉及選舉中的公共財政、關(guān)涉到為根本公共政策問題的有序而嚴(yán)肅討論提供公共機(jī)會。將公共協(xié)商視為一種基本的民主架構(gòu)，并使之?dāng)[脫金錢的影響，它就一定能夠?qū)崿F(xiàn)。……秩序良好的憲政民主應(yīng)該理解為協(xié)商民主?！盵7]

協(xié)商民主研究的思想流派包括微觀協(xié)商民主理論和宏觀協(xié)商民主理論。微觀協(xié)商理論家重點(diǎn)詮釋有組織的協(xié)商程序的理想條件，認(rèn)為公民社會各部門在原意且有能力參加一些有組織的協(xié)商論壇情況下，應(yīng)該參與協(xié)商政治；宏觀協(xié)商理論家則關(guān)注非正式的發(fā)生在公民社會中的談話式協(xié)商形式，強(qiáng)調(diào)非組織的、開放式交流在協(xié)商政治中的作用。哈貝馬斯則用雙軌模式將微觀與宏觀協(xié)商民主聯(lián)系起來。協(xié)商民主理論有兩個假定前提：一個所有人民都可以參與決策、存在政治辯論的開放的信息社會和一群具備良好公民道德、受過教育、有理性判斷的公眾。協(xié)商民主以恢復(fù)公民文化為旨?xì)w，力圖提高公共領(lǐng)域的輿論話語在制定法律和政治決策中的作用，從而產(chǎn)生公共壓力以推動社會問題的解決，促使國家權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范化、合理化。審慎討論、偏好轉(zhuǎn)變、判斷推理是協(xié)商過程的基本特征，其目標(biāo)可以用“整合偏好、達(dá)致共識、增進(jìn)公益、賦予立法決策以合法性”來概括：通過責(zé)任性和參與性增加立法和決策的合法性，通過合作在政策評論上鼓勵富于公共精神的觀點(diǎn)，通過包容和文明的行為提高多元社會主體間的共同觀察，通過內(nèi)容豐富的辯論提高立法決策的質(zhì)量。雖然協(xié)商民主追求討論結(jié)果的一致性，但在追求對共同問題與沖突的持續(xù)對話過程中，爭議各方都充分信服并愿意保持繼續(xù)合作的可能性，才是衡量協(xié)商民主成功的基本標(biāo)準(zhǔn)。

“20世紀(jì)90年代以來，民主理論明顯走向了協(xié)商。我們看到，在人們對與集體決策相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行有效協(xié)商的能力或機(jī)會上，民主都逐漸贏得了合法性。……現(xiàn)在，人們更多地認(rèn)為，民主的本質(zhì)是協(xié)商，而不是投票、利益聚合與憲法權(quán)利，甚或自治?！盵8]在批判沒有實(shí)踐規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的民主制度基礎(chǔ)上，協(xié)商民主堅持公民權(quán)利主張，強(qiáng)調(diào)民眾真實(shí)意愿的表達(dá)，為當(dāng)代民主政治運(yùn)作提供了實(shí)現(xiàn)民主理想的新策略和新路徑，被譽(yù)為“活力民主的權(quán)利友好理論”。[9]

