民主理財(cái):溫嶺持續(xù)發(fā)力

賈 瓊

近10年來(lái)，溫嶺這座位于浙江省東南沿海的小城因“參與式”公共預(yù)算改革而聲名鵲起。

2010年3月7日，作為溫嶺民主改革的參與者與見(jiàn)證者，溫嶺市人大常委會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)主任何培根接受了《新理財(cái)》專(zhuān)訪(fǎng)，就“參與式”公共預(yù)算改革的前世今生娓娓道來(lái)。

通往“民主理財(cái)”之路

《新理財(cái)》：民主懇談是溫嶺市原創(chuàng)性的基層民主形式，這一形式被理論界普遍譽(yù)為中國(guó)基層政權(quán)“協(xié)商民主”的典范，請(qǐng)您談?wù)劀貛X民主懇談的發(fā)展軌跡?

何培根：民主懇談會(huì)最早始發(fā)于1999年，雛形是溫嶺市松門(mén)鎮(zhèn)的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)論壇”，其本意是探索新形勢(shì)下如何加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村基層思想政治工作，通過(guò)政府與群眾之間平等對(duì)話(huà)和溝通的形式形成一種解決問(wèn)題的方式和機(jī)制。此后，全市各地陸續(xù)開(kāi)展了形式多樣的民主溝通、民主對(duì)話(huà)活動(dòng)。經(jīng)過(guò)探索實(shí)踐，開(kāi)始由思想政治工作載體轉(zhuǎn)向基層民主，由最初的黨委、政府與群眾平等對(duì)話(huà)、溝通交流、共同協(xié)商，逐步發(fā)展成為廣大人民群眾自覺(jué)參與民主決策、民主管理、民主監(jiān)督公共事務(wù)的新型基層民主形式。

2001年6月，溫嶺市委發(fā)文將各地陸續(xù)開(kāi)展的名稱(chēng)各異、形式不一的民主溝通、民主對(duì)話(huà)活動(dòng)統(tǒng)一定名為“民主懇談”，至此，民主懇談開(kāi)始走上制度化、規(guī)范化、程序化的軌道。

2002年10月，溫嶺市委就進(jìn)一步深化民主懇談，推進(jìn)基層民主政治建設(shè)再次發(fā)文，提出要“把民主懇談作為重大決策的必經(jīng)程序”，民主懇談的“議題既可由鎮(zhèn)(街道)黨委、政府(辦事處)確定，也可以由若干名鎮(zhèn)人大代表或若干名群眾聯(lián)名提出，由鎮(zhèn)人大主席團(tuán)審核……決策的實(shí)施過(guò)程和實(shí)施結(jié)果由鎮(zhèn)(街道)人大負(fù)責(zé)監(jiān)督”，這也為基層人大介入和參與民主懇談提供了明確的規(guī)定依據(jù)。

此后，民主懇談?dòng)舌l(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)拓展到村(社區(qū))、政府部門(mén)、黨內(nèi)乃至非公有制企業(yè)，后者還引發(fā)了勞資關(guān)系領(lǐng)域一項(xiàng)重大變。

2005年，新河鎮(zhèn)人大、澤國(guó)鎮(zhèn)人大相繼將民主懇談引入人大預(yù)算審查監(jiān)督程序。這就是以后被專(zhuān)家所稱(chēng)的“參與式公共預(yù)算”改革，民主懇談首次與基層預(yù)算審查監(jiān)督結(jié)合。

從2008年起，溫嶺市人大常委會(huì)開(kāi)始大力度推進(jìn)和深化預(yù)算民主懇談(也就是參與式公共預(yù)算)，將參與式預(yù)算從兩個(gè)鎮(zhèn)推廣到六個(gè)鎮(zhèn)，并從鎮(zhèn)一級(jí)提升到市一級(jí)，相繼舉行交通、水利、城建等部門(mén)預(yù)算民主懇談會(huì)，參與式預(yù)算被逐步引向深入。可以說(shuō)，民主懇談的發(fā)展軌跡，是一個(gè)由淺入深、由表及里、由下而上的過(guò)程。

《新理財(cái)》：從“民主懇談”到“參與式公共預(yù)算”經(jīng)歷了怎樣的過(guò)程，而在這個(gè)過(guò)程中。又是如何與人大監(jiān)督銜接起來(lái)的?

