我國行政管理支出現(xiàn)狀分析

□文/王敬榮

行政管理支出，是指財政用于國家各級權(quán)力機(jī)關(guān)、行政管理機(jī)關(guān)行使其職能所需要的費(fèi)用支出。改革開放以來，我國行政管理支出呈現(xiàn)出過快增長的態(tài)勢。行政管理支出的大幅上升不僅直接加重了財政負(fù)擔(dān)，“擠出效應(yīng)”越來越凸顯，扭曲了政府的支出結(jié)構(gòu)，同時還在一定程度上引發(fā)了一些諸如政府的低效率、官員腐敗、濫用權(quán)利等方面的問題，甚至可能成為全社會發(fā)展的沉重包袱。

一、我國行政管理支出現(xiàn)狀

我國行政體制改革已有20多年的歷史，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和精簡機(jī)構(gòu)進(jìn)行了數(shù)次改革，但仍然存在行政管理支出擴(kuò)張、預(yù)算約束軟化、行政支出管理存在“越位”和“缺位”等問題，由此帶來了財政預(yù)算赤字的膨脹和政府職能轉(zhuǎn)變的艱難。本文在衡量行政管理支出規(guī)模時，采用絕對指標(biāo)和動態(tài)相對指標(biāo)。

（一）絕對指標(biāo)與基于瓦格納法則的分析。從行政管理支出絕對額看，1978年為52.9億元，1995年為996.54億元，2006年為7，571.05億元，2008年達(dá)到9，795.92億元，同1978年相比，30年間增長了186倍，年均增長6.2倍。（表1、圖1）

19世紀(jì)八十年代，德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納在考察了歐、美、日本等國家的政府公共支出規(guī)模擴(kuò)張問題，認(rèn)為一國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與本國財政之間存在著一種函數(shù)關(guān)系，即隨著現(xiàn)代工業(yè)社會的發(fā)展，“對社會進(jìn)步的政治壓力”增大以及在工業(yè)經(jīng)營方面因“社會考慮”而要求增加政府支出，后人稱之為“瓦格納法則”。瓦格納法則也可表述為：一國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模越大，其行政管理支出的規(guī)模也就越大，但是圖1中曲線的二階導(dǎo)數(shù)本應(yīng)該小于零，即行政管理支出規(guī)模擴(kuò)張的速度不應(yīng)該超過國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。但是，圖1中曲線的二階導(dǎo)數(shù)大于零，表現(xiàn)為我國改革開放以來行政管理支出年均增長速度高于同期GDP年均增長速度12個百分點(diǎn)，基于瓦格納法則，我國行政管理支出明顯是不合理的。

（二）動態(tài)相對彈性指標(biāo)與基于經(jīng)濟(jì)成長階段論的分析。改革開放以來，我國行政管理支出占財政總支出比重基本上呈逐年上升的趨勢。財政總支出的比重由4.71%上升到19.38%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%、美國的9.9%。（表2）

動態(tài)相對指標(biāo)即通過增長率對行政管理支出在各年之間的變動情況進(jìn)行描述。為了對行政管理支出的增長率與財政總支出增長率之間的關(guān)系做出評價，在此采用行政管理支出彈性這一指標(biāo)，彈性系數(shù)定義為：

表1 （單位：億元）

表2

“行政管理支出彈性系數(shù)”反映了財政支出的邊際增加量中用于行政管理支出的數(shù)量。一般來說，隨著財政總支出的增長，行政管理支出也會相應(yīng)增加，但不應(yīng)消耗掉財政支出的全部增長量，還應(yīng)當(dāng)為社會公共事業(yè)的發(fā)展留出一部分，因此，該彈性系數(shù)應(yīng)以大于0、小于1為宜。但從計算結(jié)果來看，在大多數(shù)年份里，我國的行政管理支出彈性都是大于1的，最高時甚至達(dá)到了2.86，從這一指標(biāo)可以很明顯的看出，我國行政管理支出增長過快，已給財政收支帶來了沉重的壓力。

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅斯托和馬斯格雷夫采用了經(jīng)濟(jì)成長階段論來解釋了公共支出的原因。該理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以劃分為前后相繼的五個階段：傳統(tǒng)階段；為起飛創(chuàng)造前提階段；起飛階段；成熟階段；高額群眾消費(fèi)階段。