二、協(xié)商民主對預(yù)算審議的理論價值：以憲法為中心的程序主義

從國家權(quán)力行使的性質(zhì)而言，國家全部行為的作用體現(xiàn)在立法、行政與司法三個方面；但依據(jù)財政學(xué)的原理，一切國家行為都可歸類為財政的收入作用與支出作用。財政制度不僅維系著現(xiàn)代國家運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與市場秩序，而且體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)資源在國家和公民之間的分配情況，是考察國家與公民關(guān)系和諧與否的晴雨表。國家財政的規(guī)范運(yùn)作必須有其法律基礎(chǔ)，而這個法律基礎(chǔ)，就是預(yù)算?！邦A(yù)算系一種以貨幣價值來表達(dá)周密之施政計劃與財務(wù)計劃，在一定期間內(nèi)，將政府所需之施政措施，作周詳而慎密之規(guī)劃，從而配合合理適度之成本費(fèi)用，透過立法程序，使具法律效力，以提供人民最佳服務(wù)，謀取國家社會最高福祉”。[10]從規(guī)范層面來理解預(yù)算，可以將之視為一整套有關(guān)民眾認(rèn)同和監(jiān)督國家財政活動的法律制度，其實(shí)質(zhì)是維持國家施政行為和對政府活動進(jìn)行有效控制的規(guī)則體系的總稱。立憲國家內(nèi)在要求預(yù)算制度遵循民主原則，政府所有收支行為都應(yīng)置于人民及其代議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之下；也只有讓社會公眾約束政府的支出行為，才能真正有效制約和監(jiān)督政府權(quán)力，使預(yù)算符合國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以及真正反映未來年度財政收支情況，預(yù)算由此成為國家民主政治過程的中心。

對于預(yù)算制度的研究，長期以來的一個流行觀點(diǎn)是，預(yù)算過程決定預(yù)算結(jié)果。預(yù)算改革者都堅持認(rèn)為，只要有一個設(shè)計良好的預(yù)算過程，就可以得到預(yù)期的預(yù)算結(jié)果。如何改善預(yù)算程序使預(yù)算結(jié)果更為合理，協(xié)商民主理論家建議，由于政治過程的復(fù)雜性，間接代議制度與簡單多數(shù)原則不能充分體現(xiàn)全體民眾的真實(shí)意愿，而要求通過自由平等的理性對話、辯論、協(xié)商、審議等方式來參與公共生活，從而賦予立法和決策以合法性。協(xié)商民主的基本觀點(diǎn)是，民主的政府建立在說理和論辯的基礎(chǔ)上，而不僅僅是投票和權(quán)力；政府若要制定出明智而良善的決策，就應(yīng)當(dāng)廣泛聽取民眾的意見和建議；政府如果允許不同的聲音存在，那么為公共利益服務(wù)的可能性也就越大。因此，國家的憲法應(yīng)當(dāng)對政治生活作出民主的理解，將內(nèi)部的政治分歧和爭議，轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)國家民主政治建設(shè)的積極力量。“憲法的核心目標(biāo)是為一個運(yùn)轉(zhuǎn)良好的民主秩序創(chuàng)造前提，在這個民主秩序中，公民能夠真正實(shí)現(xiàn)自我管理……一部憲法應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)協(xié)商民主，意思是說，將政治的可信度跟高度的反思以及說理的一般承諾結(jié)合起來”。[11]為此，協(xié)商民主理論的集大成者哈貝馬斯提出以憲法為中心的程序主義范式，認(rèn)為任何法律都應(yīng)該是生活世界中人們自由討論協(xié)商的結(jié)果，法律的正當(dāng)性需要通過自由平等的公民之間的商談來確定。這種建立在主體間性基礎(chǔ)上的商談范式有如下特點(diǎn)：民主的形成過程是協(xié)商與交往，民主的核心是交往的法治化或建制化，協(xié)商民主范式一方面表現(xiàn)為憲法框架中建制化的議會協(xié)商形式另一方面則表現(xiàn)為公共領(lǐng)域交往系統(tǒng)中的多樣化協(xié)商機(jī)制。具體說來，其對預(yù)算審議的理論貢獻(xiàn)可以歸結(jié)為以憲法為中心的程序主義要求將公眾參與預(yù)算理性化、規(guī)范化、建制化，以促進(jìn)預(yù)算決議的民主性和科學(xué)性。