何培根：在民主懇談發(fā)展和深化到一定階段后，我們也意識(shí)到，有必要將民主懇談?dòng)擅褚鉁贤ㄅc表達(dá)的非正式制度安排向民眾參與決策與監(jiān)督和現(xiàn)有人大體制結(jié)合演變，但這必須要找到一個(gè)切入點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)。最后，我們嘗試將民主懇談與人大的預(yù)算審查監(jiān)督工作相結(jié)合，這就是“參與式”公共預(yù)算改革。通過(guò)公民以民主懇談為主要形式參與政府年度預(yù)算草案討論，人大代表審議政府預(yù)算報(bào)告并決定預(yù)算的修正，實(shí)現(xiàn)由程序性審查向程序性與實(shí)質(zhì)性審查并重轉(zhuǎn)變的預(yù)算審查監(jiān)督。

2005年，我們?cè)跍貛X市新河、澤國(guó)兩鎮(zhèn)率先“試水”公共預(yù)算改革，形成兩種改革模式：新河模式和澤國(guó)模式。

其中新河參與式預(yù)算的內(nèi)容主要分會(huì)前初審、大會(huì)審議和會(huì)后監(jiān)督三個(gè)階段。

一是會(huì)前初審。人代會(huì)召開(kāi)之前，由鎮(zhèn)人大主席團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)下的人大財(cái)經(jīng)小組組織召開(kāi)預(yù)算初審民主懇談會(huì)，分工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會(huì)事業(yè)三個(gè)專(zhuān)門(mén)小組進(jìn)行討論，參與者除人大代表主體外，動(dòng)員各協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、各界代表和公民自愿參與，會(huì)后各小組形成預(yù)算初審報(bào)告。

二是大會(huì)審議。人代會(huì)召開(kāi)期間，人大主席團(tuán)組織代表進(jìn)行民主懇談，集中審議預(yù)算報(bào)告，鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人回答代表提出的詢(xún)問(wèn)。隨后，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和鎮(zhèn)政府召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，根據(jù)代表提出的意見(jiàn)形成預(yù)算修改方案。聯(lián)席會(huì)議之后，大會(huì)通報(bào)預(yù)算修改方案，代表進(jìn)行分組審議。在這個(gè)階段，5名以上代表聯(lián)名可以提出預(yù)算修正案。最后，大會(huì)投票表決預(yù)算修正案和已經(jīng)修改的預(yù)算草案，代表聯(lián)名提出的修正案若獲得全體代表半數(shù)以上支持，則通過(guò)成為預(yù)算的一部分。

三是會(huì)后監(jiān)督。人代會(huì)閉會(huì)期間，由人代會(huì)選舉產(chǎn)生的鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組作為財(cái)經(jīng)監(jiān)督常設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)行監(jiān)督，并參與下一年的財(cái)政預(yù)算編制。

而澤國(guó)鎮(zhèn)，則建立了參與式預(yù)算的民眾協(xié)商模式，由民眾直接參與城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目資金預(yù)算安排決策過(guò)程。

主要做法為：政府首先選出一批屬于本級(jí)行政范圍且事關(guān)民生問(wèn)題的城建項(xiàng)目(譬如30個(gè))，由專(zhuān)業(yè)人員組成專(zhuān)家組對(duì)這些項(xiàng)目的可行性方案進(jìn)行研究，同時(shí)提出每個(gè)項(xiàng)目的資金預(yù)算，形成預(yù)算項(xiàng)目民意調(diào)查問(wèn)卷。采用乒乓球搖號(hào)的隨機(jī)抽樣方式，按照千分之二的比例，從全鎮(zhèn)18歲以上的人群中隨機(jī)產(chǎn)生民意代表，參與預(yù)算民主懇談。

