低調務實地切入

張 彪

拋開“新左”等類標簽的無謂之爭，王紹光從實證角度出發(fā)研究的課題對于改革開放的歷史進程無不別具啟發(fā)意義。

1993年，王紹光與胡鞍鋼合著《中國國家能力報告》。這個報告被國外媒體稱作“王胡報告”。書中，他們強調中央政府在向市場經濟轉型過程中的作用，指出了中國中央政府財政汲取能力過于低下的嚴重事實。

正當此時，為了扭轉中央財政收入比重不斷下降的趨勢，1994年，中國政府對財政體制作出重大調整，將包干制改為分稅制。這次改革從根本上扭轉了“兩個比重”(政府財政總收入占GDP的比重和中央政府財政收入占財政總收入的比重)連續(xù)15年的下滑趨勢，從而增強了中央政府的財政汲取能力。

時隔17年，始于2003年的又一輪財稅改革依然破冰前行。中國的財政統(tǒng)一和預算監(jiān)督工作正積極穩(wěn)妥地向前推進，中國也正在向現(xiàn)代預算國家逐步轉型。

2010年Z月27日，香港中文大學政治與公共行政學系教授王紹光如約接受了《新理財》的專訪。

公共財政的深意

“憲政”是個時髦的名詞。作為一名政治學者，王紹光卻直言自己不懂什么是某些人念念有詞的“憲政”，他對中國具體實際的“問題”更感興趣。同時他表示，財政界在1980年代末就有人提出分穢制的想法，但在那以前沒人把它當回事。

從1990年提出“財力要集中，政權要民主”，到后來進一步總結歸納為“廣泛的民主，公平的自由，有力的國家”，王紹光一直提倡建立一個強有力的民主國家，并進行第二次改革，重建國家基本制度。這與目前亟需制度創(chuàng)新的朝野共識又一次發(fā)生契合。

王紹光認為，公共財政制度是國家政治體制最重要的組成部分，其重要性不下于選舉制度、政黨政治、議會制度和輿論監(jiān)督制度。從收入和支出兩方面改造公共財政是遏制腐敗，加大政府透明性，調節(jié)收入分配，緩解社會矛盾，增強國家能力的制度條件。不改造公共財政，無論是基層民主，還是更大范圍的民主都難以發(fā)揮實效。改造公共財政的過程實際上也是政治改革的過程。他表示，改造公共財政是政治改革的最佳切入口。這一過程是低調的，不會過分提高人們的期望值；是具體的，比抽象談論“政治民主”更容易操作；是務實的，可以在不太長的時間里產生看得見的變化。

他依據(jù)大量的實證研究提出，1990年代短暫地經歷了“市場社會”的夢魘之后，中國已出現(xiàn)了蓬勃的反向運動，并正在催生一個“社會市場”。在社會市場里，市場仍然是資源配置的主要機制，但政府作為最大的人權組織，通過再分配的方式，盡力對與人類生存權相關的領域進行“去商品化”，讓全體人民分享市場運作的成果，讓社會各階層分擔市場運作的成本，從而把市場重新“嵌入”社會倫理關系之中。

近年來出臺的一系列社會政策顯示，中國政府既有政治意愿也有財政能力來充當社會市場的助產士，雖然無論在意愿還是能力上，兩者都有待繼續(xù)加強。

分稅制下一步

1980年代～1990年代“分權”浪潮席卷全球，王紹光比較了中國的數(shù)據(jù)和國際貨幣基金組織所有有數(shù)據(jù)的國家的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)只有前南斯拉夫跟中國非常接近，稅收占國民收入比重很低。這個國家財政極度分散，中央政府完全沒有能力彌合各個地區(qū)之間的差距。

王紹光由此判斷，1993年中國也非常危險。之后他又專門寫了一本《分權的底線》。其中他提出，沒有超過這個底線以前，分權可能有很多好處。有些事情不能完全靠集權的方式，但是分權是有底線的，如果已經接近底線或者超過底線，還一味鼓吹分權，要么叫做無知，要么叫做別有用心。