從追求公開、平等、互惠的程序理念來說，協(xié)商民主能夠促進(jìn)預(yù)算決議的正當(dāng)合法性，協(xié)商民主這種合法性奠基于公民對重大問題決策前充分討論的程序之上。理想的程序主義是協(xié)商民主的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樗o予每個人在理性對話和意見交換中平等運(yùn)用其實(shí)踐理性的機(jī)會?！皡f(xié)商的民主概念基于政治正當(dāng)性理想得以形成。依據(jù)這種理想，證明行使集體政治權(quán)力的正當(dāng)性是為了平等公民之間自由、公開、理性地行使權(quán)力。協(xié)商民主使這種理想制度化”。[12]而且，協(xié)商民主能更好的促進(jìn)公民與政府之間的理解，幫助因誤解而產(chǎn)生的錯誤的矯正，“公民和政府在做出集體決策時，不可避免地會犯錯，一個結(jié)構(gòu)良好的協(xié)商論壇可以提供機(jī)會，增進(jìn)公民和政府之間的了解。此外，通過論辯理由的相互妥協(xié)，參與者可以彼此學(xué)習(xí)，認(rèn)識到彼此的不足、消融誤解，從而形成更經(jīng)得起批判檢驗(yàn)的新觀點(diǎn)和政策。”[13]協(xié)商民主通過公民參與公開、平等、互惠的程序賦予預(yù)算決議以正當(dāng)合法性，獲得了參與者認(rèn)同和支持的預(yù)算決議，因其更民主而更能夠有效實(shí)施。

從有效整合公民意見實(shí)現(xiàn)公共利益的程序目標(biāo)來看，協(xié)商民主能夠促進(jìn)公民參與績效預(yù)算。績效預(yù)算基于信息基礎(chǔ)的資源分配管理過程而形成，借助于責(zé)任歸屬而保證政府績效，并通過靈活的權(quán)限下放及其它激勵機(jī)制來獎勵良好的績效，幫助決策者和公眾了解對政府投入所帶來的利益分配，并由此做出明智的抉擇。績效預(yù)算不僅將改變預(yù)算編制的形式和內(nèi)容，而且還將變革政府預(yù)算觀念，從強(qiáng)調(diào)注重投入到注重成效。但這是一個漸進(jìn)的過程，有待于參與預(yù)算制定的各方就績效預(yù)算的諸多問題提出看法、討論協(xié)商，并最終達(dá)成共識一致。由于績效預(yù)算明確規(guī)定了績效目標(biāo)，幫助了政府管理者們更有效地就自己的活動與高級行政官員、立法機(jī)構(gòu)成員以及公眾進(jìn)行溝通。有學(xué)者研究表明，如果政府在績效測量中盡可能吸納公民參與，那么，政府官員越有可能運(yùn)用績效測量的信息來進(jìn)行管理變革。如果績效預(yù)算的目標(biāo)是資金的使用最后要實(shí)現(xiàn)社會希望達(dá)到的目標(biāo)，那么，就應(yīng)該讓公民參與確定政府預(yù)算目標(biāo)，并讓公民來評價政府在使用預(yù)算中安排的資源后是否實(shí)現(xiàn)了承諾的目標(biāo)。因?yàn)?，政府是否?shí)現(xiàn)了承諾的結(jié)果，只有公民才最有發(fā)言權(quán)。[14]協(xié)商民主要求參與者通過公共協(xié)商，形成公共理性來做出具有集體約束力的決策。因此，政治共同體成員必須共同尋找各種路徑，參與有關(guān)公共事務(wù)的討論、批判性審視具有集體約束力的決策；使不同的、甚至是相互沖突的利益和欲望實(shí)現(xiàn)融合，從而最大限度地整合公民觀點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)公共福祉。