參加懇談活動(dòng)的民意代表就這些項(xiàng)目的重要程度填寫(xiě)民意調(diào)查問(wèn)卷，對(duì)優(yōu)先投入的項(xiàng)目進(jìn)行排序，表明自己的意見(jiàn)。通過(guò)數(shù)輪分大小組討論和協(xié)商的方式不斷地交流后，民意代表再次填寫(xiě)排序的調(diào)查問(wèn)卷。之后，鎮(zhèn)政府召開(kāi)辦公會(huì)議，討論懇談會(huì)上民意代表提出的建議和第二次調(diào)查問(wèn)卷的預(yù)選結(jié)果，根據(jù)財(cái)力情況按順序形成一份優(yōu)先方案。在隨后召開(kāi)的鎮(zhèn)人代會(huì)上，鎮(zhèn)政府將上述方案提交大會(huì)審查討論并票決通過(guò)。

唯有監(jiān)督，政府花錢(qián)才不會(huì)隨心所欲

《新理財(cái)》：民主理財(cái)，說(shuō)到底，必須以預(yù)算公開(kāi)為前提。

何培根：確實(shí)，公開(kāi)是民主理財(cái)?shù)闹卮笄疤帷，F(xiàn)在上下都在談“陽(yáng)關(guān)預(yù)算”，陽(yáng)光，就是最好的防腐劑。財(cái)政部現(xiàn)在有個(gè)征求意見(jiàn)稿，準(zhǔn)備推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)。只有加快推動(dòng)預(yù)算信息公開(kāi)，才能解決我們?cè)谪?cái)政預(yù)算管理中存在的許多問(wèn)題。

除了公開(kāi)之外，其次還要把預(yù)算細(xì)化，把每一筆開(kāi)支盡可能列得詳細(xì)，這是控制政府財(cái)政支配權(quán)的最直接手段，也是促進(jìn)民主理財(cái)?shù)闹匾矫?。?dāng)然，還必須要監(jiān)督。唯有監(jiān)督，政府花錢(qián)才不會(huì)隨心所欲，這是民主理財(cái)?shù)年P(guān)鍵。當(dāng)然，監(jiān)督是多方面的，審計(jì)可以監(jiān)督，網(wǎng)絡(luò)可以監(jiān)督，新聞媒體可以監(jiān)督，社會(huì)大眾可以監(jiān)督，人大更要監(jiān)督。只有多方面監(jiān)督，形成監(jiān)督合力，才能促進(jìn)政府花好每一分納稅人的錢(qián)，促進(jìn)民主理財(cái)。

《新理財(cái)》：可以說(shuō)，溫嶺已走出了一條以民主懇談和參與式預(yù)算為主要內(nèi)容的民主理財(cái)發(fā)展新路子。

何培根：實(shí)踐證明，大多數(shù)人參與的預(yù)算編制的討論和審查不僅能夠搞好，而且遠(yuǎn)比少數(shù)人想得周到，使我們的預(yù)算編制更加完善，更加符合本區(qū)域的實(shí)際，真正體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主。

而且，從參與式預(yù)算的實(shí)踐來(lái)看，它擴(kuò)大了公民有序政治參與，賦予了人大代表和民眾充分的知情權(quán)、參與權(quán)、

表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這就使人大預(yù)算審查與監(jiān)督中既有公眾的參與，又從制度上完善了人大審查批準(zhǔn)預(yù)算與監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，使人大在公共預(yù)算中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。通過(guò)這樣一個(gè)人大、政府、代表和民眾互動(dòng)的過(guò)程，減少了政府“拍腦袋”決策，使得決策更加科學(xué)化、民主化和規(guī)范化。

當(dāng)然，參與式預(yù)算是一項(xiàng)探索性、創(chuàng)新性的工作，還有待進(jìn)一步檢驗(yàn)，我們?cè)趯?shí)施過(guò)程中也碰到過(guò)一些阻力，就其本身而言也有許多需要完善的地方。