我國正處于社會主義的初級階段，市場經(jīng)濟(jì)體制還不完善，生產(chǎn)力落后，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，這個階段也就是經(jīng)濟(jì)成長階段論中的起飛階段。該理論認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)的起飛階段，需要有較高的積累，此時政府應(yīng)該承擔(dān)起提供公共基礎(chǔ)設(shè)施，如交通設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、法律秩序等支出，因此社會公共事業(yè)的投資往往應(yīng)該占有很大的比重。不可否認(rèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也要求國家組織的不斷完善，同時對外開放和交往深入，政府的職能多樣化，必然導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和人員的增加，從而行政管理支出增加。但是，我國正處于社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級階段，財政支出中增速最快的應(yīng)該是用于基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資支出，而非行政管理支出，更非行政管理支出，年均增長速度高于同期財政支出年均增長速度和高于同期GDP年均增長速度?；诮?jīng)濟(jì)成長階段論的觀點(diǎn)，我國目前行政管理支出的規(guī)模不能說是合理的。

二、行政管理支出現(xiàn)狀原因分析

（一）經(jīng)濟(jì)體制改革的方式。經(jīng)濟(jì)體制改革方式是行政管理支出不合理的宏大背景，我國的經(jīng)濟(jì)改革采取的是漸進(jìn)的方式，過程較長。在轉(zhuǎn)軌時期，舊的計劃經(jīng)濟(jì)模式還沒有完全消除，市場經(jīng)濟(jì)的管理模式還沒有完全確立。這樣，原有的不符合市場經(jīng)濟(jì)的政府職能沒有丟棄，而為發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的政府新職能如市場規(guī)范和管理等不斷增加，由此使得財政用于行政管理支出費(fèi)用不斷增加。

（二）行政管理體制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革。我國政府的歷次機(jī)構(gòu)改革都沒能走出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的循環(huán)怪圈，機(jī)構(gòu)龐大，與此相應(yīng)的全國各級政府行政人員的增長速度也太快。從我國供養(yǎng)比例（即總?cè)丝谂c財政負(fù)擔(dān)人員之比）來看，五十年代為600∶1，七十年代為155∶1，而九十年代為40∶1，據(jù)國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部王健介紹，近年來這一比例已低于26∶1，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平。

（三）政府官員追求預(yù)算最大化。政府機(jī)構(gòu)追求的是預(yù)算最大化，進(jìn)而追求機(jī)構(gòu)規(guī)模最大化。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)規(guī)模越大，可能會爭取到更多的預(yù)算，政府官員提升的機(jī)會越多。權(quán)力越大，各種非貨幣待遇就越高。非貨幣收入或者說權(quán)力消費(fèi)欲望是促使官員追求更大規(guī)模公共支出的原動力。因此，成本與收入的分離，使得資源配置的錯誤程序增加，追求成本最小化的激勵機(jī)制受到抑制。

（四）行政管理支出約束力不強(qiáng)。職務(wù)消費(fèi)的模糊性在很大程度上助長了行政管理支出的膨脹。我國長期以來實(shí)行“實(shí)報實(shí)銷”的報賬制，財政監(jiān)督機(jī)制不健全，行政開支由政府財政大包大攬而不計成本。奢侈浪費(fèi)、以權(quán)謀私、貪污侵吞等消極腐敗行為還有所存在。如，“公車消費(fèi)、公款吃喝、公費(fèi)旅游”現(xiàn)象在許多地方大量存在，且愈演愈烈，據(jù)有關(guān)專家初步測算，這種公私不分的消費(fèi)行為花費(fèi)的行政管理費(fèi)用每年達(dá)數(shù)千億元。

（五）政府的行政管理支出預(yù)算編制仍沒有完全擺脫“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)模式。“基數(shù)加增長”的方法使以前年度的不合理因素延續(xù)下來，加之部門預(yù)算編制存在部門內(nèi)在動力不足；監(jiān)督機(jī)構(gòu)與檢查部門對預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)控不力；預(yù)算執(zhí)行效果缺乏評價機(jī)制等，容易形成支出上的“越位”和“缺位”、浪費(fèi)與緊缺并存的現(xiàn)象。

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