從強(qiáng)調(diào)參與、論辯、合作的程序機(jī)制來說，協(xié)商民主能夠有效約束政府行為，促進(jìn)政府與公民間的良好互動。平衡國家權(quán)力與公民權(quán)利，有效控制國家權(quán)力的非民主取向，切實(shí)保障公民權(quán)利，是各國學(xué)者關(guān)心的重要問題。“在最低程度上，民主應(yīng)該是公民對領(lǐng)袖和政策的一種有效的、正式的控制。‘有效的’意味著拒絕有名無實(shí)的參與；‘正式的’意味著叛亂等行為不是控制手段”。[15]真實(shí)民主要求所有公民積極參與公共論壇或其它開放式交流和探討，毫無保留的展示個人觀點(diǎn)，力圖通過參與者自由、公開地表達(dá)和傾聽各種不同的觀點(diǎn)和理由，理性改變自身偏好，做出合理選擇，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范化合理化。預(yù)算結(jié)果的通過實(shí)際上就是公共決策的制定過程，它關(guān)乎國家權(quán)力和公共資源的合理、有效、公正配置，“預(yù)算問題決不僅僅是個無關(guān)緊要的數(shù)字匯總問題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實(shí)的大問題。沒有預(yù)算的政府是‘看不見的政府’，而‘看不見的政府’必然是‘不負(fù)責(zé)任的政府’。在一定意義上，預(yù)算制度是對政府和政府官員的‘非暴力的制度控制方法’”。[16]通過協(xié)商論辯，使得預(yù)算不僅僅是政府資源配置的技術(shù)工具，更凸顯出其作為現(xiàn)代憲政國家維系民主責(zé)任政府之關(guān)鍵而存在。

三、協(xié)商民主在預(yù)算審議中的應(yīng)用：以巴西參與式預(yù)算為范例

作為一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的社會選擇過程，預(yù)算不僅具有經(jīng)濟(jì)性的特點(diǎn)，更是民主政治的基本坐標(biāo)。但預(yù)算案本身并不能顯示社會選擇過程中利益集團(tuán)的沖突與妥協(xié)，因此，要了解整個國家預(yù)算資源分配所牽涉的多元主體互動情況，必須對預(yù)算過程有所認(rèn)知。其中，代議機(jī)構(gòu)對政府預(yù)算審議是民主國家實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約憲法原則的重要運(yùn)作機(jī)制，通過民眾及其代表定期審查年度預(yù)算，可以控制財政收支，監(jiān)督政府行為?！皯椃ǖ闹饕康脑谟诮⒁粋€以公共利益為中心運(yùn)轉(zhuǎn)的政府，滿足公眾需要是國家財政最根本的目的，這需要建立一個能夠保證達(dá)到上述目的和要求的公共運(yùn)作機(jī)制”。[17]這種公共運(yùn)作機(jī)制在立憲國家的預(yù)算領(lǐng)域主要表現(xiàn)為參與式預(yù)算，公民參與預(yù)算的主要途徑包括公眾聽證、公民或消費(fèi)者問卷、公民領(lǐng)袖和公民利益團(tuán)體會議、公民咨詢委員會、公民陪審團(tuán)等等。鑒于巴西是世界上最早實(shí)施參與式預(yù)算的國家，因此，這里主要以巴西阿雷格里港市的公民參與預(yù)算的運(yùn)作為研究范本，探討協(xié)商民主對于完善預(yù)算審議制度的意義。

參與式預(yù)算最早于1989年在巴西的幾個城市中開始出現(xiàn)的，最為典型是在工黨執(zhí)政的阿里格雷港市(Porto Alegre)。阿雷格里港市的財政投資預(yù)算從1989年起就通過參與式預(yù)算方式由公民決定。阿市共有16個區(qū)，市政府的政策議題劃分為六大領(lǐng)域：運(yùn)輸和交通、教育、休閑及文化、健康和社會福利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收、城市組織與都市發(fā)展。每個區(qū)每年就每項(xiàng)議題分別召開兩輪討論會，由所在區(qū)的民眾討論確定預(yù)算投資的方向及其優(yōu)先順序。大致說來，公民參與預(yù)算的具體運(yùn)作可分為三個階段：第一階段是普遍的、廣泛的公民參與階段，包括公眾對政府上年度財政實(shí)施情況的評估，并提出下年度預(yù)算計劃和投資動議；第二階段是社區(qū)不同群體和利益的代表及政府相關(guān)部門對公民提出的預(yù)算投資的優(yōu)先順序，進(jìn)行法律和技術(shù)論證以確定預(yù)算草案；第三階段是是預(yù)算案的多方協(xié)商并依法投票通過。