預(yù)算改革“倒推”人大改革

《新理財(cái)》：一個(gè)有趣的現(xiàn)象是，溫嶺的“民主理財(cái)”反過(guò)來(lái)推動(dòng)了人大制度的改革。

何培根：可以說(shuō)，近年來(lái)市人大常委會(huì)不斷總結(jié)推廣基層民主的實(shí)踐，汲取豐富營(yíng)養(yǎng)，借鑒有益做法，積極推進(jìn)常委會(huì)工作的民主化、科學(xué)化、公開(kāi)化。

譬如，在民主化方面，探索出了“征詢(xún)式”、“問(wèn)計(jì)式”、“通報(bào)式”等工作懇談形式，把人大工作建立在更加廣泛的群眾基礎(chǔ)之上。

科學(xué)化方面，常委會(huì)在審議、決定重大事項(xiàng)各項(xiàng)監(jiān)督過(guò)程中，都要廣泛調(diào)研，通過(guò)民主懇談等方式充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)建議。如常委會(huì)在作出“切實(shí)加強(qiáng)殯葬管理”、“解決農(nóng)民建房難”等決議、決定，審議決定重大投資項(xiàng)目及確定重大監(jiān)督議題等方面，都多次組織各級(jí)各類(lèi)民主懇談會(huì)。

公開(kāi)化方面，我們積極貫徹監(jiān)督法公開(kāi)原則。近幾年來(lái)持續(xù)加大公開(kāi)力度，拓展公開(kāi)領(lǐng)域，像公開(kāi)人事任免過(guò)程、公開(kāi)代表活動(dòng)情況、公開(kāi)征集監(jiān)督議題等等，都取得了較大成效。單就公開(kāi)預(yù)算監(jiān)督信息而言，我們的一些做法也是比較超前的。譬如近年來(lái)，我們先后將人代會(huì)預(yù)算報(bào)告、決算報(bào)告、審計(jì)工作報(bào)告、政府性基金和預(yù)算外資金管理情況報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告等涉及預(yù)決算審查監(jiān)督的信息，全部在溫嶺人大網(wǎng)上公開(kāi)，接受全社會(huì)及人大代表監(jiān)督。特別是，去年7月份還首次在網(wǎng)上公布了人代會(huì)審查的8個(gè)部門(mén)預(yù)算，公開(kāi)提供給市民查閱、下載，引起了全市各界以及國(guó)內(nèi)有關(guān)專(zhuān)家、學(xué)者、媒體的高度關(guān)注。

《新理財(cái)》：在地方人大民主改革的實(shí)踐中，困擾人們最大的一個(gè)問(wèn)題就是改革的持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。作為溫嶺，基層政府搞預(yù)算制度改革的動(dòng)力何在?“參與式預(yù)算”為什么在溫嶺這個(gè)地方持續(xù)的搞了這么多年?持續(xù)下去的條件是什么?

何培根：在民主方面，它非常契合十七大對(duì)發(fā)展社會(huì)主義民主政治的要求。在預(yù)算監(jiān)督方面，它也為人大強(qiáng)化預(yù)算審查監(jiān)督提供了平臺(tái)。這就是我們改革持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。

當(dāng)然，參與式預(yù)算改革之所以在溫嶺這個(gè)地方持續(xù)搞了這么多年，有兩大因素。一是溫嶺的民主風(fēng)氣很好，具備了很好的民主協(xié)商的社會(huì)基；二是上級(jí)黨委和人大的肯定。

去年，浙江省人大常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)姚民聲等相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)先后來(lái)溫嶺專(zhuān)題調(diào)研參與式預(yù)算，中共臺(tái)州市委在全會(huì)工作報(bào)告中首次正式肯定，并提出要“總結(jié)推廣溫嶺新河參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政預(yù)算做法”。這兩點(diǎn)，也可以說(shuō)是參與式預(yù)算改革持續(xù)下去的條件吧。