同時王紹光多次強調，1993年的報告里，前五章都是講的財力要集中，第六章講的是決策要民主。不管是支持這篇報告的人，還是批評這篇報告的人，都只讀了前五章，沒有讀第六章。第六章講，權力集中上來以后也是有問題的，不能講中央政府做的決策一定是對的，要照顧中國當時所有的省。

有輿論認為，1994年分稅制改革以后，中央的日子比較好過，地方的日子比較難過，所以被迫賣土地。對于這種說法，王紹光表示不同意。他的理由是，比較各個國家——不僅包括西方發(fā)達國家，還包括發(fā)展中國家——中央政府的收入占整個財政收入的比重，然后看各級政府在支出中間占的比重，中國是非常例外的一個例子。中國的中央政府在轉移支付以前，其收入僅僅占50％多一點，而全世界各個國家中央政府的財政收入基本占政府總收入的60％-90％。中央政府拿到錢以后會把錢轉移給地方，尤其是邊遠貧困的地區(qū)，世界各地都是這樣做。

1994年以后中央政府對地方的轉移支付不斷增加，現(xiàn)在每年對地方稅收返還和轉移支付總額已經達到近三萬億，也就是中央政府財政收入有一半以上要轉給地方政府，而地方政府再來算支出，就是中國的省和省以下的政府支出占全部總數(shù)是非常高的，大概占75％左右，全世界很難找到這樣的國家。又比如，2009年的預算中，全國省以下地方支出的38％要靠中央政府的轉移支付來彌補，中西部地區(qū)省以下地方政府支出的54％要靠轉移支付彌補。如果說地方政府沒有錢，那么每個國家地方政府都沒有錢，因此說地方政府財政不夠去賣地的說法是沒有說服力的。

至此，王紹光對中央和地方“財力與事權對稱”政策表示認可，即可以不給地方政府稅收立法權，而是從政府功能作用上可以采取轉移支付、垂直管理和財政層級簡化等規(guī)范化、制度化設計。

首次出現(xiàn)社會政策

鄧小平曾表示，“社會主義的目的就是要全國人民共同寓裕，不是兩極分化。如果我們的政策導致兩極分化，我們就失敗了”。他還警告，“如果搞兩極分化……民族矛盾、區(qū)域間矛盾、階級矛盾都會發(fā)展，相應地中央和地方的矛盾也會發(fā)展，就可能出亂子”。

熊彼特在非常早期的一篇關于稅收的文章中提出，一個國家的所作所為都會反映到它的財政上去，而財政上所表現(xiàn)出來各種各樣的數(shù)字的趨向也可以表明一個國家的所作所為。

受此影響，王紹光在分析2003年開始的新一輪財稅改革時認為，收的問題基本解決以后，關鍵是收上來以后干什么了。錢支到哪兒有一個排序。從改革開始到1990年代中期，可以說中國只有經濟政策，沒有社會政策，國防、教育、醫(yī)療、社保的支出比重都不算太高。當時的指導思想是“效率優(yōu)先、兼顧公平”，但是為了追求效率或整體經濟增長速度的最大化，并沒有兼顧公平。到1990年代中期，中國的總體基尼，系數(shù)已上升到0.45的高度。按照國際通行的標準，已達到嚴重不平等的地步。

最近這幾年情況已經開始發(fā)生變化了，在中國第一次出現(xiàn)了社會政策，大量的錢開始流到跟社會發(fā)展相關而不是跟經濟發(fā)展相關的領域里。

王紹光認為，推出社會政策的意

義，也許再過五年十年才會凸顯出來。再過五十年可以看出，這是一個歷史的十字路口，往這邊走還是往那邊走。

此外，其它國家社會政策的發(fā)展歷史是一個非常長的過程。中國的社會政策在嚴重的貧富分化剛剛冒頭不久就開始出現(xiàn)，其發(fā)展速度之快，而且制度化之快，是世界上少有的。這個純粹用加強統(tǒng)治來解釋，是解釋不清的。這正是因為中國有著良好的社會主義傳統(tǒng)才能快速推行社會政策，而且面越鋪越開，錢越花越多，受惠的人群越來越大。