每年三月份，阿里格雷港市在第一輪全市大會之前，各社區(qū)都有居民集會，收集居民的意見并動員居民參與代表選舉。第一輪全市大會一般在三月到六月進(jìn)行，內(nèi)容涉及信息的發(fā)布、政策的初步討論及代表的名額。其中，政府的職責(zé)是劃定分區(qū)、編制生活質(zhì)量指數(shù)、發(fā)布財政信息、向各區(qū)委派指導(dǎo)官員、提交希望參與者批準(zhǔn)實(shí)施的政府工程；參與者的職責(zé)是動員公民、能力建設(shè)學(xué)習(xí)、分析財政信息、就可靠的資源預(yù)先討論。市民與市長第一次正式討論是在4月份的全市大會上，主要是審查上年度的財政執(zhí)行情況，討論新的投資建議，選舉參與即將召開的預(yù)算討論會的代表。第一輪地方會議中，政府的職責(zé)是提供詳細(xì)的技術(shù)信息、官員向參與者提供支持、確定會議時間和地點(diǎn)；參與者的職責(zé)是討論市政當(dāng)局各類事務(wù)的優(yōu)先權(quán)、討論特定的公共建設(shè)工程、公共建設(shè)工程的預(yù)選。會議的第一部分是參與者之間互相溝通信息，第二部分是代表們正式陳述報告，最后部分是問答時間。當(dāng)參與者分析分配給他所在地區(qū)的資源水平時，他們之間會就被提議的工程項(xiàng)目及其優(yōu)先權(quán)進(jìn)行非正式的協(xié)商和談判。每年的六月份召開第二次全市大會，其成員包括16個區(qū)中每個區(qū)選舉的兩名議員、五個政策議題各推舉的兩名代表以及工會組織和各基層鄰里社區(qū)組織分別選舉的一位代表組成，大約有44位代表。他們共同組成“參與預(yù)算委員會”作為常設(shè)性參與機(jī)構(gòu)。隨后，委員們進(jìn)一步了解該市的財政狀況及相關(guān)事務(wù)，辯論資源分配的標(biāo)準(zhǔn)、討論各選區(qū)的需求、在市政府計劃辦公室和社區(qū)關(guān)系協(xié)調(diào)辦公室的幫助下制訂預(yù)算和投資草案；并對市政府計劃辦公室提交的預(yù)算方案進(jìn)行修改。參與財政委員會從組成直到九月份形成最后的財政預(yù)算案為止，每周均將召開會議。財政預(yù)算草案確定后還需返回各區(qū)由居民討論并投票通過，最后提交到市議會討論。在整個過程中，市長將通過協(xié)調(diào)各種會議、確定會議議程、提供相關(guān)信息以推動公民參與和協(xié)商工作。最后，經(jīng)過多方長期的討論和協(xié)商機(jī)制，根據(jù)公眾的優(yōu)先偏好，確定市政府的年度財政預(yù)算。[18]

從巴西阿里格雷港市的參與式預(yù)算運(yùn)作過程可以看出，協(xié)商民主對預(yù)算審議至少有如下貢獻(xiàn)：首先，多元協(xié)商主體直接參與預(yù)算討論，充分體現(xiàn)了預(yù)算民主。當(dāng)代民主制度的重點(diǎn)，已經(jīng)從強(qiáng)調(diào)投票轉(zhuǎn)移到投票之前的民眾辯論與協(xié)商過程，此過程不僅應(yīng)當(dāng)符合公平正義，而且全面周延地反映了公共理性。其次，預(yù)算過程中協(xié)商主體之間的平等對話，促進(jìn)了新型公民與國家關(guān)系模式的構(gòu)建。作為一種治理形式，民主不僅僅是政治體制問題，也是國家和公民、公民與公民之間的關(guān)系模式問題。公民參與預(yù)算，以共同體成員身份與政府成為協(xié)作者，這種橫向交流而非垂直對話建構(gòu)了一種新的公民與國家關(guān)系模式，以溫和理性的方式督促政府重新評價自身行為，增進(jìn)相互理解。再次，民主理念和民主精神在公民參與預(yù)算過程中，作為社會學(xué)習(xí)機(jī)制得以廣泛普及。公民通過參與預(yù)算，不僅可以更多知曉和關(guān)注自身的權(quán)利，致力于探討政府權(quán)力和公民義務(wù)相關(guān)的議題；而且能夠促使政治共同體的公民更積極、更寬容、更具責(zé)任心。如巴西公民在參與預(yù)算的談判中，會引用1988年巴西憲法中規(guī)定的公民權(quán)利來支持他們的論點(diǎn)。在最初的“授權(quán)會議”上，參與者們都要受到有關(guān)他們作為公民的權(quán)利和義務(wù)，以及政府責(zé)任的教育。[19]最后，協(xié)商民主要求預(yù)算信息公開，保障了公民參與權(quán)和社會正義的實(shí)現(xiàn)。參與式預(yù)算過程所需要的各種信息，應(yīng)當(dāng)通過各種可能的途徑廣為傳播為公民知曉，唯有如此，國家權(quán)力在行使過程中才能始終處于透明狀態(tài)，才能受到民眾的制約與監(jiān)督。如阿雷格里港市在預(yù)算討論前，以信息會議的形式給政府、非政府組織和社會公眾提供了一起討論關(guān)于預(yù)算、政府權(quán)力和責(zé)任、稅收等問題的機(jī)會，既保障了公民的參與權(quán)，又促進(jìn)了社會正義的實(shí)現(xiàn)。

四、協(xié)商式預(yù)算的中國圖景：“新河實(shí)驗(yàn)”及其未來展望

在當(dāng)今世界各國，參與式預(yù)算模式已被廣泛實(shí)踐，我國的溫嶺、無錫、焦作、上海等市也實(shí)施了參與式預(yù)算。這里以浙江溫嶺的“新河實(shí)驗(yàn)”為例，探討新河如何將協(xié)商民主與預(yù)算審查結(jié)合，創(chuàng)設(shè)了具有中國本土特色的預(yù)算“民主懇談會”模式。

從2005年開始，溫嶺新河鎮(zhèn)人代會之前初審預(yù)算；在人代會期間，讓人大代表與政府官員進(jìn)行辯論，隨后人大代表之間也可以辯論，對預(yù)算草案的不同看法和修改意見進(jìn)行投票，而預(yù)算草案的最后內(nèi)容也將由投票結(jié)果決定。在預(yù)算審議中，公眾參與的方式是，在人大組織預(yù)算初審的五天前，在各村、居張貼通告，社會公眾可自愿參與。為了保證效果，在懇談會召開以前，首先由來自北京、上海、廣州的政治學(xué)、財政學(xué)、法學(xué)學(xué)者和人大專家們對與會人員進(jìn)行一個上午的培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容是“如何審查財政預(yù)算”，“誰在用錢？用錢干什么？這錢該不該用？用了以后效果如何？”等等。預(yù)算初審階段，參與者可就預(yù)算草案向政府詢問，或者提出建議、意見和要求，與人大代表有同等的發(fā)言權(quán)；在人大代表討論、審查階段，公眾參與者可以旁聽，可以向人大代表書面或口頭陳述自己的建議、意見和要求。在會議期間，增加議案辯論環(huán)節(jié)，讓代表權(quán)衡哪些事情更重要，哪些議案更急需辦理，并采取無記名票決。實(shí)施參與式預(yù)算的三年間，新河鎮(zhèn)共計有872名公眾參加了預(yù)算的審查和討論，提出的建議、意見和要求共計350件，顯示了公眾參與的廣泛性和有效性。[20]2007年，新河鎮(zhèn)出臺《新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談實(shí)施辦法(試行)》，“新河試驗(yàn)是具有中國鄉(xiāng)土特色的社會主義民主創(chuàng)新，……是中國式的公共預(yù)算，代表了我國建立公共財政的方向”。[21]但是，同時也存在協(xié)商成本過高、參與協(xié)商的公民是否具有廣泛的代表性與正當(dāng)性、協(xié)商過程中的精英操縱、協(xié)商程序尚未規(guī)范化、制度化等問題。[22]各國實(shí)踐參與式預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)也表明，有效協(xié)商需要具備相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、文化和政治條件，創(chuàng)設(shè)理想的公民參與情境是多方面多層次的系統(tǒng)工程。結(jié)合現(xiàn)有國情，從法學(xué)的角度而言，至少可以從如下方面進(jìn)行努力：