這幾個因素疊加在一起，對政府的做法就解釋得比較清楚。以前政府沒錢，現(xiàn)在有錢了，有錢就可以辦事。現(xiàn)在財政收入差不多達到7萬億元，一年還可以增收幾千個億。雖然很多人反感稅收，但是沒有稅收的話，不論黨和政府最高領導人多么善良，也是有這個心沒這個力。只有當政府既有意愿又有能力的時候，社會政策才會推出。

社會政策不可逆轉

判斷政策取向，不能只看政策宣言，還要看財政資金的流向，這個是實實在在的。沒有一個政府的財政資金是完全充裕的，它必須在各類急需花錢的地方作出取舍和權衡。因此，資金的流向可以更準確地揭示政府政策的輕重緩急。

而社會政策一旦被貫徹，便有一批初始的受惠者，還有一大批人有初始的受惠——這是兩個概念：初始的受惠者是說別人還沒受惠，他已經受惠了；一大批人有初始的受惠，是說大部分人都受惠，但受惠很少，在期待今后更多的受惠。一旦這兩種情況發(fā)生后，它便進入了一個自我實現(xiàn)的過程。你再說讓初始受惠的人不再受惠了，或者讓那大批的、有了初始受惠的人不再受惠了，這個很難做到。他們是很大的群體，期待更好、更多的受惠，如果終止他們受惠，那就麻煩大了。這是一個政治邏輯：一旦這幾年政府推出的惠民政策開始貫徹，就出現(xiàn)了一批初始的受惠者和大多數(shù)人初始的受惠?，F(xiàn)在這兩個都出現(xiàn)了。比如說中西部農村那些不交學費的孩子，那是成千上萬個家庭。再比如說農民不交稅了?，F(xiàn)在如果說還得交學費，還要納稅，那就麻煩大了。所以這個事情一旦開始做起來，有一種不可逆轉的性質在里邊。

其它國家都是這樣，一旦開始社會政策，就很難倒退。美國的里根、英國的撒切爾都說要砍掉社會福利項目，但真正砍一個試試，砍不了的?？纯疵烙蓢臄?shù)據(jù)，這點是很清楚的，可以不再往前走，但想退回去，政治上的可能性非常小。中國也一樣，一旦這個過程開始，就只能往前走，沒有倒退的余地。這種轉折以后的邏輯，是某個人、某幾個人，或某幾個理論家很難翻轉回去的。

民主、科學理念再演進

王紹光認為，中國改革三十年取得的空前成就是與中國人善于學習、善于適應的特質有關聯(lián)的。中國的學習，既包括技術領域的學習，也包括體制上的學習。如果我們的體制能夠不斷的適應環(huán)境的變化，反而比評價體制在某個階段的成熟程度更加重要。不完全了解外國的情況，就不一定能明白中國的獨特性到底在哪兒。比較深入地了解過去的實踐，了解外國的實踐，才能把握中國體制的特點到底在哪里，然后才能把握中國的優(yōu)勢到底在哪里。

學習機制是非常重要的中國特色，這表現(xiàn)在很多方面。其中之一就是政治局的集體學習，自2002年12月26日截至2010年2月22日，8年間中共中央政治局已進行了63次集體學習，范圍涉及方方面面。其中，2010年1月8日下午，中共中央政治局就世界主要國家財稅體制和深化我國財稅體制改革進行了第18次集體學習。這是近10年里唯一的一次關于財稅改革方面的集體學習。王紹光認為在這次集體學習里，中共中央總書記胡錦濤提出的依法、民主、科學的新型理財觀實際是五四及1980年代以來，民主、科學理念的生動體現(xiàn)。也是中國的財政規(guī)模和政府財政收入迅速增長擴大后的必然要求。