首先，完善以憲法為中心的法律體系，為公民有效參與預(yù)算提供規(guī)范依據(jù)。健全的法律制度對公民監(jiān)督預(yù)算活動起著根本性的指引、規(guī)范和保障作用。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”，這些均是公民參與預(yù)算的憲法依據(jù)。但這些原則性規(guī)定可以更具體、詳盡，如可以考慮在總綱部分確立政府信息公開原則和正當(dāng)法律程序原則，增加“中華人民共和國實(shí)行信息公開原則，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的信息外，一切國家機(jī)關(guān)的所有政務(wù)信息都應(yīng)依法公開”，“一切國家機(jī)關(guān)未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得作出影響公民、法人和其他組織權(quán)益的決定或行為”等條款；在“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”部分可以增加“中華人民共和國公民有對國家政務(wù)活動的知情權(quán)”條款等，從憲法的高度保障公民有序參與預(yù)算。在部門法層面，首先應(yīng)修改預(yù)算法的相關(guān)條文，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有預(yù)算可言的現(xiàn)狀。在預(yù)算法的總則中，應(yīng)當(dāng)確立公共預(yù)算、民主預(yù)算以及公眾參與預(yù)算的理念與內(nèi)容，將公民參與制度以規(guī)范的形式在預(yù)算審議、執(zhí)行與績效評估過程等環(huán)節(jié)中確定下來，這不僅有助于提高傳統(tǒng)預(yù)算體制的運(yùn)行效率，也有助于在預(yù)算審議中普及社會主義民主法治理念。

其次，構(gòu)建以憲法為中心的程序機(jī)制，為公民有效參與預(yù)算提供制度平臺。民主制度的本質(zhì)就是一種以公民參與為核心的程序制度，“遵守程序能夠遏制專橫權(quán)力。程序是社會的保護(hù)神。只有程序才能保護(hù)無辜，它們是使人們?nèi)谇⑾嗵幍奈ㄒ皇侄巍Ｆ渌囊磺卸际呛磺宓模喝绻岩磺卸冀唤o獨(dú)來獨(dú)往的良心和搖擺不定的輿論的話，只有程序是完全顯而易見的；被壓迫者所能求助的也只有程序”。[23]關(guān)注以憲法為中心的程序機(jī)制的構(gòu)建，采用多種渠道和方式擴(kuò)大民眾的參與廣度和深度，讓各社會階層和利益群體在財政預(yù)算程序中學(xué)會競爭和妥協(xié)的技巧，有助于決策結(jié)果的理性化、科學(xué)化?！邦A(yù)算依賴于一些決策過程，過程決定誰將有發(fā)言權(quán)和在決策的什么時候有發(fā)言權(quán)，并為必須做出的決策提供一個框架”。[24]各國公民參與預(yù)算的實(shí)踐表明，以憲法為中心的參與程序?qū)︻A(yù)算決策將產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，特別是“轉(zhuǎn)型國家的憲法并非扮演規(guī)范性或原則性的角色，而是一個匯納不同意見以形成政治共識的程序”。[25]根據(jù)我國現(xiàn)行憲法規(guī)定，人大是法定的預(yù)算監(jiān)督機(jī)關(guān)；預(yù)算監(jiān)督是人大對政府的最基本同時也是最重要的監(jiān)督。要使預(yù)算的編制、審批和監(jiān)督成為一個民主的、公眾參與的過程，首當(dāng)其沖的就是加強(qiáng)人大制度建設(shè)。

最后，落實(shí)預(yù)算公開，保障公民的各項(xiàng)憲法權(quán)利。政府預(yù)算公開是財政預(yù)算法治化的主要環(huán)節(jié)，是公民對政府預(yù)算行使知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的必由之路，也是一個國家民主政治成熟的基本標(biāo)志和公共財政的本質(zhì)要求。因此，政府每年的預(yù)算編制和使用情況不但應(yīng)該向兩會的代表和委員公開，還應(yīng)該向社會公眾公開。只有將政府財政納入法治軌道，才能確保政府行為的法治化。為保證公民有效參與預(yù)算，一切有關(guān)預(yù)算的全部詳細(xì)內(nèi)容，除少數(shù)關(guān)系國家安全、國防、外交等公益以及個人隱私、商業(yè)秘密等私益項(xiàng)目外，必須通過出版物、政府公告、政府網(wǎng)站等方式和途徑向公眾公開，“預(yù)算案、法定預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行之結(jié)果應(yīng)該有規(guī)律的、以易解的方式對外公開，使國民易于了解此種資訊；預(yù)算審議除國家安全上之理由，而應(yīng)守秘密之部分外，應(yīng)該完全公開，使編制機(jī)關(guān)與審議機(jī)關(guān)同受國民之監(jiān)督；對于預(yù)算之批評應(yīng)該完全自由，并且不得因此蒙受任何不利益”。[25]可喜的是，目前有些省市已經(jīng)開始將預(yù)算案逐步做細(xì)、公開，以便更好地接受代表的審議和民眾的監(jiān)督；中央政府也承諾爭取3年內(nèi)實(shí)現(xiàn)向社會公開全部部門預(yù)算，使預(yù)算公開真正能夠發(fā)揮人民代表和人民監(jiān)督預(yù)算的作用，這些都為我國公共預(yù)算事業(yè)的發(fā)展帶來了新景象。

[注釋]

①《中華人民共和國預(yù)算法》第二條規(guī)定：“不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可以暫不設(shè)立預(yù)算?！钡摲]有明確“暫”的具體內(nèi)涵。

②2004年，廣東省十屆人大二次會議的預(yù)算案列出115個省級部門預(yù)算，審查金額突破225億元；使得幾頁紙的預(yù)算草案成了一本厚3厘米、重1.5公斤的“預(yù)算草案冊”，涉及部門、項(xiàng)目、支出等詳細(xì)內(nèi)容。2006年，預(yù)算草案比以往更為具體、詳盡，并首次給每筆開銷具體立項(xiàng)，說明“做什么”、“達(dá)到什么效果”。2007年，預(yù)算草案封面上首次去掉“秘密”二字，意味著代表可把草案帶回家仔細(xì)研究，不必“閱后繳還”。2008年，預(yù)算草案變成了“電子書”，全部上網(wǎng)供代表查詢審議。2009年，預(yù)算案編制實(shí)現(xiàn)了由“類”到“款”的突破，更為具體細(xì)致。參見鄧圩：《廣東完善預(yù)算審查監(jiān)督：把預(yù)算做細(xì) 讓代表看懂》，載《人民日報》2009年2月26日；參見楊華云：《中央部門預(yù)算擬3年內(nèi)全公開》，載《新京報》2009年12月26日。

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